我國于2008年開始試行農村土地承包經營權登記制度，在接下來的7～8年時間里，我國陸續采取了一系列推進措施，但無論是理論界還是實務界均缺乏對農村土地承包經營權登記制度試行中的成本與效用問題的關注，本文擬對此開展一些探索性研究。
一、政策背景和研究綜述
自2008年起中央一號文件多次提出開展農村土地承包經營權登記試點。2008年提出要“加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”；2009年要求“穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶”；2010年、2011年和2012年均強調要“擴大農村土地承包經營權登記試點范圍”；2013年則明確提出“用5年左右的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作任務”；2014年提出“切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作”；2015年強調“擴大整省推進試點范圍”；2016明確“繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點”。
農業部2009年在全國范圍內選擇了8個村、2010年——2012年選擇了50個縣、2013年在全國范圍內選擇了105個縣作為試點單位，2014年選擇了安徽、山東和四川3個省、2015年在原有3個省的基礎上又增加了江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9省作為全國農村土地承包經營權確權登記頒證工作整省推進試點省份。2016年繼續擴大試點范圍，再選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個省份整省推進，目前我國農村承包地確權登記整省試點省份已達22個。
關于農地確權登記的效用，feder等通過實證分析證明土地確權登記與農地生產率呈顯著的正相關性。Saint-Macary的研究表明持有土地權屬證明的農戶對于土地的投入明顯高于尚未獲得土地權屬證明的農戶。王小映認為承包經營權登記是我國土地總登記的一個重要組成部分，是物權公示和保障交易安全的基本手段，是完善農村土地家庭承包經營制度和農村土地承包經營權用益物權制度、落實中央提出的賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權、保護農民土地權益的一項基礎工作。它的推行對全面落實《物權法》和《農村土地承包法》，進一步完善我國土地財產制度和社會主義市場經濟體制具有重要現實意義。嚴躍進認為該制度的試行有助于實現公平和效率。其理由是在該制度下，經營權等各類農地權利更易分離，無論是對經營者或使用權人，有明確權屬證書對他們參與土地資產的盤活和交易是一種激勵，土地級差收入也能夠更好地體現，從而使得土地背后的經濟利益得到有效配置。于建嶸等認為農村土地確權發證，一方面可把農民和土地物權聯系在一起，這有利于落實以保護農民合法權益為核心的農村土地產權制度，另一方面可明確權屬，有效解決農村土地權屬糾紛，并摸清土地利用狀況，為農村土地管理和制度改革打下堅實基礎。
但是，也有部分學者對農地承包經營權登記制度的績效持懷疑態度。例如，賀雪峰認為正在全國開展的農地承包經營權確權登記賦予農民更多的土地權利沒有意義，因為它并不能增加農民收入。他強調農地確權與改革完善農村土地制度有著不同的邏輯，這次確權登記遵循的是《物權法》的權利邏輯。從微觀上講，給農戶更大的土地權利，其實就是給每個農戶更大的反對公共事務的權利。確權進一步強化了承包戶對具體地塊的占有權，會使農村耕地細碎化問題愈發難解決，土地更無法有效耕種。從宏觀上講，我國目前城市還沒有為進城農民提供可以讓他們安居的就業與收入條件，土地就是其生存基本保障和社會保險，在此意義上，物權保護方向進行的確權可能讓農民失去土地這個保障。陶然等甚至認為當前農地確權方式成本高、可能激化矛盾、對將來的農業規模化經營、農田水利設施建設乃至于農業現代化將帶來非常大的潛在成本。
