所有農(nóng)業(yè)從業(yè)者和理論研究者恐怕都不能回避“三農(nóng)”領(lǐng)域的一個(gè)突出的問(wèn)題，那就是農(nóng)村金融難題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題我沒(méi)有太大發(fā)言權(quán)，但也算看過(guò)一些案例，參與過(guò)一些政策制定。09年剛畢業(yè)的時(shí)候，我分到農(nóng)業(yè)部試驗(yàn)區(qū)辦公室，第一個(gè)任務(wù)就是研究新形勢(shì)下的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作，后來(lái)選了北京大興、河北玉田、吉林九臺(tái)、湖南沅陵、福建沙縣、廣西田東6個(gè)農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)。現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，那時(shí)候的很多東西還是很有創(chuàng)新性的，包括“三權(quán)分置”“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”等措施都有涉及。這也說(shuō)明一個(gè)道理，創(chuàng)新都是基層搞出來(lái)的，在機(jī)關(guān)里面是出不來(lái)創(chuàng)新的。去年我到農(nóng)發(fā)行，看過(guò)地方的一些材料，也做了幾次調(diào)研，對(duì)金融機(jī)構(gòu)怎么搞農(nóng)村金融也有了初步的認(rèn)識(shí)。總的來(lái)講，我深感農(nóng)業(yè)部門(mén)和金融部門(mén)對(duì)農(nóng)村金融認(rèn)識(shí)的差異之大，也深切體會(huì)到一些農(nóng)村金融政策效果不佳。下面結(jié)合工作中的所思所想，對(duì)農(nóng)村金融談一下粗淺體會(huì)。
一、兩種視角下的農(nóng)村金融
農(nóng)村金融，是農(nóng)村地區(qū)的資金需求和金融部門(mén)的資金供給的結(jié)合體，但在現(xiàn)實(shí)中，這二者差異巨大。
在農(nóng)口眼中，一提到農(nóng)村金融，第一印象恐怕就是貸款難、貸款貴。尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者而言，體會(huì)可能更加深刻。農(nóng)業(yè)是有季節(jié)性的，到了買(mǎi)農(nóng)資、買(mǎi)飼料、收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品等關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，是急等著用錢(qián)的，希望能得到這個(gè)時(shí)候找銀行貸款，但往往會(huì)覺(jué)得使不上勁?；蛘呤鞘掷m(xù)繁雜，耽誤事，等批下來(lái)黃花菜都涼了；或者是貸款條件太苛刻，抵押擔(dān)保什么的達(dá)不到條件；或者批下來(lái)的額度不夠用；還有的是貸款太貴，一年利息10幾個(gè)點(diǎn)，等等。于是乎，很多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者就從親戚朋友處借錢(qián)，實(shí)在不行就借高利貸。總之一句話，農(nóng)村金融搞得不咋好，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者不滿意。
在金融口眼中，農(nóng)村金融的最大特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)大，至于額度小、成本高倒是其次的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在是太大了，市場(chǎng)的、天氣的、疫病的、質(zhì)量安全的，隨便一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)讓所有投資血本無(wú)歸。從筆者這幾年的調(diào)研看，小到普通農(nóng)戶種植果蔬、養(yǎng)雞養(yǎng)羊，最后由于市場(chǎng)不好、價(jià)格不行，因產(chǎn)致貧；大到煤老板、大企業(yè)家乃至央企，到農(nóng)村去投資興業(yè)，搞特色種養(yǎng)、休閑觀光，鎩羽而歸的也不在少數(shù)，有的地方還出現(xiàn)了跑路風(fēng)波，網(wǎng)上開(kāi)玩笑講農(nóng)業(yè)是“小汽車進(jìn)去、自行車出來(lái)”。甚至有學(xué)者提出，搞農(nóng)業(yè)要靠情懷，這個(gè)觀點(diǎn)著實(shí)令人震驚，很難想象光靠情懷能支撐產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)的這種高風(fēng)險(xiǎn)特征，再加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者普遍缺乏可以抵押的物品，貸款難問(wèn)題就一點(diǎn)都不奇怪了。
二、重視農(nóng)村金融發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題
農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的血脈，中央對(duì)農(nóng)村金融的問(wèn)題實(shí)際是高度重視的。每年的中央1號(hào)文件都會(huì)單列一部分講農(nóng)村金融，國(guó)務(wù)院以及人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)也出臺(tái)了一系列的政策，地方政府也拿出了真金白銀搞貼息和獎(jiǎng)勵(lì)。梳理這些政策，最主要的就是推出了一些農(nóng)村金融的優(yōu)惠政策，包括差別準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼等，并建立起了相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以提高金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村投入的積極性。事實(shí)上，這些舉措的成效還是很明顯的，如到2016年末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額28.2萬(wàn)億元，比2010年末將近翻了一番，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)全部貸款余額的26.5%，這個(gè)比重不算低了，農(nóng)業(yè)增加值占GDP也只有8%左右。
