摘要：新常態(tài)下貧困治理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，主流的發(fā)展視角解釋力不足,難以解釋精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)的邏輯悖論。引入社會(huì)治理的理論資源，可以為當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提供新的思路和啟示。從精準(zhǔn)扶貧的主體看，可以破除政府單兵作戰(zhàn)的被動(dòng)局面，構(gòu)建多元貧困治理主體；從精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行結(jié)構(gòu)看，可以豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的線性結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)減貧主體間的多層次立體良性互動(dòng)；從精準(zhǔn)扶貧的方式看，可以突破傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧的路徑依賴，為開(kāi)發(fā)式扶貧探索新路。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；社會(huì)治理；貧困治理
一、問(wèn)題的提出與討論起點(diǎn)
“精準(zhǔn)扶貧”一詞于2013年11月由習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次提出，意指通過(guò)科學(xué)有效的程序?qū)τ诓煌仑氃虻霓r(nóng)戶進(jìn)行有針對(duì)性的貧困治理。在此之后，特別是在2015年減貧與發(fā)展高層論壇之后，強(qiáng)力的政策推動(dòng)使“精準(zhǔn)扶貧”成為新階段常見(jiàn)話語(yǔ)，頻頻見(jiàn)諸主流媒體與政府的正式文件當(dāng)中。與此同時(shí)，大量的地方實(shí)踐為“精準(zhǔn)扶貧”積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)材料，提供了許多鮮活的個(gè)案，也探索了諸多各具特色的模式。與如火如荼的地方實(shí)踐相比，“精準(zhǔn)扶貧”的理論研究明顯滯后。當(dāng)前對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧”的研究缺乏理論性把握，尚停留在比較表面的層次上，突出表現(xiàn)在關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”一些基礎(chǔ)性問(wèn)題依然是模糊和不明確的。學(xué)界對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧”的探討大致可以歸并為三種主要類別。一是偏重政策執(zhí)行過(guò)程的結(jié)構(gòu)性視角，該視角對(duì)于現(xiàn)代科層制組織功能進(jìn)行了反思和討論，尤其政策執(zhí)行過(guò)程引起的精準(zhǔn)扶貧失準(zhǔn)問(wèn)題，如精英俘獲、村莊內(nèi)部分化，其重點(diǎn)在于通過(guò)制度建設(shè)、政策引導(dǎo)與結(jié)構(gòu)調(diào)整校正精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)誤差。二是基于鄉(xiāng)村治理的整體性視角，這一研究取向更加重視鄉(xiāng)村治理格局的有序重構(gòu)，并提倡在國(guó)家和社會(huì)的雙向互動(dòng)下實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，以此再造良好的基層治理秩序，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“基層治理能力現(xiàn)代化”。三是從困難群體出發(fā)的主體性視角。該視角集中討論了扶貧對(duì)象的主體行為，描述了扶貧對(duì)象的實(shí)踐行動(dòng)，更加凸顯了困難群眾這一行動(dòng)主體在客觀結(jié)構(gòu)和主觀行動(dòng)張力之中的策略性選擇。從當(dāng)前所取得成果來(lái)看，明顯具有以下幾個(gè)方面的局限：
首先，偏重于政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性視角討論顯得過(guò)于宏觀與寬泛，而偏重于困難群體的主體性視角未能很好地展現(xiàn)政策對(duì)象的差異化樣態(tài)，忽視了困難群體的個(gè)體性需求。以往研究預(yù)設(shè)了結(jié)構(gòu)對(duì)主體的決定性約束，而忽略了行動(dòng)者對(duì)于結(jié)構(gòu)的反思和創(chuàng)造。具體地說(shuō)，政府制定的扶貧政策更多是在普遍層面上，針對(duì)普遍性的致貧原因，很難有針對(duì)性地惠及個(gè)體需求，而貧困致因的差異性決定了每一個(gè)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶都需要個(gè)體化的救助和扶助。而傳統(tǒng)保障制度的設(shè)想和構(gòu)建，是以普惠性為特征的，難以貼近困難群體的真實(shí)需求，特別是在當(dāng)前我國(guó)快速小康的發(fā)展階段，缺乏政策對(duì)象的主體參與以及行之有效的具體策略，極易產(chǎn)生制度僵化的惡性后果。
