——目標何在 影響幾何？
摘要：
政策出臺始末：農業供給側改革的前世今生
15年底首次提出，強調一去一降一補。15年底中央農村工作會議首提農業供給側改革，主要原因在于結構性產能過剩、內外價格倒掛、環境資源約束增加、進城務工農民收入增速放緩等。類似工業供給側改革，15年底強調去庫存、降成本、補短板。
16年底重要性上升，方向明確細則落地。16年底高層對農業供給側改革重視程度進一步提升，目標也更加明確。強調確保國家糧食安全、增加農民收入、保障有效供給、提高農產品供給質量，明確提出“由量到質”的轉變，更強調脫貧、增收，改革與穩定并舉，并強調“新動能”、做加法。
對經濟影響幾何：惠民生補短板，優化定價機制
托底經濟改善收入。農業供給側改革對經濟總量的影響雖然積極但整體有限，增收入惠民生意義更大。今年農村工作會議首提“增加農民收入”，與十八大“城鄉人均收入比2010年翻番”、十三五規劃“扶貧脫貧”一脈相承，而農村脫貧也是全面建成小康社會的重要目標。
優化農產品定價機制。玉米在臨儲制度下價格扭曲、供給、庫存嚴重過剩，15年收儲量已占當年產量的52%。15年11月農業部出臺對“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見，16年減產3000萬噸，并取消玉米收儲制度。目前國內收購價格大幅回落，市場化定價下和進口玉米的價差已明顯消除。而大豆產量偏低，嚴重依賴進口，種植面積不斷下滑，16年農業部發布促進大豆生產的規劃，力爭種植面積和平均畝產雙雙提高。
推進農村土地改革。今年會議上，農村土地制度改革被歸入“農業供給側改革”，未來或將提速。農村土地從確權到流轉和征收，“三權分置”、交易市場化、城鄉建設用地“同權同價”等改革措施，有望通過提高經營效率、增加城市土地供給等途徑對經濟產生更深遠的影響。
對市場影響幾何：玉米漲價上有頂，優質產品機會多
去庫存下的玉米價格：上漲幅度或較有限。首先，農產品的去庫存，去的是庫存在高位的品種，供給現狀不支持大幅漲價。其次，大幅漲價和波動有違國家對糧食生產穩定的要求。再次，政府手握充裕的糧食儲備，也有能力將價格控制在合理范圍內。最后，國外供給面維持寬松，價格仍將低位，而國內糧食價格整體高于國外，難以大幅上漲。
產業政策下的行業機會：振興奶業，綠色生態。根據中央農村工作會議，17年農業供給側改革將重點體現在推進結構調整、推進綠色發展、推進創新驅動、推進農村改革、穩定糧食生產等五個方面。其中結構調整的亮點在于振興民族奶業。當前中國液體奶人均消費量僅17.8千克，遠低于其他主要國家，未來消費增長空間廣闊。而推進綠色發展部分強調實施化肥農藥使用量零增長。13年我國每公頃耕地化肥消費量高達364千克，遠高于其他主要國家，但三大糧食作物化肥利用率僅35.2%。降低化肥消費量、提高化肥利用率，不僅助于降低農業生產環境成本，也降低農民農業生產投入。而隨著補貼機制的建立，未來綠色生態農業將迎來廣闊的發展空間。
正文：
今年12月初政治局會議和中央經濟工作會議首次提出農業供給側改革。站在當前時點，如何理解農業供給側改革？農業供給側改革又將如何影響經濟和資本市場？本報告中我們將作詳細分析。
1. 農業供給側改革的前世今生
1.1 2015年底首次提出，強調一去一降一補
15年底中央農村工作會議首提農業供給側改革。農業供給側改革提出首見于15年12月底中央農村工作會議，會議強調要著力加強農業供給側結構性改革。而當天的人民日報社論也指出：在糧食連年豐收背后，進口量、庫存量齊增，價格“天花板”和成本“地板”雙重擠壓凸顯；在農業穩定發展背后，資源和環境雙重約束趨緊；在農民持續增收背后，外出就業壓力增大，務工收入增長放緩。而16年初中央一號文件更是在開篇就明確提出要“加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革”。
總結來看，中央在15年底、16年初提出農業供給側改革有四個原因：
第一，從產量看，結構性產能過剩。我國糧食總量雖然大致平衡，但是臨儲、托市政策扭曲市場價格機制，引發盲目擴產，導致玉米、棉花等部分農產品產能過剩，庫存高企。而大豆、糖等農產品則供給不足，對外依存度很高。
第二，從生產效率看，成本高企，內外價格倒掛。進口量、庫存量齊增的背后，是我國農業生產成本高企、競爭力不足導致的內外價格倒掛，國際農產品價格“天花板”和國內農產品成本“地板”的矛盾凸顯，去庫存、降成本、加強農業基礎設施建設勢在必行。