關于土地權利登記的成本構成，李鳳章（2006）認為，最大的費用是初始登記，包括公示、裁決、記入登記簿等。一旦初始登記完成后，登記具有了確定性效力，其后的變動登記就極為方便，只需要在登記簿上進行相應的變更記載即可。所以，交易發生得越頻繁，登記的效用發揮越充分，初始登記所花費的巨大成本就會不斷地被稀釋，登記成本相對就越小。關于影響登記成本的因素，陳錫文認為，用什么方法來做成本是不一樣的，花誰的錢來做成本也不一樣。如果中央拿錢，那么成本必然會很高，所以誰出錢和成本的高低關聯很大。史蒂芬·霍爾姆斯等認為，在權利登記制下登記是強制的，如果收費過高會影響當事人申請登記的積極性；而如果不登記，當事人的物權又無法確定，這將阻礙國家管制目的的實現。所以，一些國家，尤其是發展中國家，為了推行權利登記制，讓當事人負擔的登記費用較少。并且，一旦登記出現了錯誤，真正權利人的物權被剝奪，國家負有支付合理賠償責任。關于登記錯誤的國家賠償額度，約翰·E·克里貝特等認為，如果這種賠償費用過高，將使國家和登記機關不堪重負。如美國加利福尼亞州歷史上曾采用土地權利登記制，但因一宗判決州保證基金賠償的案子使得該體系債臺高筑，最終陷于停止，其登記法規在1955年被廢除。劉開紅等以贛州市南康區農村土地承包經營權確權試點項目為例，分析比較了實測法、航測法和圖解法三種方法的測量精度和工作效率，得出的結論是，以航測法為基礎，輔助實測法和圖解法，既能保證精度，還能降低勞動強度，節省工作經費。
雖然學者們對土地登記的成本和效用問題已經從不同視角進行了探討，但這些研究多散、糅雜在對農地制度其他問題的研究之中，農地承包經營權登記制度設計中的成本和效用問題尚未引起足夠重視，本文將就這一問題做專門探討，并提出相關建議。
二、農村土地承包經營權登記制度試行中的成本分析
（一）影響農地承包經營權登記成本的主要因素
1.地塊單位面積。無論土地的面積大小，土地登記的很多費用都是相同的。土地的碎裂化程度越高，單位面積越小，單位成本相對來說就越高。相反，土地面積越大，單位成本相對于單位價值就越低。比如，對于一宗面積大、價值高達1億的地產來說，花費10000元登記成本，是合算的。但是，如果對一塊面積只有半畝，價值2萬元的土地來說，花費200元的費用就顯得比較大，成本價值比就高達1%。在家庭承包制下，每塊農地被細劃出多份分給不同的農戶，以實現“耕者有其田”。土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異等因素不得不遠近、好壞搭配，每家都有幾小塊地，規模小、數量多，且互相插花，陷入“碎渣地”困境，這種現狀無疑造成了本次單位地塊登記成本的提高。
以學者趙陽等在安徽省肥東縣火龍村調查獲得的數據為例，被調查的125戶農戶共有575.18畝承包地，人均耕地面積為1.2畝，這些地被分作878塊，平均每塊面積為0.655畝，有84.3%的地塊都在1畝以下，在2.0～0.6畝之間的居多，占地塊總數的一半以上。與此相對應的是，每戶的平均地塊數多達7.5塊，有5塊以上的農戶有104戶，占總戶數的83.2%，有10塊以上的農戶有30戶，占總戶數的24%。我國共有約2.3億個農戶，約18億畝耕地，如按平均每個農戶擁有4塊地計算，就多達10億塊耕地。對如此眾多地塊登記，將是一項極其艱巨的任務。
2.經營戶本身因素。農村土地承包經營權確權登記頒證工作事關農民切身利益，作為確權主體的農戶對該項工作有知情權、選擇權和決策權。無論是進行土地的權屬調查、勘察丈量、明確身份還是登記承包地塊面積、四至等內容均要經過農戶認可。并且，在整個確權工作過程中還會遇到很多不確定性因素，需要農戶之間、農戶與地方政府之間以及農戶與經濟組織之間進行反復溝通和協商。因此，沒有農戶的理解、配合和支持，這項工作將無法進行下去。