其次，以鄉(xiāng)村治理為導(dǎo)向的整體性視角失去了具體路徑支撐的有效載體。在政府向貧困農(nóng)戶傳遞資源的過(guò)程中，沒(méi)有建立直接聯(lián)系貧困農(nóng)戶的順暢通道，這就需要借助基層政權(quán)組織的力量，而現(xiàn)有的基層政治生態(tài)尚不足以承擔(dān)起這樣的任務(wù)，尤其是政策資源的分配過(guò)程中，基層政府往往摻雜了過(guò)多的主體性意志，政策覆蓋難免有所偏差，難以惠及真正困難的人群。
最后，對(duì)于量化統(tǒng)計(jì)研究方法的過(guò)分推崇化約和裁剪了貧困地區(qū)和困難群體的多樣性和豐富性。鮮活、生動(dòng)的社會(huì)事實(shí)被“轉(zhuǎn)譯”為收入性貧困、支出型貧困、脫貧指數(shù)等等一系列冷冰冰的數(shù)字游戲，看似科學(xué)合理的指標(biāo)體系恰恰忽略了這一群體所遭遇的真實(shí)困境。
因此，針對(duì)當(dāng)前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究，我們必須有效地處理好以下三個(gè)方面的內(nèi)容。如何破除政府單兵作戰(zhàn)的被動(dòng)局面，構(gòu)建多元貧困治理主體；如何豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的單向結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)減貧主體間的多層次立體良性互動(dòng)；如何擺脫傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧的路徑依賴，為開(kāi)發(fā)式扶貧探索新路。要想同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)目標(biāo)，就必須引入新的理論觀照，社會(huì)治理理論的引入可以為我們提供富有啟發(fā)性的思考線索，社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)“是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和集體行動(dòng)基礎(chǔ)上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威,而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威,其權(quán)力向度是多元的、相互的,而不是單一的、自上而下的”。
二、社會(huì)治理視角及解釋框架
傳統(tǒng)研究習(xí)慣站在發(fā)展主義的立場(chǎng)上審視貧困的發(fā)生及其治理。該理論二戰(zhàn)之后一度風(fēng)靡美國(guó)，炙手可熱。在發(fā)展主義話語(yǔ)體系下，我國(guó)的減貧主要圍繞著資金的直接投放展開(kāi)。20世紀(jì)80年代初期，中央財(cái)政專門(mén)設(shè)立了專項(xiàng)資金，用以支持老、少、邊、窮地區(qū)發(fā)展，隨后一段時(shí)期，資金的用途逐漸發(fā)生傾斜，由原來(lái)的救助資金逐步過(guò)渡到財(cái)政發(fā)展資金，用以支持上述地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、商品經(jīng)濟(jì)培育，從而達(dá)到逐步改變貧困地區(qū)落后面貌的目的。然而，數(shù)字論英雄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，很難揭示群體體驗(yàn)的多元性與抽象數(shù)字背后的弱勢(shì)群體生活境遇，尤其是在數(shù)字的增長(zhǎng)伴隨著社會(huì)貧困差距擴(kuò)大的時(shí)候。更為嚴(yán)重的是，這種經(jīng)濟(jì)中心主義的思想傾向，嚴(yán)重忽略了收益之外的其他因素，不計(jì)代價(jià)的發(fā)展造成了很多非預(yù)期效果，而這些后面往往是不可能用數(shù)字來(lái)衡量的，比如稀有物種的消失、生態(tài)環(huán)境的惡化、地方文化的邊緣化等。
隨著反思發(fā)展浪潮涌起，人們對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，增長(zhǎng)理論從極化涓滴增長(zhǎng)逐漸過(guò)渡到益貧式增長(zhǎng)，在這一邏輯演進(jìn)中，伴隨著國(guó)際減貧戰(zhàn)略和相關(guān)政策的不斷完善和發(fā)展，我國(guó)的減貧政策也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)向，目標(biāo)制定從單純的救濟(jì)式轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式，扶助手段從開(kāi)始的“撒胡椒面”式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅嘏嘤?dāng)?shù)厥袌?chǎng)，發(fā)動(dòng)龍頭企業(yè)，帶動(dòng)貧困戶致富，走產(chǎn)業(yè)化的路子。
進(jìn)入21世紀(jì)，亞洲各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，不平等狀況也在不斷加劇的問(wèn)題，據(jù)此，世界銀行發(fā)布的報(bào)告提出“廣泛基礎(chǔ)的增長(zhǎng)”這一概念，報(bào)告指出通過(guò)兩種策略促使貧困人口在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中受益并在政治上取得可持續(xù)的進(jìn)步：一是對(duì)貧困人口勞動(dòng)力的充裕使用并提升其生產(chǎn)效率；二是在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域?yàn)樨毨丝谔峁V泛的幫助。提高貧困群體作為行為人和受益人參與增長(zhǎng)的程度，對(duì)可持續(xù)的減貧至關(guān)重要。
