一、引言
中國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，工業(yè)化、城市化逐步推進(jìn)?城鎮(zhèn)與農(nóng)村也在經(jīng)歷著巨大的變革，城鎮(zhèn)人口、規(guī)模迅速增加，而農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀?最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國城市化率已經(jīng)突破50%?快速城市化的背景下，城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位不斷增強(qiáng)，城市規(guī)模隨之不斷擴(kuò)大，政策制定者必須給予農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)問題”以更多關(guān)注，特別是農(nóng)村土地問題?
我們與美國農(nóng)村發(fā)展研究所于1999年開始在中國17省份進(jìn)行農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查，這是一項(xiàng)持續(xù)的、基礎(chǔ)性的調(diào)查工作，旨在了解中國農(nóng)村土地權(quán)利政策的落實(shí)情況和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農(nóng)民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進(jìn)一步制定土地政策提供第一手資料和參考?從上次調(diào)查至今，中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)村社會、宏觀政策均發(fā)生了較大變化，之前的強(qiáng)影響因素已被當(dāng)前新的影響因素所替代?基于此，我們在2011年開展了第六次全國范圍的17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查?
我們針對中國農(nóng)村發(fā)展中的新情況、新問題重新調(diào)整了問卷結(jié)構(gòu)，通過全面的實(shí)地調(diào)查，深入了解當(dāng)前農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)狀況、土地利用狀況，以及農(nóng)民權(quán)益的得與失?本次調(diào)查覆蓋了中國17個(gè)省、自治區(qū)的299個(gè)縣和662個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1956名農(nóng)民?
二、調(diào)查的基本情況
17省調(diào)查的基本抽樣方法是多階段隨機(jī)抽樣與重點(diǎn)抽樣相結(jié)合?第一階段基于農(nóng)業(yè)人口、第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值兼顧區(qū)域分布的原則，選取中國位于東、中、西部地區(qū)的17個(gè)農(nóng)業(yè)大省;第二階段是在每個(gè)省份中依據(jù)如下規(guī)則確定調(diào)查單元:按照各省所轄各縣(含縣級市，下同)2010年的地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行排序，將所轄各縣劃分為高、中、低三檔，從每檔中兼顧區(qū)域分布原則抽樣出六個(gè)縣，每個(gè)縣抽樣兩個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))抽樣三個(gè)行政村，每個(gè)行政村進(jìn)行一份問卷調(diào)查，即每省選擇108戶農(nóng)戶?調(diào)查員將采取入戶座談的方式，在預(yù)先不通知調(diào)查對象、村干部不在場的情況下進(jìn)戶隨機(jī)調(diào)查?本次調(diào)查共發(fā)放問卷2040份，收回問卷1956份，其中有效問卷1803份，問卷有效率為92.18%?假設(shè)抽樣精度與簡單隨機(jī)抽樣相近，本次調(diào)查在95%的置信度下的抽樣誤差為±2.1%?本次調(diào)查樣本在17省份中的分布情況如表1所示，各省份樣本量基本一致，集中在91-118份之間?為提高統(tǒng)計(jì)精度，數(shù)據(jù)分析時(shí)按照各省份農(nóng)業(yè)人口數(shù)占17省農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的比重進(jìn)行加權(quán)調(diào)整?
被調(diào)查的1803個(gè)農(nóng)戶戶均人口中位數(shù)為4人，每戶耕地份數(shù)的中位數(shù)為3份，戶均耕地面積的中位數(shù)為4畝;被調(diào)查年齡的中位數(shù)為50歲;性別比例方面，被調(diào)查者中65.74%為男性，女性比例為34.26%?值得注意的是，表示“家中不再種地”的農(nóng)戶有195位，占到了樣本總量的10.82%，其中36.41%的農(nóng)戶來自浙江、江蘇和福建三省，這與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系密切?
三、土地承包經(jīng)營權(quán)政策的落實(shí)狀況
土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)?從2008年17省的調(diào)查結(jié)果來看，當(dāng)年受訪農(nóng)民中的90.1%表示他們聽說過農(nóng)地承包30年不變的基本政策，有64.7%的受訪農(nóng)民聽說過《農(nóng)村土地承包法》，表明中央關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營的基本政策已經(jīng)有效傳達(dá)給基層農(nóng)民，對于產(chǎn)權(quán)主體的認(rèn)知和土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義?因此，2011年的調(diào)查更為關(guān)注農(nóng)民對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具體政策的知悉程度，這直接影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置和運(yùn)行效率?
