當前的新農村建設，有很多問題我們已經無法回避。比如鄉村債務問題就牽涉到農村一系列的問題，而鄉村債務問題其中的一個最突出的問題就是稅費尾欠何去何從，目前農村基層干部和沒有拖欠稅費農民顯得格外關注。
一、尾欠稅費
根據筆者的實地調查，衡陽縣三湖鎮12687戶，共有7590戶個農戶拖欠稅費965.4325萬元，拖欠稅費的農戶占農戶的總數的59.8%；村級債務總額為786.4327萬元，占拖欠稅費總額的81.5%。衡陽縣金溪鎮9643戶，共有7211戶拖欠稅費607.6401萬元，拖欠稅費的農戶占農戶的總數的74.8%；村級債務總額為315.838萬元，占拖欠稅費總額的52%。從中可以看出，一方面，拖欠稅費的農戶面廣。過去農民就曾經為稅費負擔而進行過抵制，如果采取強制手段，“拉糧趕羊”與“哭爹喊娘”的鬧劇又可能再次上演，這就是上層為什么決定停止征收尾欠稅費的關鍵原因。農村好不容易才穩定下來，一旦激化農村大面積的矛盾，就會危及社會的和諧和正在推進的新農村建設。另一方面，拖欠稅費總額遠遠超過村級債務總額。這就說明如果收支兩抵，村級債務的危機可以迅速得到緩解，如果能夠盤活其中的一半，就可以化解很大一部分的鄉村債務。這就是鄉村干部特別是村干部為什么強烈要求征收尾欠稅費的原因所在。其中包括村干部在內的債主，本人拖欠的稅費因政策停收也沒有在債權中核減；就是同一個人，欠村里的不算數，村里欠的卻要還。拖欠稅費雖不是村級債務形成的根本原因，但卻是直接原因。而且村級債務中有不少是農民的錢，包括村干部本身就是農民，這些農民的利益無疑要得到保護。大多數農戶拖欠稅費，而在筆者的問卷調查中，如果全部免除老欠稅費，為什么大多數人要求退稅？在這些債務關系中，有很大部分是三角債，把彼此的利益牽連在一起，如果村里無法償還他的債務，那他欠別人的錢也就無法償還，這種利益的糾纏也同樣會造成農村矛盾的爆發。
衡陽縣尾欠稅費總額16781.4158萬元，在稅改前（2002年前）農戶拖欠稅費12081.5284萬元，占尾欠稅費總額的72%，其中拖欠農業稅4023.4586萬元，拖欠特產稅2255.6594萬元，拖欠“三提五統”5802.4104萬元。在稅改后農戶拖欠稅費4699.8874萬元，占尾欠稅費總額的28%，其中拖欠農業稅3651.9527萬元，拖欠特產稅814.8179萬元，拖欠“一事一議”233.1168萬元。稅改前后共拖欠農業稅7675.4113萬元，占尾欠稅費總額的45.7%。拖欠特產稅3070.4773萬元，占尾欠稅費總額的18.3%。拖欠“三提五統”占尾欠稅費總額的34.6%。拖欠“一事一議”占尾欠稅費總額的1.4%。從這些數據可以看出，一是如此巨額的債權不能清收，在沒有其它收入來源或政策來源的情況下，化解村級債務的希望非常渺茫。全縣村級債務總額是1.33485421億元，占尾欠稅費總額的79.5%。從一個縣來看，拖欠稅費的總額也遠遠超過村級債務總額，衡陽縣作為一個典型的農業大縣，更能夠說明尾欠稅費和村級債務的關系，在中西部的農業地區，具有較強的普遍性。二是從財務管理的角度看，尾欠稅費是村委會的集體債權，他是屬于全體村民。因為村級債務是村級組織的集體債務，也就是全體村民的債務，其中的債權如何解決，關系到全體村民的債負，直接關系到農民的切身利益，若解決不好，將造成農民負擔的反彈，造成農民新的負擔，將直接減少農民的收入。三是足以說明了鄉村兩級負債是為上級財政在“流血犧牲”。除個別鄉鎮有小額缺口外，各個鄉鎮每年的農業稅和特產稅，還包括“三提五統”中的民兵訓練經費、教育附加、報刊雜志款等，都百分之百地完成了任務，可下面的錢卻沒有收上來，是靠舉債而完成的。四是農戶所拖欠的稅費中，既有國家的利益，又有公共生產費用等村組集體的利益，還有村組干部工資等個人的利益，可以說是牽一發而動全身。而這些尾欠款中既有合法的負擔，也有增項加碼而形成的尾欠。按政策凡屬增項加碼的負擔都可以清退的話，有尾欠稅費的農戶就可以減少一些數字，而對于負債累累的鄉村兩級來說，沒有尾欠稅費的農戶怎么補找？