不可否認(rèn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展為貧困治理提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力支持，產(chǎn)生了明顯的涓滴效應(yīng)，但與自由主義貧困治理學(xué)說(shuō)不同的是，中國(guó)的貧困治理并不完全依賴于市場(chǎng)要素，在提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)益貧效應(yīng)的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧。然而不可忽視的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓滴效應(yīng)對(duì)于貧困治理是有限度的。從已有的減貧經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外的研究成果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓滴效應(yīng)發(fā)生有一個(gè)測(cè)算的限值，即當(dāng)貧困人口的規(guī)模高于總?cè)丝诘陌俜种畷r(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能惠及貧困群體；而當(dāng)貧困群體的規(guī)模低于總?cè)丝诘陌俜种畷r(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓滴效應(yīng)已經(jīng)很難發(fā)揮作用。因此，在新時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，不應(yīng)該只是經(jīng)濟(jì)的單維度增長(zhǎng)，而是一種包容性增長(zhǎng)，亟需治理理念的引入。
治理并不是一個(gè)新概念，早在20世紀(jì)末治理這一概念即已興起，因?yàn)槠鋵挿憾挥袕椥缘暮x，被廣泛應(yīng)用公共治理的研究中。20世紀(jì)80年代，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)治理的討論并不頻繁，真正的討論開(kāi)始于21世紀(jì)初。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也開(kāi)始使用治理概念。歸納起來(lái)“治理”一詞體現(xiàn)了權(quán)力多中心、協(xié)調(diào)的不間斷性，公共部門(mén)和私人部門(mén)共同承擔(dān)等內(nèi)在含義。而社會(huì)治理則指在科學(xué)規(guī)范的制度指引之下，以主體間的多元合作和共同參與為基礎(chǔ),在以人為本的共識(shí)下合理配置社會(huì)資源，滿足民眾合理需求。將“社會(huì)治理”的內(nèi)涵引入貧困領(lǐng)域，指政府專職扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)以外的所有主體，涵蓋了更為寬泛的社會(huì)主體，這些主體所從事的扶貧工作，統(tǒng)稱為“貧困的社會(huì)治理”，體現(xiàn)出中國(guó)社會(huì)主義減貧道路的特征。
社會(huì)治理的引入，是對(duì)傳統(tǒng)貧困治理的一種革新，其強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的良性互動(dòng)，以及對(duì)新的社會(huì)權(quán)力分布格局要求和以社會(huì)系統(tǒng)組織整合理論看待問(wèn)題的視角，對(duì)于改變片面強(qiáng)調(diào)整體利益而漠視公民個(gè)體因素的傳統(tǒng)貧困治理有著重要的政策啟示意義。精準(zhǔn)扶貧是貧困治理最重要的內(nèi)容和手段，精準(zhǔn)扶貧的成敗直接關(guān)系著貧困治理的成敗，同時(shí)關(guān)系著全面小康能否如期實(shí)現(xiàn)。從目標(biāo)來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理的目標(biāo)存在著同構(gòu)性和內(nèi)在的統(tǒng)一性，都是著眼于“解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”。從原則來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧將貧困視作不斷變化的動(dòng)態(tài)問(wèn)題，某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的貧困呈現(xiàn)是貧困動(dòng)態(tài)演化的中間過(guò)程而非最終結(jié)果。社會(huì)治理也強(qiáng)調(diào)治理的過(guò)程性，承認(rèn)個(gè)性化、多元化，通過(guò)溝通、談判、妥協(xié)整合訴求，達(dá)成契約，實(shí)現(xiàn)多元利益的統(tǒng)籌兼顧。從路徑來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧根據(jù)個(gè)體不同的致貧原因，關(guān)注的核心內(nèi)容不斷提升，由物質(zhì)資本到人力資本再到社會(huì)資本，處于一種不斷上升的態(tài)勢(shì)。社會(huì)治理同樣注重社會(huì)資本和多元治理主體的培育以及不同治理主體治理能力的提升。