(一)農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)具體政策的知悉程度
關(guān)于制度安排與經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系討論由來已久，道格拉斯·諾斯的基本觀點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，一種提供適當(dāng)?shù)膫€(gè)人刺激的制度是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵?當(dāng)然，由于政府在一定程度上對實(shí)踐認(rèn)識的局限性，使得制度設(shè)計(jì)和安排總是漸進(jìn)性的?中央政府對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策重要程度的認(rèn)識亦如是?“十一五”期間中央政府對農(nóng)村發(fā)展給予更多關(guān)注，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相對政策的細(xì)化、宣傳、普及，地方政府也做了很多努力?值得欣慰的是，絕大多數(shù)農(nóng)民清晰知曉“農(nóng)民的承包地30年不調(diào)整”的基本政策(93.73%)，并有75.79%的被訪農(nóng)民明確表示“政府或村干部不經(jīng)農(nóng)民同意不能將其承包地流轉(zhuǎn)出去”，這與2008年的調(diào)查結(jié)果相比有了很大提高，表明農(nóng)民對于承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的信心有了顯著增強(qiáng)，這是其進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地上投資的重要保證?另一方面，有66.95%的被訪者表示其村已經(jīng)進(jìn)行“二輪承包”，其中88.71%的農(nóng)地承包期大于三十年，這也在一定程度上加強(qiáng)了農(nóng)民對于“30年不變”政策的感性認(rèn)識?是否進(jìn)行“二輪承包”對農(nóng)民知悉承包經(jīng)營權(quán)30年不變政策的影響顯著，已進(jìn)行“二輪承包”的農(nóng)戶政策知悉程度(90.35%)大大高于未進(jìn)行“二輪承包”的農(nóng)戶?但令人擔(dān)憂的是，在問到更為細(xì)化的政策時(shí)，理解正確的被訪農(nóng)戶比例均不足50%?具體政策解讀、宣傳的不到位是一方面原因，中央層面政策制定的籠統(tǒng)性使得地方政府在執(zhí)行上的多樣化變通亦有重要責(zé)任?
(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的書面證明
中國目前正處于經(jīng)濟(jì)、社會的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性不僅靠基本政策的規(guī)范及農(nóng)民對政策的理解程度，還取決于農(nóng)戶是否擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的合法書面證明——土地承包合同和土地承包證書，以及它們符合法律規(guī)范的程度?《農(nóng)村土地承包法》頒布已近十年，農(nóng)村承包土地的確權(quán)工作已有較大改善?76.93%的受訪農(nóng)民表示持有確認(rèn)和保護(hù)其農(nóng)地承包權(quán)利的土地承包合同或承包證書，這與2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)(58.8%)相比有很大提高，其中37.71%的受訪者同時(shí)擁有土地承包合同和承包證書?除土地承包合同和證書發(fā)放的比例外，還需要關(guān)注其發(fā)放的“質(zhì)量”?本次調(diào)查中68.72%的被訪農(nóng)民表示一份“規(guī)定承包期是30年并且延期、附有政府測量的農(nóng)地詳細(xì)位置、面積和四至范圍”的土地產(chǎn)權(quán)證書是有用的?按照這一標(biāo)準(zhǔn)，僅有33.65%的土地承包合同與40.19%的土地承包證書可稱之為嚴(yán)格符合規(guī)范，但與2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)相比，已有近20%的提高?進(jìn)一步考察各個(gè)省份的土地承包合同及承包證書發(fā)放情況，有9個(gè)省份的發(fā)放率超過50%，與2008年相比也有一定提升?
中央十七屆三中全會以后，2010年一號文件、“十二五”規(guī)劃中明確提出加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度?國土資源部等中央部委也兩次發(fā)文，提出具體要求和安排?12?按照中央文件的相關(guān)要求，2012年底前將把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋?但從本次17省調(diào)查結(jié)果來看，始于2008年的農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，進(jìn)展仍較為緩慢，尚有23.07%的被調(diào)查農(nóng)戶沒有任何土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)證明文件?由于確權(quán)工作涉及到村集體組織的利益分配和來自征地工作的交易成本，地方政府在基層執(zhí)行遇到不小阻力的同時(shí)，自身動力性同樣不足?