第三，從環境資源約束看，農業生產受到的約束增加。綠色農業發展不足，單位面積化肥使用量居世界前列。水資源緊缺；土地資源方面，防止農民進城務工留下的大量耕地被荒廢，提升規模化生產水平，也是迫切的任務。
第四，從勞動力和人民生活看，隨著工業經濟增速下行，進城務工農民收入增速放緩。而本屆政府將扶貧放在了更重要的位置，提高農民收入是全面實現小康社會的必要條件，是一個政治任務。
15年底的政策框架與工業供給側改革有類似之處，主要強調去庫存、降成本、補短板。去庫存方面，主要是完善收儲制度和價格機制，以及優化種植結構、提高糧食加工能力。降成本方面，主要是通過土地流轉等方式推動農業集約化、規模化生產。補短板方面，主要是支持科技種業等社會化服務，加強農村基礎設施建設。
1.2 2016年底重要性上升，方向明確細則落地
16年高層對農業供給側重視程度進一步提高。今年12月以來，在中央政治局會議、中央經濟工作會議和中央農村工作會議中，農業供給側改革再次被密集提及，且在中央經濟工作會議中首次出現，這意味著高層對其重視程度進一步提高，重要性也明顯上升。
農業供給側改革目標進一步明確。與15年底相比，今年底幾次重要會議中對農業供給側改革的闡釋更為具體。其中中央農村工作會議明確強調，要在確保國家糧食安全的基礎上，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農產品供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑。
具體看，不同之處體現在四個方面：
第一，明確提出“由量到質”的轉變，將綠色生態可持續、提高生產效率和產品質量歸類為提高供給質量，置于更重要的位置。
第二，更強調脫貧、增收，表明增加農民收入或是農業供給側改革的最終目標，未來或有更多補貼、資源向農村傾斜。
第三，改革與穩定并舉，一方面明確指出“必須守住確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題的三條底線”，另一方面強調完善體制、創新機制，培育新型市場主體。
第四，強調“新動能”、做加法，而不僅僅是做減法，包括產業融合、科技創新、制度創新等。
2. 惠民生補短板，優化定價機制
農業供給側改革對實體經濟的影響主要體現在以下三個方面：一是量的方面，托底經濟下滑并改善農村居民收入，助于脫貧扶貧；二是價格方面，主要是優化農產品定價機制；三是制度方面，農村土地流轉制度改革將釋放要素活力，改善經濟增長動力。
2.1 托底經濟改善收入
對GDP影響積極但有限。近年來隨著經濟增速下行，第一、二產業增速均有所下滑。從投資上看，16年隨著工業企業利潤觸底，第二產業固定資產投資大幅下滑，相對而言，第一產業固定資產投資增速處于企穩狀態。明年隨著國家對農村基礎設施建設的支持力度加強，及農業PPP項目的推進，第一產業投資增速仍將保持穩定，而第二產業投資增速或將繼續受下游需求趨弱拖累。但考慮到農業占經濟比重較低，農業供給側改革對經濟總量的影響雖然積極但整體有限。
增收入惠民生意義更大。今年農村工作會議明確提出要增加農民收入，值得注意的是，這在去年并未提及。回顧過去幾年居民收入和消費的變化，農村居民人均收入和消費增速在2010年左右超過城鎮居民，但近兩年來增速差似有縮小的趨勢。增加農民收入和十八大提出的“城鄉人均收入比2010年翻一番”，以及十三五規劃中提出的“扶貧脫貧”都是一脈相承，意義重大。一方面，未來如果農業生產成本得以降低，那么農村居民收入將會有所提高，收入翻番目標壓力將緩解。另一方面，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。按照我國現行脫貧標準，15年底仍有5575萬農村貧困人口，“十三五”期間仍需年均脫貧1115萬人，而改善農村居民收入也有助于脫貧扶貧。
2.2 優化農產品定價機制
臨儲制度下最低收購價扭曲了農產品定價。我國糧食最低收購價政策始于04年，目的是在糧食收購市場開放的背景下，保護農民利益、保證糧食供應。05和06年稻谷和小麥價格下行，因而先后啟動執行了最低收購價政策。08年玉米、大豆等價格下跌，為保障農民收入和提高種糧積極性，國家出臺臨時收儲計劃，后來菜籽油、棉花、糖也被納入。最低收購價雖然有助于提高農民利益和種糧積極性，但也帶來了市場價格扭曲、糧食供給結構不合理的問題。14和15年國家已分別取消對大豆、棉花和菜籽油的臨時收儲。