除了上述所列精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理目標(biāo)、原則、路徑的內(nèi)在統(tǒng)一性之外，貧困治理新階段呈現(xiàn)的新形勢(shì)客觀上也要求社會(huì)治理理念在精準(zhǔn)扶貧中的貫徹執(zhí)行。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，歷經(jīng)體制改革扶貧、有計(jì)劃開(kāi)發(fā)扶貧、“八七”脫貧攻堅(jiān)以及實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》等階段，中國(guó)的減貧成效有目共睹。海倫·克拉克女士（新西蘭前總理，現(xiàn)任聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署署長(zhǎng)）稱贊中國(guó)“將她的人民從貧困中以前所未有的速度脫離了出來(lái)”，并倡導(dǎo)世界共同分享人類減貧事業(yè)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。尤其是最近幾年，國(guó)家決策層面將農(nóng)村貧困問(wèn)題上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，先后出臺(tái)了一系列扶貧開(kāi)發(fā)政策，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人多次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧對(duì)于建成小康社會(huì)的重要意義，得到國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。但是，當(dāng)前減貧任務(wù)仍十分繁重、減貧形勢(shì)嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是貧困人口規(guī)模龐大，扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)艱巨；二是扶貧對(duì)象脫貧難度日益加大。目前的貧困人口多處于老少邊窮地區(qū)，交通不便、基礎(chǔ)薄弱、分布廣泛、脫貧難度較之以往不可同日而語(yǔ)，不僅是脫貧難度增大，而且脫貧成本也大幅提高；三是扶貧資金減貧效益下降。這既有剩余貧困人口脫貧難度大的客觀因素，也有長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)中存在目標(biāo)偏離、成本高效益低、社會(huì)認(rèn)同低以及社會(huì)團(tuán)結(jié)不足等問(wèn)題。社會(huì)治理理念的引入，可以為貧困治理提供新的思路。借助社會(huì)治理的理論工具，將社會(huì)治理的理論資源與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐聯(lián)系起來(lái)，為反貧困實(shí)踐提供新出路。從精準(zhǔn)扶貧的主體看，社會(huì)治理理念的引入可以破除政府單兵作戰(zhàn)的被動(dòng)局面，構(gòu)建多元貧困治理主體；從精準(zhǔn)扶貧的結(jié)構(gòu)看，可以豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的單向結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)減貧主體間的多層次立體式良性互動(dòng)；從精準(zhǔn)扶貧的方式看，可以擺脫傳統(tǒng)救濟(jì)式的路徑依賴，為開(kāi)發(fā)式扶貧探索新路。所以，社會(huì)治理理念對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的啟示在于：借助社會(huì)力量、動(dòng)員多元主體，形成多層次治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧致富。具體來(lái)講，就是通過(guò)社會(huì)資源、社會(huì)資本的合理分配，重塑貧困治理主體結(jié)構(gòu)，形成合理的利益分配格局。綜而述之，我國(guó)的貧困人口眾多、貧困結(jié)構(gòu)特征復(fù)雜、貧困的致因多樣化、貧困的表現(xiàn)多方面等，要求培育多元治理主體，注重不同治理主體治理能力的提升。貧困的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)累積貧困群體的社會(huì)資本，完善貧困地區(qū)人群的能力建設(shè)，提升貧困人群社區(qū)參與能力與社會(huì)資本。
三、當(dāng)前貧困治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及引入社會(huì)治理的必要性
貧困地區(qū)歷史欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的戰(zhàn)略定位，經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)，各類隱性風(fēng)險(xiǎn)逐步顯性化，新型服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)對(duì)貧困地區(qū)又造成沖擊，雙重風(fēng)險(xiǎn)疊加對(duì)新時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)提出新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)意義上貧困地區(qū)生活條件改善，絕大部分依賴政府供給，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，很大程度上取決于政府的資金資源支持等，政府投入力度一旦持平或者增長(zhǎng)緩慢都會(huì)造成貧困地區(qū)公共產(chǎn)品的供需矛盾，尤其是特惠性公共產(chǎn)品供給尤其短缺。隨著《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010）》的目標(biāo)任務(wù)如期完成，中國(guó)發(fā)展與減貧步入了一個(gè)全新的階段。