然而，光看到貸款余額的絕對(duì)數(shù)還是不夠的，還要看結(jié)構(gòu)。我手頭上沒(méi)有相應(yīng)的數(shù)據(jù)，但從調(diào)研的情況看，這些年農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)投入的資金很大一部分并不是真正用到了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者身上，而是投入到新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村公路、水利建設(shè)等中長(zhǎng)期項(xiàng)目上。這些領(lǐng)域當(dāng)然也很重要，但事實(shí)上真正用在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者身上的并不多，這也就是為什么看農(nóng)村金融的數(shù)據(jù)年年在增長(zhǎng)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的融資狀況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改善的根本原因，是涉農(nóng)貸款的結(jié)構(gòu)造成了這樣的結(jié)果。
三、如何解決農(nóng)村金融的難題
那么，下一步農(nóng)村金融到底該怎么發(fā)展呢，我們可以對(duì)主要的措施做一個(gè)分析。一是繼續(xù)強(qiáng)化以考核總量為特征的農(nóng)村金融改革。如前所述，由于存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，所以效果可能不佳，涉農(nóng)貸款上去了，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者貸款難的問(wèn)題得不到有效解決。二是擴(kuò)大抵押擔(dān)保物范圍。包括這兩年國(guó)家的推動(dòng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)“兩權(quán)抵押”，以及大型農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)設(shè)施，甚至畜禽活體。這些措施這些年喊得比較熱，實(shí)際上是“上熱下冷”。道理很簡(jiǎn)單，由于抵押物缺乏流暢的處置渠道，而且法律政策配套不到位，金融機(jī)構(gòu)普遍沒(méi)有積極性，實(shí)際上是“說(shuō)得多做得少”。三是資金互助、合作社信用合作。這些方式帶有很強(qiáng)的互助性質(zhì)，我認(rèn)為是未來(lái)的發(fā)展方向。但同時(shí)，這些方式對(duì)信用環(huán)境、監(jiān)管手段的要求極高，存在很大的信用風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須有專業(yè)監(jiān)管部門(mén)的介入和專門(mén)的監(jiān)管條例，否則這種方式很容易滋生蔓延為非法融資和卷款跑路。我認(rèn)為搞資金互助是一個(gè)方向性的、漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，目前中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)都不具備鋪開(kāi)的條件。四是農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融。互聯(lián)網(wǎng)金融是一個(gè)風(fēng)口行業(yè)，我前段時(shí)間看到一個(gè)報(bào)道，說(shuō)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融的蛋糕有3萬(wàn)億，前景是很廣闊的?？梢哉f(shuō)，這是一個(gè)新興領(lǐng)域，也帶有方向性。但受制于平臺(tái)公司道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理能力和部門(mén)監(jiān)管能力等因素，互聯(lián)網(wǎng)金融也是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域，是需要慎重穩(wěn)妥發(fā)展的領(lǐng)域。五是信用貸款。通過(guò)完善信用評(píng)價(jià)體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供信用貸款，是最為便捷的一種方式，也帶有方向性。同樣，由于農(nóng)村征信系統(tǒng)建設(shè)滯后、農(nóng)村信用環(huán)境不佳等因素，使金融機(jī)構(gòu)不敢貿(mào)然提供大額資金，往往是小額貸款，而且面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。
說(shuō)了這么多，到底有沒(méi)有一種方式，現(xiàn)階段就切實(shí)可行、管用實(shí)用的招呢？我認(rèn)為是有的，那就是發(fā)揮政府的作用，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、銀行、政府三者之間找到結(jié)合點(diǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者想貸款，銀行也想貸但怕風(fēng)險(xiǎn)，政府就補(bǔ)償一部分風(fēng)險(xiǎn)，這樣的話，很可能就能把貸款這件事促成了。說(shuō)到這，很多人可能質(zhì)疑，現(xiàn)在搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，把政府拉進(jìn)來(lái)，是不是開(kāi)倒車呢？其實(shí)不然，我講三個(gè)依據(jù)。首先，十八屆三中全會(huì)講發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，但同時(shí)也講更好地發(fā)揮政府作用，這是政策依據(jù)。其次，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村金融帶有準(zhǔn)公共物品特征，加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村金融的支持，符合公共財(cái)政理論的要求，這是理論依據(jù)。最后，一些地方推進(jìn)政銀企合作，在農(nóng)村金融上取得了積極的成效，這是實(shí)踐依據(jù)。因此，無(wú)論從政策層面，還是理論層面和實(shí)踐層面，讓政府積極介入農(nóng)村金融都是可以站住腳的。