二、稅費拖欠
根據筆者在鄉村的調查，尾欠稅費形成的原因復雜，從拖欠的農戶構成來看，由于難以得到相關的資料數據，無法測算構成的比例，只能基本上把它分為五大類：一類是在外打工的農戶。因為長期外出且把土地轉包給他人，鄉村干部無法找到人而難以收取，從而有增無減積少成多，在尾欠稅費總額中比重最大，要遠高于在家種田農戶的比例。根據筆者在衡陽縣三湖鎮的調查，全鎮農業總人口41200人，其中在外打工人數為12160人,占全鎮農業總人口的29.5%，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的60.2%。澧縣宜萬鄉萬花村的人口是1640人，在外打工的勞動力有370人，占全村勞動力的41%，卻占全村尾欠稅費總額的71%。二類是在家種田的農戶。認為稅費不合理，但由于常年居住在家，天天要和鄉村干部打交道，也礙于情面，分多分少每次均要交出一部分，或多或少地欠了一部分，在尾欠稅費總額中比重居中。根據筆者在衡陽縣三湖鎮的調查，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的39.8%；澧縣宜萬鄉萬花村的比例是29%。但占拖欠戶數的比例最高，在70%以上。三類是消極拖欠戶。因村、組或個人的問題沒有得到解決等原因對干部有意見而拖欠不交，用中央的減負政策進行消極抵制，在尾欠稅費中的總額比重和戶數比例中等以下，估計在15%左右。四是無力交稅戶。特困戶、貧困戶確因貧困無力承擔沉重的稅費而欠交，在尾欠稅費中的金額比重要高于其戶數比例，金額比重估計最高不會高于8%。戶數比例最高不會高于5%，但在貧困山區可能會突破5個百分點。五是積極拖欠戶。在農村處于邊緣化的群體，沒有社會地位，經濟上也比較貧困，因過去歷史上與當時的政策和干部的恩怨，不僅用中央的減負政策進行積極抵制拒交一切稅費，而且還在農民進行廣泛鼓動，由此而取得農村社會的話語權，也就是一些學者和媒體稱之為的“農民維權”；在尾欠稅費中的金額比重很低，戶數比例更低，基本上可以忽略不計；但在農業稅取消以前相當長的時期內，被第二類常年居住在家的農民把他們作為對政府的制衡力量，因為沒有他們的存在，鄉村干部會無所顧忌，即使全部交清鄉村干部不會覺得是因為面子；在農業稅取消以后他們的利用價值已經不再存在，影響力又回歸原位。
就如同暴利最高的房地產行業反而是偷稅漏稅最高的行業一樣，有不少的富裕農戶反而是拖欠稅費的大戶，而不欠稅費的農戶大多數是那些經濟條件一般且是因為沒有別的門路只能在家種田的老實農民。打工的農民毫無疑問要比種田的農民富裕，就是在家拖欠稅費最多的有很多就是富裕農民。根據對衡陽縣三湖鎮的摸底調查，全鎮特困戶占總戶數的3.6%，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的7.5%；貧困戶占總戶數的13.3%，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的11.3%；溫飽戶占總戶數的69.1%，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的43.6%；富裕戶占總戶數的14%，拖欠稅費金額占全鎮尾欠稅費總額的29.6%。