尤其是“連片特困地區(qū)”，復(fù)雜的貧困成因首先反映在基礎(chǔ)設(shè)施的落后以及公共服務(wù)滯后上面。基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期短板如何在政府專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧投入上面進(jìn)行補(bǔ)齊以此促進(jìn)公共服務(wù)的提升和均等，毋庸置疑，是當(dāng)前連片特困地區(qū)的首要任務(wù)。其中，最重要和有效的手段便是通過(guò)政策的調(diào)整和供給及其體制機(jī)制的變革，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織、社會(huì)力量積極參與貧困治理事業(yè)。第二，連片特困地區(qū)初級(jí)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)尚不能激發(fā)其獨(dú)特的資源稟賦實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)化，在此背景下，培育產(chǎn)業(yè)是連片特困地區(qū)實(shí)現(xiàn)從輸血到造血轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。在此前提下，政府一方面力圖通過(guò)公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)等硬件條件的完善來(lái)促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展，此外，財(cái)政、稅收、金融、土地等一系列配套政策的出臺(tái)，也為連片特困地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的外部支持，以此保障市場(chǎng)主體可以在貧困治理中扮演更為重要和積極的角色。傳統(tǒng)貧困治理經(jīng)驗(yàn)顯示，依靠政府單方面的力量，脫貧效果有限。
第一，貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，數(shù)量龐大，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量。我國(guó)貧困人口數(shù)量龐大，按照現(xiàn)有的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依然有４３５５萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口。貧困群體數(shù)量只是脫貧困難的一個(gè)方面，更為重要的是貧困結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。所謂貧困結(jié)構(gòu)是指以生計(jì)貧困內(nèi)核，在能力貧困、文化貧困等層面，表現(xiàn)在區(qū)域、家庭、民族、性別等結(jié)構(gòu)方面復(fù)合交織狀態(tài)。區(qū)域結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在連片特困地區(qū)比普通地區(qū)的貧困發(fā)生率更高，家庭結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在以復(fù)合家庭貧困發(fā)生率更高，民族結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生率更高，性別結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為女性單親家庭貧困發(fā)生率更高。總之，龐大地貧困人口數(shù)量以及復(fù)雜的貧困結(jié)構(gòu)政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)減貧方式提出了巨大挑戰(zhàn)，客觀上要求動(dòng)員社會(huì)力量，呼吁社會(huì)各界參與到反貧困進(jìn)程中來(lái)。
第二，貧困原因各異，表現(xiàn)多種，需要多主體合作。對(duì)于貧困成因的理論解釋，可以說(shuō)是莫衷一是。持“物質(zhì)貧困”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度探討貧困成因更具說(shuō)服力；“能力致貧說(shuō)”更加注意人力資本、個(gè)人技能水平等方面來(lái)考察個(gè)體能力層面的因素；“社會(huì)排斥說(shuō)”側(cè)重分析宏觀制度，著重考察貧困群體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；“空間貧困說(shuō)”強(qiáng)調(diào)貧困與自然地理環(huán)境的緊密相連性；“生計(jì)貧困”說(shuō)則認(rèn)為之所以貧困是因?yàn)樨毨后w獲取生計(jì)資源稟賦差。上述貧困的理論解釋并不是獨(dú)立存在的，而是相互交織的，某些貧困地區(qū)呈現(xiàn)出更為交織的貧困致因和表現(xiàn)，譬如少數(shù)民族地區(qū)，除了地理環(huán)境惡劣、生態(tài)條件脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因以外，還遭遇了社區(qū)主體性缺失、地方性知識(shí)危機(jī)、社會(huì)整合模式松動(dòng)等。