我國農村的實際情況是，相當數量的農民對土地承包經營權確權登記意義缺少了解，很多農民認為確權登記政策可有可無，部分農民覺得“地就是我的，與有沒有證沒有關系。”此外，大部分農民文化程度不高，農地測繪結果出來后他們不會讀，必須深入田間地頭進行指認。還有一些地方外出務工農戶多，聯系困難或無法聯系上，這些復雜情況自然會導致登記工作進度緩慢，登記工作的投入加大。
3.勘測技術和方法。農地不同地類需要不同的測繪方法和手段，而不同的測繪方法手段的成本是不同的。從試點情況來看，有的地方地形特別復雜，可能全部需要人工進行實測，有的地方可以用航拍，平原可以用衛星圖片。例如成都市的確權登記是市出經費讓村里自己做，村里的具體做法是先去國土部門把衛星照片買來，在圖上大致分清楚每戶家庭的耕地界限；之后讓老鄉拿著這張圖到耕地里進行確認，把需要修改的部分標到照片上即可，這種方法登記的費用是每畝僅8～10元。而聘請測量公司做則會增加成本，一些試點單位登記每畝30～40元的成本主要是通過商業方式來運作的結果。每一宗農地用什么技術和方法不能一概而論，精確、快捷、低成本是關鍵。
4.農地承包關系的清晰度。我國這次農村土地承包經營權確權登記工作，不是把原先承包合同明確的信息推倒重來，而是對現有土地承包關系的進一步完善，要以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發的土地承包經營權證書為基礎。依據我國《農村土地承包法》規定，擁有該土地的承包經營權以承包合同為依據。我國土地承包經營權已經經過了二輪承包。由于各種原因，各地過去在落實承包關系時，有相當部分農戶土地信息登記缺失、不完整或不準確。按照國家的現行政策和法律，所有的農戶均應該拿到書面的承包合同和土地權利證書，以確認承包地的30年權利。但根據美國農村發展研究所對我國進行的調查，無論是承包合同還是土地權利證書的實際發放率都徘徊在50%左右。此外，已經發放的土地承包經營權證書中僅有10%包含地塊四至等必要內容。以農村土地改革的搖籃安徽省為例，趙陽等（2012）對該省火龍村進行調查后發現，已經發放到農民手里的證書里約有80%的信息不完整或不準確。
上述問題造成本次確權登記工作量大面廣，農地確權登記難以避免巨大的執行成本。
（二）農村土地承包經營權登記制度試行中應計入的成本
1.農村土地承包經營權登記制度試行的組織成本。從我國已經結束的第一輪試點和正在進行的試點情況看，各試點單位均投入了大量的人、財和物力，主要包括：成立省（市、縣、區、鎮、村）農村土地承包經營權登記試點工作領導小組，開展情況調研，確定試點登記單位，制定試點登記工作方案；召開試點登記工作會議，宣傳試點登記的重要意義、試點內容和工作要求；組織培訓參與試點工作人員，明確具體操作流程；制定、印制相關表式表格、申請書、登記簿、合同和證書等等。
2.農村土地承包經營權登記制度試行的實施成本。農村土地承包經營權確權登記，需要經過一系列程序和流程規范，包括調查摸底、丈量測繪、公示審核、影像解釋、制作宗地圖、農戶確認、登記頒證、建檔入庫和信息錄入等30余步驟。從已經結束的試點和正在進行的試點情況看，各試點單位均積極組織了專門力量，開展了調查核實工作；對土地承包經營權證書全部進行了一次補（換）發，建立健全了土地承包經營權登記簿，并開展了土地承包經營權變更、注銷登記工作。土地確權登記頒證工作每畝直接費用支出一般從10元到50元左右不等。
我國目前的試點已經覆蓋耕地3.3億畝，實際上已經完成確權1.9億畝，大概1.7億塊地塊。如用航拍的辦法加部分實測在1：2000比例尺圖紙上，每畝大概需要35元左右。按照全國18億畝耕地、每畝成本按35元估算，至少需要600多個億的直接投入。花費巨大的工作。