四、農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及變更情況
(一)基于耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益維護(hù)視角的農(nóng)地流轉(zhuǎn)考察
隨著城鎮(zhèn)化過程中城市吸附效應(yīng)的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村赴城鎮(zhèn)務(wù)工人口數(shù)持續(xù)增加，地方政府基于規(guī)模經(jīng)營的理念，在工商企業(yè)對農(nóng)地投資興趣漸濃的氣氛助推下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有了較大發(fā)展?截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%?基于目前的研究現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)狀況，本次17省調(diào)查主要關(guān)注工商企業(yè)在農(nóng)村包地是否損害了農(nóng)民權(quán)益，以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)后存在的“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象?
1.集體出租農(nóng)地的基本情況
集體出租農(nóng)地是目前中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的重要形式，也是本次調(diào)查著重考察的類型?此次調(diào)查中，32.17%的行政村存在集體出租土地的情況，與2008年(32.7%)基本持平?雖然50%以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，但需要給予關(guān)注的一個(gè)數(shù)據(jù)是:外地工商企業(yè)在農(nóng)村包租土地的比例已達(dá)39.48%，與2008年調(diào)查數(shù)據(jù)(29.7%)相比上升近10個(gè)百分點(diǎn)?這一方面是由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得農(nóng)地資本化的趨勢日漸顯現(xiàn)，同時(shí)中央政府對“三農(nóng)”發(fā)展的扶持和對支農(nóng)企業(yè)的優(yōu)惠政策進(jìn)一步促使城市工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村投資，而土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，成為他們率先關(guān)注的條件?包租土地的時(shí)間可對此解釋進(jìn)行佐證，49.48%的土地包租出現(xiàn)在2007-2011年間?包租土地的平均規(guī)模達(dá)560畝，并且68.97%的土地是連成一片的?僅考慮便于耕種和機(jī)械化以推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的需要，土地集中是合理的;但單個(gè)農(nóng)戶擁有土地的相對數(shù)量較小，大規(guī)模的土地集中勢必會進(jìn)行頻繁的土地調(diào)整，在這一過程中勢必存在行政權(quán)力的推進(jìn)，農(nóng)民利益受損的概率很大?但目前整體來看，外地工商企業(yè)包租土地的規(guī)模尚在可控范圍之內(nèi)，61.9%的包地情況中所包土地不到村里土地總量的20%?
土地流轉(zhuǎn)后的用途是需要關(guān)注的核心問題?調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，83.28%的包租土地來自于農(nóng)民的耕地，但這些土地被大戶包租后，僅有30.69%的土地被用于糧食生產(chǎn)，20%的土地被開發(fā)為工廠用地或其他商業(yè)用地，3.97%的土地上建起了“小產(chǎn)權(quán)房”?這種土地流轉(zhuǎn)的方式無疑違反了“最嚴(yán)格的土地用途管制制度”，較大范圍的包租農(nóng)民耕地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民權(quán)益，對耕地資源的保護(hù)也構(gòu)成了威脅，其是否成為變相占用耕地的一種路徑需要進(jìn)一步的反思?
2.流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度直接關(guān)系到農(nóng)戶權(quán)益、規(guī)模經(jīng)營效益與土地利用效率?2011年17省調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，非正式、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)比例仍然較大:僅有32.76%的土地流轉(zhuǎn)簽訂了書面合同，其中72.11%的農(nóng)戶是直接與包租土地的大戶或工商企業(yè)直接簽訂的合同，通過地方政府成立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)(如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心)簽訂合同的不足5%，這無疑加大了農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn);51.21%的土地流轉(zhuǎn)未約定流轉(zhuǎn)的具體期限，19.48%的參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶認(rèn)為“不需要規(guī)定期限，打個(gè)招呼就能把地要回來”，約定承包期限的中位數(shù)為10年，21.28%的承包期限超過25年，可以認(rèn)定這部分租約是違法的?
包租土地的大戶或工商企業(yè)給予農(nóng)民的補(bǔ)助形式是多種多樣的，但仍以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，同時(shí)，仍有12.41%的農(nóng)民沒有得到任何的補(bǔ)償?土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歸屬值得關(guān)注，2011年中央財(cái)政用于“四補(bǔ)貼”的支出已達(dá)1406億元，是2004年145億元的9.7倍，農(nóng)民每年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入不可小視?按照規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后，由于承包經(jīng)營權(quán)沒有發(fā)生變化，故農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的所有者仍為原農(nóng)戶，但調(diào)查顯示14.14%的包地大戶或工商企業(yè)侵占了屬于農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這對下一步的規(guī)范流轉(zhuǎn)是一個(gè)警示?