第三，脫貧層次較低，返貧較多，需要構(gòu)建社會(huì)資本。貧困的社會(huì)治理過(guò)程說(shuō)到底也是一種貧困群體資本的培育過(guò)程。按照資本理論，物質(zhì)資本、人力資本與社會(huì)資本三種資本的積累順序是不同的，每個(gè)階段的資本積累的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。社會(huì)資本不同于有形可見(jiàn)的物質(zhì)資本，也不同于存在于個(gè)人掌握的技能和知識(shí)中的人力資本，社會(huì)資本基本上是一種無(wú)形資本，它表現(xiàn)為人與人之間的關(guān)系。而貧困的社會(huì)治理階段需要重點(diǎn)培育貧困群體的社會(huì)資本，不斷累積社會(huì)資本的存量。
第四，主體參與較少，自助性差，需要內(nèi)助外應(yīng)。貧困治理包括內(nèi)源式發(fā)展和外生式扶助兩類。發(fā)展到貧困的社會(huì)治理階段則更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)助外應(yīng)型發(fā)展。在實(shí)際的減貧過(guò)程中，外部資源的投入固然重要，但其內(nèi)部受助群體的自助發(fā)展才是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的最終目標(biāo)和必由之路。內(nèi)助外應(yīng)型發(fā)展并不是一種簡(jiǎn)單的投入—幫扶—再投入的線性關(guān)系，而是貧困治理的結(jié)構(gòu)模型轉(zhuǎn)換過(guò)程。即外部資源向貧困地區(qū)、受助群體輸入各種資源，貧困地區(qū)發(fā)掘內(nèi)部資源稟賦，借助外部力量，實(shí)現(xiàn)脫貧。
四、從社會(huì)治理的視角看精準(zhǔn)扶貧的政策啟示
第一，提升了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵。社會(huì)治理意味著社會(huì)資源的創(chuàng)造與再分配，這與精準(zhǔn)扶貧的深層次目標(biāo)不謀而合。精準(zhǔn)扶貧不僅是解決貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)困難，減少貧困人口數(shù)量，而是對(duì)貧困地區(qū)資源的綜合配置及管理能力的整體提升，達(dá)成貧困地區(qū)公平性認(rèn)知與行動(dòng)的一場(chǎng)社會(huì)變革。“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)”不僅要精準(zhǔn)到村、精準(zhǔn)到戶，而且要精準(zhǔn)到人，而這些村、戶、人必須是真正意義上的貧困村、貧困戶和貧困人口。同時(shí)，要升級(jí)貧困人口的識(shí)別機(jī)制，不能僅以收入貧困線作為根本依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)綜合識(shí)別系統(tǒng)，將失業(yè)率、支出等指標(biāo)納入進(jìn)來(lái)。在識(shí)別的過(guò)程中，自上而下與自下而上相結(jié)合，重視同社區(qū)居民的內(nèi)部評(píng)議意見(jiàn)，從制度上保障貧困人口參與權(quán)利，規(guī)避自上而下識(shí)別產(chǎn)生的“規(guī)模排斥”效應(yīng)。從根本意義上來(lái)講是建構(gòu)一種更為合理的社會(huì)關(guān)系，協(xié)調(diào)不同區(qū)域、區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)、地區(qū)內(nèi)不同群體的資源占有率。讓貧困地區(qū)的民眾共享改革發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。也就是說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理的公正性密切相關(guān)，這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的達(dá)成需要良好的社會(huì)治理環(huán)境以及適宜的減貧制度安排，還包括合理的貧困治理結(jié)構(gòu)建立，上述貧困治理格局的形成依賴于多元治理主體的共同參與，這也是社會(huì)治理的應(yīng)有之義。
第二，深化了精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)知。傳統(tǒng)的扶貧方式?jīng)Q定了其只關(guān)心目標(biāo)，不關(guān)注手段；只關(guān)心結(jié)果，不關(guān)注過(guò)程的工作原則。面對(duì)我國(guó)貧困面大、貧困群體復(fù)雜的嚴(yán)峻局面，精準(zhǔn)扶貧不能只是上對(duì)下、外對(duì)內(nèi)、一對(duì)一地單向線性式救濟(jì)或給予，更需要上下結(jié)合、內(nèi)外互動(dòng)、多方協(xié)調(diào)的網(wǎng)格化方式激活內(nèi)部活力，共同進(jìn)步的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不能一蹴而就，更不能急功近利。減貧對(duì)象的脫貧致富不僅需要外部的援助，更需要貧困群體自身的努力，也就是所謂的“主體+客體”的合作參與型貧困治理，實(shí)現(xiàn)“外助內(nèi)應(yīng)”式發(fā)展。貧困的社會(huì)治理同樣強(qiáng)調(diào)減貧行動(dòng)中相關(guān)主體之間的合作，突出減貧主體間的互構(gòu)。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)減貧對(duì)象的“參與”和“共享”與貧困治理的“客體+主體”有異曲同工之效。多年的減貧實(shí)踐證明，貧困治理需要走出貧困治理是政府治理貧困的定式思維，樹(shù)立“減貧發(fā)展”的主體發(fā)展意識(shí)，包括政府組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、受助群體等多主體合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)整個(gè)貧困社區(qū)的治理升級(jí)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)減貧行動(dòng)制度層面的機(jī)制化與常態(tài)化。