從國際經驗來看，據世界銀行的統計，泰國每宗地的權屬登記費用大約為40美元，其中制圖約占24%，確權占18%，勘測占22%，登記占23%，機構建設占13%。印度尼西亞也大致如此。在巴西東北部，每公頃土地的登記費用約為6.5美元。肯尼亞土地所有權中心提供的數字表明，對小農田調查和登記的費用每一塊至少需要50～100美元。
3.解決確權矛盾糾紛所產生的協調成本。由于自然和歷史方面等多方面的原因，一些地方在土地二輪承包后對農地進行“微調”導致土地權屬關系被打亂。在國務院2004年《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》頒布后，各地又重新下發了承包經營權證和確權登記表。但在落實過程中操作不規范，導致土地權屬關系十分混亂。之后隨著我國“退耕還林、糧食直補、免交農業稅”等政策的陸續出臺，土地經濟價值凸顯，農民“寸土必爭”，承包地從燙手的“包袱”變成了人們競相逐之的“香饃饃”。“無證無地、有證無地、一地多證、有證有地（面積不準、四址不清）”等各類矛盾相伴而生。此外，一些縣域之間、鄉鎮之間、村與村企事業單位之間、個人之間還存在著土地所有權、承包權和經營權等糾紛。上述矛盾和糾紛涉及法律、經濟、社會、政策等諸多因素。無論是對有據可依問題的依法依規處理，還是對無據可依問題秉持“尊重歷史、面對現實、平等協商”的原則解決，都將對確權登記工作路線圖和時間表形成沖擊，給農地承包經營權登記工作帶來不可預期的隱形成本。
4.登記錯誤成本。由于登記工作人員（組織人員、勘測人員、錄入人員等）的專業素質，工作態度、測繪技術不一等主客觀原因，發生錯誤登記情形難以避免，由此還可能導致相關權利人遭受損失。無論是通過訴訟救濟還是非訴訟途徑糾正錯誤，處理機關和權利申請人均要投入一定的時間、精力和金錢。同時，由于我國農地承包經營權登記制度從性質上屬于權利登記制度，對登記機關的過錯造成的權利人損失也應負有賠償責任。
三、農村土地承包經營權登記制度試行中的效用分析
（一）可奠定農地承包經營權抵押融資的產權基礎
要實現承包土地經營權的抵押融資，農地確權是前提條件。土地產權登記使本無可能的借貸成為可能。因為銀行一般不愿意在信貸中預付款項，除非他們認定擔保人的土地權利清晰，并可以作為擔保財產，而土地登記制度可以保證這一點。國外學者Panandikar發現在印度一些地區，相對于18%～37.5%利率的無擔保貸款，土地登記可以使抵押擔保的貸款利率下降到8%～16%。
長期以來，我國農民貸款難問題嚴重影響了農業可持續發展。為解決這一難題，2008年中國人民銀行和銀監會聯合發布公告，允許有條件的地區開辦土地承包經營權抵押貸款業務。2010年中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會聯合發出指導意見，要求在全國范圍內推進農村金融產品和服務方式創新，探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。2013年銀監會就農村金融服務工作發文，支持在法律關系明確地區探索開展農村土地承包經營權、宅基地、農房等抵（質）押貸款業務。2013年黨的十八屆三中全會、2014年中央一號文件均從國家層面明確了農村土地承包經營權抵押、擔保權能，并著手推進相關制度建設和法律修訂。2014年8月中國農業銀行率先出臺《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，把已完成農村土地承包經營權確權頒證的承包經營權納入抵押品范圍。該辦法規定依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權，家庭承包集體土地使用權以及通過轉包、出租、互換、轉讓等流轉方式取得的土地經營權均可設定抵押，地上設施可一并抵押。