三、已交稅費
沒有尾欠稅費的農戶可分為四種情況：一是國家觀念強的農民自覺交清的；二是村組干部、黨員本人以身作則帶頭交清的；三是村組干部憑著與一些農民的感情或者是本身的人格威望，做好親朋好友及老實農民的思想工作而交清的；四是通過強力手段被迫交清的。還有一個令很多村干部更為關注的問題是，那些歷年拖欠鄉政府稅費的村已經不可能償還了，而沒有欠鄉政府稅費的村和欠得少的村，如果不把已交的稅費按比例退回，同樣不公平合理。因為本身就有很大一部分稅費缺口收不上來，大多數完成任務的村都是借錢墊付的；而且要村級組織借錢交稅很不合理，要村干部直接承擔征稅的責任更不合法。征稅是政府的職能，作為村級組織，怎么可能負擔因承擔政府職能而形成的債務呢？
比如衡陽縣尾欠稅費總額16781.4158萬元；全縣村級債務總額1.33485421億元中有9631.7974萬元是因墊付稅費而形成的，村級墊付稅費占村級債務總額的72%，其中稅改前墊付稅費6432.1443萬元，稅改后墊付稅費3199.6531萬元。衡陽縣的三湖鎮每一年完成農業稅任務鎮財政要負債80萬元以上，其中征收效果最好的2003年，202萬元農業稅任務就有68萬元未能征收上來，這68萬元的缺口就是鄉鎮負債完成的。特別是2003年以前每一年47萬元的特產稅任務，征收的缺口最大，只有30%能夠征收上來，每一年完成特產稅任務財政要負債30多萬元。三湖鎮財政下欠鎮干部職工歷年墊付稅費（包括以工資抵借款任務）的借款共156.29萬元。在衡陽縣的石市鄉，從1997年到2002年，鄉財政下欠鄉干部職工歷年墊付稅費（包括以工資抵借款任務）的借款共280.5萬元。桃源縣的泥窩潭鄉共有23個干部，鄉財政下欠鄉干部歷年墊付稅費（包括以工資抵借款任務）的借款近200萬元，人平近9萬元；最高的達40多萬元，最低的也有3萬多元。
四、社會公平
首先就是社會公平的問題：對欠繳稅費的農戶停止征收，而對已經繳清稅費的農戶沒有明確補償，同一樣的村組，同一樣的耕地，同一樣的承包，而同一個政策卻產生了兩種不同的待遇。筆者所調查的大多數農戶包括那些拖欠稅費的農戶認為：尾欠稅費不上繳政府是合理的，如果國家沒錢補找，在一個村內已交的和沒交的應該按照比例互相平一下頭，否則就不公平。
根據筆者的129個鄉鎮的問卷調查，如果全部免除老欠稅費，有78%的人認為沒有欠稅的農戶會要求退稅，有11%的人認為不會，有11%的人認為看不準。在衡陽縣三湖鎮進行村民代表、鄉村干部、農村黨員共1000余人的問卷調查中，有78.7%的人認為如果全部免除老欠稅費，沒有欠稅的農戶就應退稅，有21.3%的人反對。這兩項調查的結果表明，鄉鎮官員的判斷和農民代表的判斷基本一致。為了印證以上兩個判斷，筆者委托2005年在湘潭大學應屆畢業的屈雙湖，在衡陽縣三湖鎮隨機抽樣200個農戶進行問卷調查，結果有77.9%的人要求退稅，有22.1%的人反對。
筆者所調查的每一個鄉村干部，只要一提起老欠稅費的問題，情緒就立即激動起來。桃源縣泥窩潭鄉五馬寨村支部書記向運貴認為，老欠稅費免收我沒意見，但已經交的該怎么辦？我們借錢墊稅的債誰來還？只要解決這兩個問題，就可以皆大歡喜，否則天下就難得太平。在澧縣的宜萬鄉，有個歷年稅費不欠一分的農民因病需要住院治療，他找到鄉政府要求解決4萬元現金去治病：理由是有些農戶歷年一分不交，他卻一分不欠，感覺到老實人吃虧吃得太大了，這樣很不公平，請鄉政府就把他當作那些拖欠戶一樣，這錢算作借給鄉政府用，現在還給他，鄉政府還省了利息。由于鄉政府當心不給錢萬一不治身亡而引發群體事件，不得不給了他2萬元。宜萬鄉的書記擔憂這僅僅是開始，有了初一就絕對會有十五。還有一些心理不平衡的是，比如原來的建校集資款和“三提五統”中的教育附加，一些沒有子女讀書卻在家種田的農戶全部交清，而那些在外打工的農戶拖欠稅費最多，現在卻免費享受集資建成的學校和其他一些集資舉辦的公益事業建設，這很不公平。要么把建校集資款退回來，要么按實際收上來的數額進行補找。