3.“被動流轉(zhuǎn)”:流轉(zhuǎn)程序、決策機(jī)制與農(nóng)民意愿
流轉(zhuǎn)程序的是否合理直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)?依據(jù)17省調(diào)查數(shù)據(jù)，僅有35.52%的包地大戶或外地工商企業(yè)是直接和農(nóng)民進(jìn)行溝通而簽訂流轉(zhuǎn)合同的?基層行政權(quán)力對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的干預(yù)程度不可小覷，11.12%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)直接由村干部以“上面的命令”為名義促成，還有13.28%的流轉(zhuǎn)是經(jīng)由干部對農(nóng)民進(jìn)行說服工作或施加壓力，農(nóng)民最終同意的，這些均是明顯違背農(nóng)戶自愿前提的流轉(zhuǎn)?需要注意的是，其中39.66%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是干部和大戶一起找農(nóng)戶協(xié)商最終促成，期間是否存在迫于行政權(quán)力的“被流轉(zhuǎn)”尚不得而知?總的來看，村干部參與了60%以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，基層行政權(quán)力對市場行為的干預(yù)值得我們反思?
集體內(nèi)部的決策機(jī)制直接關(guān)系到農(nóng)民意愿的表達(dá)?從調(diào)查結(jié)果來看，只有15%的農(nóng)戶參與了村干部組織的村民表決?就表決結(jié)果而言，73.56%的被訪農(nóng)戶表示有三分之二及以上的村民投票同意將土地租給包地的大戶或外來工商企業(yè)，這說明程序的透明、公正可以有效降低交易成本，較大范圍的承包農(nóng)民土地不應(yīng)再“暗箱操作”，而應(yīng)有效保證農(nóng)民的知情權(quán)、表決權(quán)，并在合同的約束下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與包地大戶的利益雙贏?
土地流轉(zhuǎn)是基于市場公平、自愿的交易規(guī)則而形成的，那么農(nóng)民的意愿是否能夠得以保證應(yīng)是其合理合法的前提?但目前來看，仍有41.89%的受訪農(nóng)民表示最初并不愿意將自己的土地出租，而經(jīng)過基層組織行政權(quán)力的干預(yù)，最終只有9.47%的農(nóng)戶得以保留繼續(xù)使用自己的土地?在這種情況下，26.21%的被訪農(nóng)戶對大戶包租土地的事情表露不滿?絕大多數(shù)不滿與租金的有無、多少、發(fā)放有關(guān)?土地轉(zhuǎn)出后的工作、生活保障同樣是農(nóng)民關(guān)心的內(nèi)容，就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，超過50%的農(nóng)民表述了自己土地“被流轉(zhuǎn)”后“無地可種、無工可打”的雙重困境?
(二)土地征收:基本情況與征地補(bǔ)償
1.土地征收的基本情況
土地征收是導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定的重要因素，也是對農(nóng)民土地權(quán)益最直接的威脅?17省調(diào)查顯示，1995年以后43.26%的行政村至少經(jīng)歷過一次征地?土地征收的發(fā)生成為中國多數(shù)城市進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張的必然，1996年以后征地的頻率保持不斷攀升的趨勢，特別是在2006年以后?本次調(diào)查中50%以上的征地發(fā)生在這段時(shí)間?
最近一次征地發(fā)生的目的如下:修建公路或鐵路(41.15%)、修建灌溉設(shè)施(4.62%)、建學(xué)校(5.77%)、建設(shè)開發(fā)區(qū)或工業(yè)園(13.33%)、工廠建設(shè)(11.54%)、城市住宅小區(qū)開發(fā)(5.64%)等?即使以現(xiàn)有的《土地管理法》為參考依據(jù)，也至少有36.79%的征地不屬于“公共利益”的范疇?17?在中央政府這種“虛化所有權(quán)、實(shí)化使用權(quán)”的政策思路下，存在較為嚴(yán)重“委托—代理問題”的集體土地所有制成為農(nóng)戶在征地過程中利益受損的重要原因?依據(jù)阿爾欽“所有定價(jià)問題都是產(chǎn)權(quán)問題”論斷，所有產(chǎn)權(quán)殘缺都會影響價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用?政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制，也直接使得市場機(jī)制無法合理配置土地資源，分配不公與產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的低效率同時(shí)出現(xiàn)?