我國有約18億畝耕地，確權登記后融資潛力巨大。將農村土地承包經營權納入抵押品范圍，將有助于盤活農村土地資源，使得農民土地承包經營權被賦予更多財產權利，從而促進農戶貸款經營轉型。此外，農地確權登記今后還能為銀行等機構提供農戶的信用信息，從而有利于農村金融的發展。
（二）可使農戶（投資者）克服短期投機行為
有恒產才能有恒心，改革開放以來，我國各地經常發生發包方任意撕毀承包合同等事件，使許多農民心里不夠踏實，擔心承包的土地隨時被收回。農民對將來土地經營權的預期迷茫表現在行動上就是撈著一把算一把，把主要精力和投資集中在短期見效的生產活動上。掠奪式經營和重用輕養已經造成了令人觸目驚心的后果，如耕地退化、污染嚴重。東北黑土地地力衰減、土壤有機質下降迅速，西北地區由土壤侵蝕導致的農田土壤退化，黃淮海平原次生鹽漬化，中南紅壤貧瘠、酸化以及土壤重金屬污染較為嚴重，新增耕地質量低下。落實農地確權登記將提高農民的土地利用預期率，使他們吃上定心丸，珍惜土地，并敢于在自己的承包地上進行長期投資。這將帶動農業生產發展，保障糧食安全，并促進農民收入增加。
關于確權登記和農戶投資行為的關系，國外學者Salas等通過實證分析發現，在哥斯達黎加，土地的權利保障和農戶投資存在顯著的正相關關系（相關系數約為0.4～0.67），學者villamizar發現，在巴西的三個州，已經登記過的土地的每公頃投入遠遠超過無登記或違法用地。有33%經過政府土地登記的農戶說，由于土地登記制度的建立，他們更多地種植永久或半永久性的農作物。
（三）可有效促進農地經營權流轉
農地流轉交易的一個重要前提條件是出讓土地的人必須確實是土地權利的擁有者。土地確權登記不僅可以明確農地承包經營權權屬，而且還能擴大交易范圍。當農村土地交易局限于社區成員內部時，由于成員彼此熟悉，有著共同的道德約束，這種非正式制度就足以保障農地交易的安全。當土地交易擴大到社區外部時，正式的產權擔保制度就非常必要。承包經營權登記起到了擔保作用，土地登記簿上的信息有明顯的“公共品”屬性，減少了當事人對權屬信息調查所投入的精力和費用，同時，當事人追求交易安全的目的亦得以實現。沒有健全的農地確權登記體系，農地流轉交易可能會是昂貴、費時和不確定的。
張娟對江蘇南通地區的調查發現，2004農地承包經營權頒證率約95%的通州、海門和啟東地區的農地流轉比率比農地承包經營權頒證率約93%的海安、如皋和如東地區高6～12個百分點，這表明農地承包經營權發證率越高，農地承包經營權流轉市場越發達。
（四）可預防糾紛或降低化解糾紛的成本
土地承包經營權是物權，物權的對世性和排他性使其需要經由一定方法向公眾告知，以產生對抗的效力。登記的目的在于使公眾了解物權的設立、變動等情況。通過登記，一方面，使得農地風險信息明確，當事人可以據此自動地調適自己的行為，減少爭議的發生，追求博弈雙方最大的合作解；另一方面，即使出現了糾紛，由于登記清晰界定了土地權利和界限，這種確定性使裁決者的解釋或判斷變得統一、明確、規范，大大減少了糾紛的處理費用。
（五）可為國家宏觀調控和決策提供依據
基于市場行為的私人農地利用容易偏離社會最佳利用點，導致土地利用方式不當。因此，在宏觀層次上需要政府進行調控，彌補市場運行的不足。我國農地承包經營權牽涉到2.3億個農戶，家家戶戶耕地面積、四至及位置坐落、農戶目前承包經營的農地數量和實際量出來的是否吻合等基本信息均有待查清。只有將這些家底全部摸清后，才可以知道全國農村土地的準確數量及地力質量。土地使用、農業補貼、農地補償和房屋登記等涉農、涉地政策的有效制定及實施均有賴于農地確權登記提供的完備信息。
通過農地承包經營權確權登記頒證，建立健全全國土地承包經營權信息應用平臺，實現對土地承包合同、登記簿和權屬證書管理的信息化，將更有利于國家實現對農村農用土地資源尤其是耕地的有效管理，提高土地規劃、用途管制等政府調控效率，為農地的可持續發展提供宏觀保障，從而更好地服務于現代農業建設。
四、簡短結論及幾點建議