第三，豐富了精準(zhǔn)扶貧的手段。早期的減貧單純依靠經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。一個(gè)普遍的共識(shí)是，只要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，便可以消除貧困。減貧手段也集中在如何提高貧困群體的收入上。隨著對(duì)貧困認(rèn)識(shí)的更加深入，理論界與實(shí)踐界逐漸意識(shí)到物質(zhì)困乏不是貧困發(fā)生的唯一原因，制度缺陷才是其根本桎梏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)甚至?xí)黄湟l(fā)的不平等所徹底抵消。之后，益貧式增長(zhǎng)被提上日程。所謂益貧式增長(zhǎng)，簡(jiǎn)言之就是使貧困人口獲益的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。如何使增長(zhǎng)達(dá)到益貧的效果？類似解釋紛繁復(fù)雜，但有一個(gè)基本共識(shí)是：激發(fā)貧困人口的參與意愿，使其參與其中并獲取分配。益貧式增長(zhǎng)的形成有賴于市場(chǎng)組織和社會(huì)組織等社會(huì)力量的強(qiáng)勢(shì)介入，這也暗合了社會(huì)治理的理論要求。貧困的社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)一種包容性的增長(zhǎng)。當(dāng)然，對(duì)于貧困內(nèi)涵的鑒定，已經(jīng)不僅僅是收入的單方面增長(zhǎng)，而是一種包容性的增長(zhǎng)，更為核心的問(wèn)題在于縮小收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平。
“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)”，歸根結(jié)底強(qiáng)調(diào)的是，因村因戶因人配置資源，堅(jiān)持分類施策，“一村一策、一戶一法”，堅(jiān)持減貧手段的多元化與綜合化，主要體現(xiàn)在貧困治理的制度設(shè)置上。這是由我國(guó)復(fù)雜的致貧原因和嚴(yán)峻的脫貧任務(wù)所決定的。如此復(fù)雜的貧困情勢(shì)，需要多主體參與，多維資本，如金融資本（金融扶貧將是新時(shí)期扶貧的重要力量）、人力資本、社會(huì)資本等介入，多個(gè)項(xiàng)目綜合實(shí)施，推進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展。需要肯定的是，多主體參與的現(xiàn)有模式已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，如定點(diǎn)扶貧、東西協(xié)作、民營(yíng)企業(yè)參與扶貧、社會(huì)組織參與扶貧、社會(huì)公眾參與扶貧、軍隊(duì)和武警隊(duì)伍參與扶貧等等。此外，還需要強(qiáng)化或完善貧困縣考核機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、健全干部駐村幫扶機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制、完善金融服務(wù)機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制六大扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制。再者，多元貧困治理主體的建構(gòu)還需強(qiáng)化國(guó)際與國(guó)內(nèi)的合作，不斷強(qiáng)化扶貧主體決策能力、管理能力、執(zhí)行能力以及貧困社區(qū)、貧困群體的可行能力等。
全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提出了更高的要求，社會(huì)治理理念在滿足貧困地區(qū)和貧困人群多樣化需求方面的優(yōu)勢(shì)，決定了其可以為精準(zhǔn)扶貧提供更多的思路、承擔(dān)更多的責(zé)任、發(fā)揮更為重要的作用。一方面，全面建成小康社會(huì)的時(shí)間緊、任務(wù)重，需要社會(huì)力量參與其中發(fā)揮更為重要的推動(dòng)作用；另一方面，全面建成小康社會(huì)意味著貧困人群的全面發(fā)展，反貧困需求不僅僅局限于物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上的需求，促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人群的全面發(fā)展也是精準(zhǔn)扶貧的重要目標(biāo)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期
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