國家托市，供給過剩，玉米去庫存壓力凸顯。12年后國際玉米價格大幅下跌，但由于國家托市，國內玉米收儲價卻逐年提高。政策支撐下玉米種植收益較高，種植面積遞增，15年達38.12百萬公頃，已是世界上玉米種植面積最大的國家。在此期間，國家玉米收儲量也急速攀升，從不到3083萬噸增至11593萬噸，到15年我國玉米的收儲量已占當年產量的52%。
針對玉米嚴重的供需失衡，15年11月農業部出臺對“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見，優化種植結構和區域布局。意見要求到2020年“鐮刀彎”(包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區)地區玉米種植調減5000萬畝左右，重點發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等，推動農牧緊密結合、產業深度融合，促進農業效益提升和產業升級。根據農業部數據，16年以來我國玉米種植面積已調減3000萬畝左右，17年計劃繼續調減1000萬畝。
16年玉米收儲制度取消，邁出農業供給側改革的重要一步。16年9月發改委等六部委聯合發文，要求按照“市場定價、價補分離”的原則對玉米收儲制度進行改革，將執行8年的玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，玉米價格由市場形成，反映供求關系，各類市場主體自主入市。
收儲制度的改革旨在優化農產品價格形成機制，進而改善糧食供給結構。市場化條件下的價格補貼制度可以分離價格形成和政府補貼，意味著農產品價格將完全由市場的供需決定，政府不再直接干預。同時補價分離也能保障農民基本收益。16年初取消收儲后，玉米的國內收購價格大幅回落，市場化定價下和進口玉米的價差已明顯消除。
與供過于求的玉米形成對比的是，大豆產量偏低，供求缺口逐年擴大，嚴重依賴進口。近年我國大豆進口數量快速上升，每月的大豆進口規模已是08年時的兩倍以上。15年我國大豆年進口量超過8000萬噸，占全球大豆貿易量份額的70%左右，而國內年產大豆不到1200萬噸，不到進口量的1/6。
但盡管供求失衡，大豆種植面積卻持續下滑。國外大豆價格明顯低于國內，作為開放進口品種的進口大豆大量涌入，加之大豆相對玉米種植效益更低，農民種植大豆的積極性大降，國內大豆種植面積進一步銳減，而自產的大豆則因為成本過高被進口大豆替代，最終往往只能積壓在庫。
16年來農業部也發布了促進大豆生產的規劃，以促進大豆的供給側結構改革。16年4月農業部出臺《全國種植業結構調整規劃(2016-2020年)》和《促進大豆生產發展的指導意見》，提出力爭到2020年大豆種植面積增加4000萬畝，相比15年提高約40%；平均畝產比15年提高15公斤達到135公斤。同時提高食用大豆蛋白質含量和榨油大豆含油率，以加快創新和政策扶持，增產、節本、提質、增效。
2.3 推進農村土地改革
農村土地制度改革提速。而尤其值得注意的是，今年會議把農村土地制度改革歸入“農業供給側改革”，強調要細化和落實承包土地“三權分置”辦法，深化農村產權制度改革，統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。這意味著17年農村土地制度改革或加速推進。
農村土地從確權到流轉征收。土地確權是流轉和征地的基礎，而隨著農村土地交易越來越多，建立市場化的交易體系勢在必行。農村土地交易市場化將有助于破解城鄉二元土地制度：農村集體建設土地與國有土地平等進入非農業用地市場。形成公平交易平臺；縮減政府征地范圍，逐步取消城市非公益性用地劃撥供應；小產權房，按照不同情況補繳一定出讓收入。
土地流轉制度改革對經濟的影響將更為深遠。14年11月，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》正式提出將農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”；今年10月30日，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求進一步放活土地經營權。土地流轉制度改革一方面能夠促進和適應農村勞動力向第二、三產業遷移的趨勢，并提高農業土地規模化、集約化程度，提高生產效率。目前土地流轉仍限于農村內部，未來如放開土地用途限制，則將對工業、地產的土地供給帶來極大影響。