在市場經濟中，擁有財富就能夠呼風喚雨，神通廣大。農村的富裕戶大多有錢有勢有后臺，在中央關于農民負擔的高壓政策下，鄉村干部對他們是不敢輕舉妄動。因此，反而越是富裕的人承擔的公共義務越少，基層干部普遍認為，這樣的政策是在“削貧濟富”，尤其是村、組干部意見最大。桃源縣泥窩潭鄉五馬寨村支部書記向運貴認為：首先要分清楚哪些是合理的稅費哪些不是，總該有一部分是合理的吧？我想不通的是既然有合理合法的稅費存在，而且是很富裕的農戶，也一分錢不能收一分錢不能抵！欠他的債要還，他欠的債不許要了，天底下哪有這樣的道理？例如五馬寨村合鄉坪組的鄧某，擁有家產幾十萬元，年純收入在二、三萬元以上，可歷年拖欠稅費4000多元。現在對欠交的說不收就不收了，已經交上來的農戶說我們村干部是騙子，誰還敢相信我們？對于那些國家觀念強積極交稅的農戶和組織觀念強艱難完成稅費任務的村干部來說，政府是在犧牲誠信來換取穩定。泥窩潭鄉五馬寨村沙洲組的組長彭志勇認為，曾經積極交稅的農戶現在對政府的意見最大，沙洲組28戶有15戶一分不欠，有幾戶只欠三、四百元，而在本組最富裕的彭某歷年拖欠3200多元，反而是欠得最多的，他一戶就占了全組尾欠稅費的三分之一。現在很多公益事業都辦不成了，都怕因先交錢而吃虧。漢壽縣東岳廟鄉的朝陽庵村當了二十七年支部書記的蔣支書認為，如果對已經上繳稅費不給一個說法就全部免除尾欠稅費，鄉村干部就很難擺平拖欠農戶與不拖欠農戶之間的矛盾，并因此成為農民攻擊鄉村干部辦事不公的一個充分理由，這樣的政策實質上又在激化農村干群之間的矛盾，給農村社會帶來新的不穩定。
五、政治生態
現在老欠稅費不要交了，而交清稅費的農戶卻沒有補償，造成凡是有國家觀念或支持政府的就會受害，沒有國家觀念或不支持政府的甚至反政府的反而得益，誰今后還敢支持政府？為什么公益事業農民不肯出錢呢？過去只要與鄉村組織合作的人就會受害，只要與鄉村組織不合作的人就會得益，國家觀念強的人就會受害，沒有國家觀念的人就會得益，在農村造成了一個很大的負面影響。很多農民認為，反正政府變來變去，只要聽政府的就會吃虧。比如按照“一事一議”舉辦公益事業農民都沒有意見，可一當要出錢就只能打“白條”給村里，“國家政策，一日三色”，說不定又不要交了，使政府的公信力產生了非常嚴重的危機。從長遠來看，將使得農村的政治生態更加惡化，造成農民對任何干部和任何組織都不相信。李昌平的“政府組織群眾怕，群眾組織政府怕”就一針見血地指出了危機所在：我們究竟還能夠相信誰？我們究竟還能夠依靠誰？誰還會相信我們？誰還敢相信我們？
而且還由此造成了法律上的危機，因為農業稅和“三提五統”未被改革和取消之前，均是當時法律和法規所規定的，在當時法律的情況下都是合法的，有國務院的農民負擔條例、農業稅條例，從現在開始取消了，只能說取消之后不再有效，取消之前的法律效力并沒有消失。比如說個人所得稅過低的起征點在2005年提高了，但是否以現在的起征點為標準把多收上來的稅金予以補退呢？如果法律所執行的有效期都被后來所否認，就可能引起普遍性的連鎖反應，就意味著現在的法律和政策過幾年也很可能被取消。農民說，現在的政策是“本屆政府否定上屆政府，這次會議否定上次會議。”所以，誰遵守現行的法律和法規就會有害，誰還會去相信和遵守現行的法律和法規呢？