我國農地承包經營權利登記制度具有很多效用，但也將不得不負擔巨額直接成本和無法計量的無形成本，該制度的推行應該在最大效用和最小成本之間尋找均衡。只有農地承包經營權登記制度的成本能被其效用所覆蓋，該制度的推動才是有效率的。鑒于此，結合目前的試行情況，筆者認為主要應該從如下方面加以改進。
（一）確立測繪監理制和登記頒證工作終身責任制
農地承包經營權登記頒證是我國國民經濟中一項歷史性、基礎性和長遠性的工作。國家投入巨大的人力、物力和財力，集中開展了確權登記頒證。為確保登記頒證的成果經得起時間和歷史的檢驗，應當實行對農地承包經營權確權登記全流程的質量控制，真正把每個階段、每個節點的工作做細做實做準。而在整個確權登記過程中地塊的測繪是重中之重，為保證本次土地確權地塊測量的準確性、真實性，做到圖、數、表和實地保持一致，避免今后再花費數倍甚至數十倍的時間、精力和財力來“消除”后遺癥，需要重視對測繪過程的監督。目前許多試點村組大多需要聘請測繪公司完成測繪工作。由于測繪公司是自我管理，自我監控的封閉形運營模式，而我國組織實施農地確權的各級干部和村民均不具備判斷和有效監督測繪質量的能力，因此在農地承包確權登記中引入測繪監理制十分迫切和必要。引入測繪監理后，測繪監理可在技術管理、質量標準、人員專業水平、報價、儀器設備狀態和測繪技術設計落實等方面為試點單位把關。在測繪任務落實階段，測繪監理可從質量控制、進度控制和成本控制方面全程跟蹤監督，從專業視角如實反映測繪情況，及時發現問題和解決問題，對農地承包經營權登記工作的質量起到防患于未然的作用。
同時，縣鄉（鎮）兩級要對本行政區域內的土地承包經營權確權登記頒證工作全面負責，是承擔組織實施、落實土地承包經營權確權登記頒證工作的關鍵主體，為切實落實主體責任，對縣鄉（鎮）兩級行政負責人和確權領導小組成員應建立終身負責制度，使其認真履行好職責，做實做細這項工作。
（二）發揮村委會在解決農地承包經營權確權糾紛中的關鍵作用
2003年《農村土地承包法》圍繞農村土地承包糾紛，提出了調解、仲裁和訴訟的解決機制框架；2005年最高人民法院發布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》對土地承包糾紛的仲裁與訴訟的關系做了進一步的明確；2010年實施的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》從仲裁原則、范圍、機構、程序等各方面對土地承包經營糾紛調解仲裁做出了規定。在這些法規的規范下，當前農村土地流轉糾紛解決已基本形成協商、調解、仲裁和訴訟的多元化方式，村委會、鄉鎮政府、農村土地承包經營糾紛仲裁機構、人民法院都是解決農村土地糾紛的責任主體。但不管糾紛在前述哪個主體主持下最終解決，均離不開村委會的基礎工作。村委會作為我國村級農民土地集體所有權的管理者，既是土地的發包方，也是農村土地工作的具體實施者。農地界限不清、記載不明、面積不實等承包中的基本問題產生的糾紛多與村委會工作不到位有關，這些問題的最終解決自然離不開最知情的村委會。從解決農地承包糾紛的各種方式看，村委會的工作是其他方式順利開展或發揮作用的前提。比如調解，一般先是村委會進行調解，村委會調解不成由鄉鎮府或有關機構調解。而鄉鎮或有關機構調解都要靠村委會參與或提供依據。在鄉鎮調解無效的情況下，當事人可向縣政府有關部門或農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可直接向人民法院起訴。但無論是仲裁機構還是法院，其做出裁決的依據，要建立在村委會提供的原始依據或現場調查確認的基礎上。同時，法院判決或仲裁機關裁決的執行，也離不開村委會的配合。比如，法院做出支持外嫁女請求返還或重分承包地的實體判決后，因為此類案件涉及當地村委會和全體村民的切身利益，可能會遭到他們各種方式的阻撓而無法執行，而且如果集體經濟收益已分配完畢，則判決更是無從執行，可謂案結而事未了。因此在注意發揮各責任主體化解矛盾糾紛合力的同時，應當重視發揮村委會在解決農村土地承包確權登記糾紛中的關鍵作用。