2.征地補(bǔ)償
征地補(bǔ)償是目前現(xiàn)實(shí)土地征收工作中爭議最大、矛盾最突出的方面?從本次調(diào)查的結(jié)果來看，情況依然不容樂觀:一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償仍然是目前征地補(bǔ)償?shù)闹饕问?56.92%)，同時(shí)有9.87%的現(xiàn)金補(bǔ)償目前尚未落實(shí)，12.95%的被訪農(nóng)戶沒有得到任何補(bǔ)償;從現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)慕痤~來看，征地方支付給村集體的單位補(bǔ)償額均值為24980元/畝(中位數(shù)為18500元/畝)，而失地農(nóng)民得到的單位補(bǔ)償額均值為17256元/畝(中位數(shù)為12000元/畝)，補(bǔ)償額雖比2008年有所提高，但村集體獲得的單位補(bǔ)償額仍比農(nóng)戶獲得單位補(bǔ)償額高44.76%;受訪農(nóng)戶大多不知其土地被征收后政府出讓土地的價(jià)格，但有部分農(nóng)戶確實(shí)了解，數(shù)據(jù)顯示政府出讓土地的平均價(jià)格為778000元/畝(中位數(shù)為200000元/畝)，與支付給村集體的補(bǔ)償款相比，溢價(jià)高出30倍以上?即使嚴(yán)格按照現(xiàn)行《土地管理法》47條規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)對實(shí)地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，與如此巨大的土地增值收益相比，征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀仍存在較大的不合理性?
在這樣的征地補(bǔ)償條件下，實(shí)地農(nóng)民表示其不滿成為必然現(xiàn)象?總的來看，對征地“不滿意”的被訪者是表示“滿意”被訪者的兩倍以上?與此同時(shí)，17.63%的受訪者表示在征地中地方政府采取了強(qiáng)制拆遷的手段?在對征地表示不滿的農(nóng)戶進(jìn)一步訪談中，我們發(fā)現(xiàn)80%以上的農(nóng)戶主要對征地補(bǔ)償不滿意?同時(shí)，農(nóng)民逐漸開始關(guān)注征地的程序，以及征地補(bǔ)償款的談判問題，46.31%的被訪農(nóng)戶希望爭取征地補(bǔ)償款的知情權(quán)和談判權(quán)?
總的來看，2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示土地征收狀況與2008年相比并無改觀，失地農(nóng)民的不滿原因主要集中在征地補(bǔ)償款的高低以及能否順利、足額發(fā)放上，這印證了目前《集體土地征收條例》制定者表達(dá)的思路:大多數(shù)農(nóng)民不是反對征地，而是因?yàn)闄?quán)利不能得到有效保障?失地農(nóng)民對征地程序公正性和透明度的訴求，顯示出當(dāng)前基層農(nóng)村行政制度安排的不合理性?如何給予失地農(nóng)民切實(shí)有效的保障，將是中國土地征收制度改革不能回避的問題?
五、土地投入與農(nóng)村金融
(一)農(nóng)民的土地投入情況
世界多個(gè)國家的比較經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)地權(quán)利的穩(wěn)定性直接影響農(nóng)民在土地上進(jìn)行投入的熱情?當(dāng)然，家庭結(jié)構(gòu)、收入預(yù)期、融資渠道、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化程度等因素對農(nóng)民是否在土地上開展中長期的投資均有一定影響，但作為最主要生產(chǎn)要素的土地?zé)o疑是影響農(nóng)民決策的最重要條件?
17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，不足三分之一(30.11%)的被訪農(nóng)戶在其土地上開展不同類型的中長期投資(溫室、大棚、魚塘、果園、花圃等)，與2008年的比例(24.8%)相比雖略有提高，但仍反映出中國農(nóng)民對其土地權(quán)利仍存在相當(dāng)程度的不安全感，農(nóng)地投入信心不足?土地利用面積方面，農(nóng)民在其土地上進(jìn)行副業(yè)投入用地面積的中位數(shù)為兩畝;資金投入方面，最開始的項(xiàng)目啟動經(jīng)費(fèi)的中位數(shù)為12000元，項(xiàng)目擴(kuò)大或項(xiàng)目升級費(fèi)用的中位數(shù)為8000元，每年項(xiàng)目的正常維持費(fèi)用的中位數(shù)為4500元，這與2011年農(nóng)村居民人均純收入6977元?22相比，仍是一筆較大的支出;勞動投入方面，農(nóng)戶在項(xiàng)目啟動階段投入工時(shí)的中位數(shù)為60天，項(xiàng)目擴(kuò)大或項(xiàng)目升級投入時(shí)間的中位數(shù)為20天，每年項(xiàng)目正常維持投入時(shí)間的中位數(shù)為120天，僅加總項(xiàng)目啟動和每年日常維持的工時(shí)來看，農(nóng)民在其土地上進(jìn)行副業(yè)投入的時(shí)間已接近半年?