現在基層干部心里有一股很大的怨氣，特別是一些組織觀念很強的村黨支部書記，曾經堅決服從上級組織的決定，在工資都沒有拿到一分的情況下，寧愿犧牲自己個人利益也借錢完成了本村的稅費任務。如衡陽縣三湖鎮先鋒村的支部書記王大云，把親戚朋友的錢全部借盡，每年都不打折扣地完成了本村的稅費任務，而農戶的稅費有很大一部分沒有收上來，沒有交的老欠稅費現在不能收了，現在卻不知道誰來還自己的錢！而那些不服從上級、沒有組織觀念、不完成稅費任務的村干部反而得益。因為不僅村干部沒有借錢墊稅而損害自己的個人利益，而且還為本村賴掉了每年數十萬元的稅費負擔。造成一個什么樣的問題呢？在黨組織內部，就是誰聽了上級的話，誰有組織觀念，服從上級安排的，誰最終就會成為受害者，誰還敢相信黨組織呢？這是令人深思的負面導向。
在衡陽縣鄉鎮干部中有一個這樣令人辛酸的事例：臺源鎮的一個副主任科員廖長久，因無錢醫治38歲便離開了人世，在生命垂危時給黨組織寫下了一封令全縣鄉村干部忍不住流淚的遺書：近三年來，為了完成上繳的稅費任務，借了妹妹夫婦倆7年在外打工的全部積蓄1.8萬元，借了父母親準備買棺材的4000元，借了母姨辛苦勞作積存的1萬元，借了母舅準備建房的1.6萬元，借了82歲的外婆的私房錢2500元。“在生命垂危之際，令自己寬慰和自豪的是，我有生之年的工作表現和思想表現沒有令黨和人民失望，現在以一名普通黨員的名義，莊嚴地向黨組織敬禮！”“一顆紅心永向黨，生為共產黨的人，死作共產黨的鬼。”可是他沒有說，他墊稅的幾萬元借款誰來還？他被欠發的幾萬元工資誰來付？他那身無分文無房無地的孤兒寡母怎么活？。有個鄉黨委書記感嘆道：本來積極交納稅費的農民和積極完成稅費任務鄉村兩級組織是擁護黨和政府的中堅力量，如果連他們的利益都漠不關心，對他們都不能公平相待，到時候還有誰會來保衛我們的政權？
六、解決思路
不少的基層干部和農村黨員、特別是一些村支部書記，對尾欠稅費提出了很多的看法，核心就是要把尾欠稅費的處理納入化解鄉村債務的框架。在129個鄉鎮問卷調查中，有72%的人“反對全部免除尾欠稅費，主張區別不同情況，減少征收成本和難度，在兩補資金中進行抵扣。”有些鄉村已經在實踐中進行了一些探索：一是分類處理。稅費改革以前和稅費改革以后針對不同的時期作出一個決策，不能一刀切。二是分別對待。對特困戶和貧困戶進行公開減免，對于目前困難的農戶分期償還。三是分清項目。對哪些項目合理哪些項目不合理予以明確規定，不合理的項目全部核銷，合理的項目確認為村級的有效債權。四是抵扣往來。鄉、村欠農戶的要還，但必須先進行收支兩抵，包括糧食補貼在內，均應抵扣已核定的尾欠稅費和其他往來。鄉村干部的工資欠條及墊付的稅款未還的，應先抵扣本人及親屬的尾欠稅費。
結束語：沒有一個和諧的農村社會，新農村建設就無從談起，而社會公平是社會和諧的前提。根據筆者對湖南省129個鄉鎮的問卷調查，有42%的鄉鎮認為構建農村和諧社會最大的困難是利益難以平衡。自從農業稅取消后，尾欠稅費如何處理，在今天沉重的鄉村債務背景下，已經成為了一個事關農村社會公平特別是利益平衡而被廣泛關注的熱點問題。如果不站在利益平衡的角度公平處理尾欠稅費問題，社會心理就會失衡，就會由此而激化農村各方面的社會矛盾。
（作者單位：湖南省社會科學院）
來源：《中國鄉村發現》 2006年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