（三）適度整合地塊和積極推進登記并舉
發展適度規模經營是建設現代農業的必由之路，為了減少土地細碎化，各地在農地承包經營權登記工作開始前，在尊重農民意愿基礎上，可鼓勵村民小組通過民主協商，引導農戶對細碎化的承包地塊進行整合，減少戶均承包地塊，擴大經營規模，然后按整合后確定的土地承包關系登記。對以前統一規劃整理了的承包土地和農村土地流轉以后、受轉方統一規劃整理了的土地，應按土地整理或流轉以前涉及的農戶承包關系，合理確定相關農戶的承包地四至界限后進行登記，建立土地承包檔案。這種情況的承包地四至界限僅供檔案記載使用，不改變已形成的土地流轉關系。
各地應因地制宜，根據本區土地資源和耕作實際，先抓出一批基礎好、條件成熟的村小組率先完成土地整合工作，以本地區村鎮典型帶動全區工作，以點帶面，為規模化經營，農地水利建設打好基礎。
（四）設立全國統一的農地經營承包權確權登記政策協調指導中心
農村土地承包經營權確權登記頒證工作史無前例可鑒，政策性強、牽涉的部門多。為有序推進，有必要設立由中央牽頭的政策指導中心，負責解決中央各部門之間以及中央和地方之間在政策法律理解和執行中出現的問題，以形成政策合力，確保政策口徑的統一。該中心可由負責土地承包經營權確權登記頒證工作的中央領導部門、土地承包經營權確權登記頒證相關主管部門、司法人員以及物權法、三農問題專家等組成。該中心針對目前在中央政策和國家法律出臺之后，國務院各部委、地方省市縣甚至鄉鎮陸續出臺配套的文件中可能存在的一些不符合中央政策和國家法律的情形，通過設立規范性文件備案審查制度予以預防、發現和糾正；針對確權過程中的熱點和難點問題，則制定統一標準，以操作規范、實施細則等形式加以明確；同時，為及時掌握全國農地確權登記工作動態，總結經驗、發現問題，可通過建立全國農村土地承包經營權確權登記工作信息報送制度，對各地農地確權的組織領導、資金保障、矛盾化解、部門協調、登記成果等方面及時把握，為中央決策和相關法律制度的進一步完善提供參考。
（五）推進農地承包經營權登記配套制度改革
目前我國農地承包經營權登記第一輪試點工作剛剛完成，土地確權登記頒證的實際效用尚未發揮出來，其在土地流轉、銀行融資等方面的作用也還沒體現出來。農地承包經營權登記確權是基礎，流轉是核心，配套是保障。確權登記頒證，為農村土地經營權流轉、發展農業適度規模經營奠定了基礎。因此，在積極推進農地承包經營權登記的同時，應加速農地流轉和規模經營制度的跟進步伐，不失時機地在流轉條件具備的地區引導農民將承包土地逐步向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。
為充分發揮農地承包經營權登記制度在農地金融方面的效用，中央在2014年一號文件中就明確規定允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。但現行《物權法》第184條明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得用于抵押，《擔保法》第37條也做了相同的規定。最高人民法院制定的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規定承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。隨著農村土地承包經營權確權登記試點和農村土地承包經營權抵押試點區域的不斷擴大，農村土地承包經營權抵押面臨的和現行法律法規抵觸問題將日益突出，應盡快修改前述相關法律，使得我國土地承包經營權確權登記制度在配套改革全面推進的基礎上進行。
作者簡介：王桂芳，華中科技大學法學院副教授，經濟學博士
中國鄉村發現網轉自：經濟師 2017年1期
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