就農(nóng)戶進(jìn)行土地上投入的原因來看，增加財(cái)產(chǎn)性收入仍然是主要目的?在傳統(tǒng)的糧食作物種植利潤日趨下降、農(nóng)村生活成本日漸提高的背景下，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)向副業(yè)投入，74.4%的農(nóng)民表示“這些副業(yè)比種糧食賺錢”?但僅有11.79%的地方政府向進(jìn)行土地投入的農(nóng)民提供補(bǔ)貼，同時(shí)農(nóng)民在進(jìn)行土地投入時(shí)較為缺乏指導(dǎo)，從眾心理較強(qiáng)，24.49%的農(nóng)民表示其進(jìn)行副業(yè)投資是因?yàn)椤捌渌r(nóng)民也在做同樣的投入或投資”，近年來多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品滯銷的情況很大程度上根源于此，地方政府無疑需要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和農(nóng)副產(chǎn)品銷售方面承擔(dān)更多責(zé)任?
相對明晰、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)民的收入效應(yīng)是顯著的?17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在土地上進(jìn)行中長期副業(yè)投資的農(nóng)戶2010年戶均副業(yè)收入為14900元，而根據(jù)我們歷年調(diào)查的數(shù)據(jù)估算，從1998年起，因農(nóng)戶擁有相對穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行的副業(yè)投入，總共為農(nóng)民創(chuàng)造了3630億元的純收入?這是一個(gè)令我們驚嘆的數(shù)字，但僅僅來自于一小部分農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對明晰穩(wěn)定的、已經(jīng)開始進(jìn)行中長期投入的農(nóng)民?如果“十二五”期間中央政府進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排，那么土地資產(chǎn)化的效應(yīng)將更為顯著，這將從根本上改善“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)收入差距，在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程?
(二)農(nóng)民進(jìn)行土地投入的融資現(xiàn)狀
建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，構(gòu)建商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系，是十七屆三中全會就推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平做出的重大部署?《物權(quán)法》明確了集體土地的物權(quán)性，“一行三會”也于2010年發(fā)文《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，要求各商業(yè)銀行探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，試點(diǎn)省份?瑐瑥的國土廳、金融辦、人行、銀監(jiān)局也發(fā)出相應(yīng)的規(guī)范性文件，為農(nóng)地金融創(chuàng)造了一定的政策條件?但從17省調(diào)查結(jié)果來看，在土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押擔(dān)保融資方面仍然存在相當(dāng)障礙，這已成為制約“三農(nóng)”發(fā)展和城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的瓶頸?
調(diào)查數(shù)據(jù)表明，93.19%的被訪農(nóng)戶表示其進(jìn)行副業(yè)投入的資金主要來自于家庭存款，這與2008年調(diào)查的數(shù)據(jù)相比未有改善;從親戚、朋友或鄰居那里借款的比例為25.23%、14.55%，這種借款模式屬于較為原始的直接融資;依靠銀行貸款的間接融資比例較低，其中作為“十二五”期間現(xiàn)代農(nóng)村金融制度建設(shè)和農(nóng)村金融產(chǎn)品供給“主力軍”的農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行與農(nóng)村信用社，僅為15%左右的被訪農(nóng)戶提供過農(nóng)業(yè)貸款，這就使得農(nóng)民轉(zhuǎn)向高利息、不規(guī)范的私人放貸(4.05%)，很有可能會干擾農(nóng)村正常的生產(chǎn)秩序;地方政府依然表現(xiàn)缺位，扶貧貸款的提及率僅為1.66%?