3. 玉米漲價上有頂，優質產品機會多
農業供給側改革對資本市場的影響體現在兩個方面：一是供需格局的調整將對農產品類實物資產價格產生直接影響，以玉米為代表；二是結構化的產業政策將為相關行業帶來機會。
3.1 去庫存下的玉米價格：上漲幅度或較有限
首先，農產品的去庫存，去的是庫存在高位的品種，供給現狀不支持大幅漲價。本輪農業供給側改革去庫存以玉米主，原因在于今年來玉米大幅攀升的庫存和激增的“無效供給”。到16年9月，我國玉米庫存27500萬噸，是12年時的6.5倍，而庫存消費比高達155%，即使不新增供給，消化如此規模的玉米也需要一年半的時間。因而玉米短期不存在大幅漲價的基礎。相比之下，16年工業品價格大漲的一個重要背景則是，在經歷了較長時期的被動去庫存后，工業庫存已處于歷史低位。
其次，大幅漲價和波動有違國家對糧食生產穩定的要求。從國家安全角度看，“谷物基本自給、口糧絕對安全”是我國糧食生產的底線，任何改革都會在這一前提下進行，所以我國未來仍將繼續鞏固提升糧食產能，“漲價”和“緊缺”有違穩定的要求。從通脹角度看，雖然食品價格的波動主導了CPI的波動趨勢，但主要是由于鮮菜和豬肉的影響，長期以來糧食價格的穩定，而如果糧價波動劇烈，將會對通脹產生惡劣影響。
并且，政府手握充裕的糧食儲備，也有能力將價格控制在合理范圍內。一方面，國內玉米仍然階段性供給過剩，價格暴漲將不利于玉米種植面積的調減，而政府巨大的儲備將使其具備調控糧食價格過高的能力。另一方面，當前玉米價格已降至6年來新低，而為鼓勵新糧收購政府也暫停了政策性玉米的銷售，避免了打壓市價。所以，政府的儲備可以在關鍵時候發揮價格調控的作用，玉米價格未來將是上有頂、下有底的格局。
最后，國外供給面維持寬松，價格仍將低位，而國內糧食價格整體高于國外，難以大幅上漲。總的來看，未來農產品市場化定價的趨勢下，國家減少價格托底收購，國際農產品市場的價格將會對國內市場價格影響更加明顯。根據USDA的數據，當前全球玉米的庫存消費比超過21%，仍處于歷史高位，因而低價仍將維持。相對進口糧食，我國糧食的生產成本整體偏高，面對低成本進口糧食的潛在替代，國內糧食價格的總體趨勢將是與國際糧價趨近，在國際市場整體寬松的格局下，國內糧價將難以大漲。
3.2 產業政策下的行業機會：振興奶業，綠色生態
17年農業工作“四推進一穩定”。根據中央農村工作會議，17年工作重點體現在推進結構調整、推進綠色發展、推進創新驅動、推進農村改革、穩定糧食生產等五個方面。
振興民族奶業，建設小康社會。五大工作目標中，結構調整方面的亮點在于振興奶業。今年8月底奶業20強峰會上，國務院副總理汪洋對奶業振興提出明確目標，稱發展振興民族奶業是“推進農業供給側結構性改革的重要內容”，農業部部長韓長賦則強調，“一杯牛奶強裝一個民族，小康社會不能沒有牛奶”。近幾年來，中國奶業綜合生產能力穩步提升，15年生鮮乳和乳制品產量分別達到3870萬噸和2782萬噸，居世界第三位。但與此形成鮮明反差的是，中國液體奶人均消費量僅17.8千克，遠低于世界其他主要國家。這意味未來奶制品消費空間廣闊。
減少化肥農藥，構建綠色生態。推進綠色發展方面，強調實施化肥農藥使用量零增長，全面推進農業廢棄物資源化利用，加快建立以綠色生態為導向的農業補貼機制。以化肥為例，一方面，世界銀行數據顯示，13年我國每公頃耕地化肥消費量高達364千克，遠高于歐美日等主要發達國家，也高于巴西、南非和俄羅斯。另一方面，15年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅35.2%，比歐美國家低15-30個百分點。化肥高消費量、低利用率，不僅提升農業生產的環境成本，也提高了農民農業生產的投入。化肥農藥使用量零增長不僅有利于“降成本”，也有助于構建綠色生態，而隨著補貼機制的建立，未來綠色生態農業將迎來廣闊的發展空間。
中國鄉村發現網轉自：微信公眾號 姜超宏觀債券研究
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