中國目前尚未建立真正意義上的農(nóng)地使用權(quán)抵押擔(dān)保制度，農(nóng)地抵押僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、“四荒”土地以及林地等“特殊”類型的使用權(quán)，而農(nóng)民普遍擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)僅在部分試點(diǎn)地區(qū)可以抵押?作為農(nóng)地融資功能核心所在的農(nóng)地使用權(quán)抵押制度缺失，使得農(nóng)地融資功能被大大抑制?無法從正當(dāng)途徑獲得貸款成為農(nóng)民進(jìn)行土地投入的主要障礙?由于法律法規(guī)的約束，以及農(nóng)地金融政策宣傳的不到位，多數(shù)農(nóng)民還沒有真正認(rèn)識到農(nóng)地的融資功能和資產(chǎn)價(jià)值?
總的來看，雖然中央在“十一五”期間對于“三農(nóng)”給予了較多的政策供給，但在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)地尚處弱勢的背景下，農(nóng)村金融在一定程度上可認(rèn)為是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其有效性依賴于中央政府的制度供給及地方政府的推進(jìn)程度?國內(nèi)部分地區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)值得參考，如成都市通過建立政策性投資平臺、政策性擔(dān)保公司等辦法撬動農(nóng)地金融資金，對在農(nóng)村金融創(chuàng)新中發(fā)揮政府作用具有一定參考?
六、基于諾斯模型的政策建議
通過對2011年中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的深入分析，我們期望借助道格拉斯·諾斯提出的制度變遷與制度創(chuàng)新的一般理論模型研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其變遷對資源配置效率的影響，并從產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)運(yùn)行三方面優(yōu)化中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合約結(jié)構(gòu)和運(yùn)行效率?
(一)明晰的產(chǎn)權(quán)界定
在諾斯模型中，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)仍是其理論分析的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)，意識形態(tài)、利他主義等非個(gè)人利益最大化行為被引入個(gè)人預(yù)期效用函數(shù)，構(gòu)建了更接近于人類社會基本行為的理論模型?從諾斯模型的基本建構(gòu)出發(fā)，結(jié)合產(chǎn)權(quán)的基本功能，明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)至少對當(dāng)前制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生三種改善?
首先，產(chǎn)權(quán)會影響激勵(lì)和行為?激勵(lì)功能是產(chǎn)權(quán)的基本功能，若農(nóng)民的土地使用權(quán)利得以肯定和保護(hù)，其內(nèi)在動力就有了基本保證，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能通過利益機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)?其次，產(chǎn)權(quán)的約束功能將促使農(nóng)民集約節(jié)約利用土地?內(nèi)部的自我約束，輔之以外部的有效監(jiān)督，將大大提高產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的效率?最后，明晰產(chǎn)權(quán)有助于將外部性內(nèi)部化?考慮到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的不完全競爭特性，農(nóng)村土地利用中存在著大量的外部性問題，而產(chǎn)權(quán)的一種核心功能就是在內(nèi)在化的收益大于內(nèi)在化成本時(shí)，盡可能地將外部性內(nèi)部化，從而有效改善資源配置和資源狀態(tài)?
在這種思路下，產(chǎn)權(quán)明晰達(dá)到最優(yōu)的途徑是按照普遍性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性的規(guī)劃界定產(chǎn)權(quán)?中央政府應(yīng)在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的過程中，應(yīng)進(jìn)一步明確集體土地確權(quán)對于農(nóng)地資本化的重要意義，切實(shí)將登記發(fā)證工作落到實(shí)處?同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)確權(quán)發(fā)證宣傳輿論，使作為產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民真正認(rèn)識到土地確權(quán)對于財(cái)產(chǎn)性收入增加的意義，以及在產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定的前提下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多種資產(chǎn)化形式的可能?
(二)合理的產(chǎn)權(quán)安排
諾斯理論模型中，制度變遷的誘導(dǎo)性因素在于變遷主體期望獲得最大的外部利潤，進(jìn)而在其資源約束內(nèi)盡可能地降低交易成本?從制度分析的視角來看，改革開放后中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”的出現(xiàn)得益于大幅度降低的制度成本，當(dāng)前農(nóng)村土地使用制度改革的推進(jìn)無疑需要重新安排的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?
產(chǎn)權(quán)安排實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的路徑在于遵循波斯納法則，即按照交易成本最小的原則安排產(chǎn)權(quán)?多種優(yōu)化當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的可能已經(jīng)被提出?建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易制度是提高農(nóng)地配置效率、保障農(nóng)民權(quán)益的一種方式，但在西方取得成功的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易制度是否能夠在中國現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上使用，尚需商榷;周其仁認(rèn)為農(nóng)村耕地指標(biāo)、宅基地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)，對于區(qū)域協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和調(diào)節(jié)收入分配意義重大?此外，各地進(jìn)行的“兩權(quán)”(農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán))抵押試點(diǎn)，在政策支持、機(jī)制規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、保障完善的前提下，對于破解農(nóng)村金融困境、建立農(nóng)地金融制度具有指導(dǎo)性意義?通過合理的產(chǎn)權(quán)安排，將有效提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度、集體經(jīng)濟(jì)組織活力和農(nóng)民生活水平?
(三)高效的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行
諾斯模型對制度變遷和制度創(chuàng)新的形式做出詳細(xì)闡釋和規(guī)范，包括個(gè)人安排、組織安排與政府安排三種基本形式?制度變遷的形式選擇取決于每種形式的收益-成本比較，以及影響組織選擇的市場力量和非市場力量?在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行過程中，相關(guān)利益主體的行為同樣受到市場力量與非市場力量的影響，特別是交易成本的影響?從產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的角度看，交易成本雖不直接產(chǎn)生社會財(cái)富，但會占用一定的社會資源，這就使得交易成本的高低直接影響產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)效率?因此，提升產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率的有效渠道在于降低交易成本，企業(yè)組織存在的本質(zhì)在于減少生產(chǎn)要素的成本，減少談判和簽訂契約的成本，從而在最大程度上降低交易成本，增進(jìn)市場效率;市場的出現(xiàn)與存在也是節(jié)約交易成本的一種形式，通過建立契約制度、中介組織和專業(yè)化分工，有效降低交易成本?
因此，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的途徑在于符合市場經(jīng)濟(jì)基本法則，即等價(jià)交換、公平競爭和效率優(yōu)先?政府機(jī)構(gòu)應(yīng)通過有效的制度設(shè)計(jì)和制度供給來解決使用稀缺資源而引起的利益沖突，防止“租金消散”的出現(xiàn)，最大程度地保證產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率?同時(shí)，政府在提供制度供給的同時(shí)，應(yīng)避免過多干預(yù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行?
在中國的農(nóng)村土地市場，還需要關(guān)注非正式經(jīng)濟(jì)的存在及其對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率的影響?根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，欠發(fā)達(dá)國家的非正式經(jīng)濟(jì)總量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于富裕的發(fā)達(dá)國家?赫爾南多·德·索托依據(jù)其對于秘魯?shù)难芯拷o予合理的解釋:如果法律制度規(guī)定的規(guī)則超過了社會所能接受的法律框架，同時(shí)國家沒有足夠的強(qiáng)制權(quán)力預(yù)防非正式經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，那么非正式經(jīng)濟(jì)就開始出現(xiàn)并發(fā)展?可以理解為，由于正式制度的交易成本過高，進(jìn)而抑制了正式交易和市場的發(fā)展，同時(shí)，非正式經(jīng)濟(jì)正外部性大于其負(fù)外部性?考慮非正式經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村土地所產(chǎn)生的住房產(chǎn)品——所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，由于土地所有權(quán)的不安全性，人們不愿購買集體土地上的住房產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)的缺失和不穩(wěn)定也是“小產(chǎn)權(quán)房”與城市商品住房存在價(jià)格差的主要原因?赫爾南多·德·索托給出了具體的解決方案:將非正式經(jīng)濟(jì)吸收到正式經(jīng)濟(jì)中去?當(dāng)然，這個(gè)方法與目前多數(shù)國家所實(shí)行的政策相比，是背道而馳的，多數(shù)政府提倡通過正式制度的強(qiáng)制推行及相關(guān)措施來消除或打擊非正式經(jīng)濟(jì)?但其方案在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，就農(nóng)村土地利用層面而言，在一定程度上是適用的?中央政府通過政策更新和機(jī)制優(yōu)化，將正式經(jīng)濟(jì)的交易成本大幅降低，那么非正式經(jīng)濟(jì)將被有效吸納、轉(zhuǎn)移和改善?當(dāng)然，非正式經(jīng)濟(jì)中存在的效率低、規(guī)模小、缺乏法制層面的產(chǎn)權(quán)約束也需要政府通過現(xiàn)有機(jī)制的優(yōu)化來逐步完成?
作者簡介：葉劍平，中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、公共管理學(xué)院教授；田晨光，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013(1)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