具體要怎么干呢，這里我簡(jiǎn)單羅列一些方式，各地可以結(jié)合實(shí)際情況去試行。一是設(shè)立農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司。這個(gè)工作當(dāng)前在省一級(jí)普遍都做了，國(guó)家也成了了擔(dān)保聯(lián)盟，但市縣一級(jí)還很不夠，根還沒(méi)有扎下去，市縣一級(jí)的農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司要加快設(shè)立，形成擔(dān)保體系，增強(qiáng)擔(dān)保能力和作用。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保也有明確要求，中辦下發(fā)的關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的文件中，提出對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的擔(dān)保余額不得低于總擔(dān)保規(guī)模的70%。二是搞銀政擔(dān)、銀政保合作。這跟上面講的政策性擔(dān)保公司有關(guān)聯(lián)，是進(jìn)一步的深化。比如安徽推出了“4321”新型銀政擔(dān)合作模式，原擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行、地方政府按照4：3：2：1的比例共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。引入貸款保證保險(xiǎn)也是一種可行的方式，政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼?？偟膩?lái)講，政、銀、擔(dān)、保、企等主體坐下來(lái)談，大家都各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，商量一個(gè)都能接受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和辦貸管貸機(jī)制。三是建立信用保證基金。就是政府拿出一筆錢(qián)，貸款主體也拿出一些，比如說(shuō)是貸款額度的十分之一，一塊歸集起來(lái)建立保證基金，銀行按十倍左右的額度對(duì)企業(yè)貸款。當(dāng)出現(xiàn)不良的時(shí)候，就從這個(gè)基金池子里化解。在這種模式下，政府可以在選擇承貸主體、貸后監(jiān)管等方面積極發(fā)揮作用，這樣的話又可以在一定程度上解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題。四是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。前不久，財(cái)務(wù)部下發(fā)了50號(hào)文和87號(hào)文，對(duì)以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式搞政府違規(guī)舉債進(jìn)行規(guī)范。但應(yīng)該看到，財(cái)政部規(guī)范的主要是針對(duì)貨物和工程類舉債，而對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目則不在禁止之列。因此，各地可以積極探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，政府與社會(huì)化服務(wù)公司簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，納入財(cái)政預(yù)算，再由銀行為社會(huì)化服務(wù)公司提供資金支持，從而為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機(jī)作業(yè)、統(tǒng)一供種、農(nóng)業(yè)廢棄物處理、土地流轉(zhuǎn)等各類社會(huì)化服務(wù)。從根本上來(lái)講，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議起到了為農(nóng)業(yè)服務(wù)公司增信的作用。
政府發(fā)揮作用，除了體制機(jī)制創(chuàng)新外，還要拿真金白銀，錢(qián)從哪兒來(lái)呢？除了單列農(nóng)村金融的發(fā)展資金外，我還給地方上出一個(gè)招，就是把現(xiàn)在涉農(nóng)的貼息資金整合走。貼息貸款是一種擾亂市場(chǎng)秩序的制度安排，滋生大量道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租，原因大家都懂的，不宜再搞了，要把錢(qián)用到更公平更普惠的領(lǐng)域中去。
四、一點(diǎn)重要的題外話
我在研究農(nóng)村金融問(wèn)題時(shí)，經(jīng)常遇到的一個(gè)觀點(diǎn)是：由于金融服務(wù)不到位，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新型主體培育。對(duì)這種觀點(diǎn)，我認(rèn)為只講對(duì)了一半，農(nóng)村金融服務(wù)滯后的確會(huì)影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但也應(yīng)該看到，正是農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)太大，才使得金融望而卻步。金融當(dāng)然應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，但農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境同樣重要，甚至更為重要，所以我講這是個(gè)重要的題外話。現(xiàn)在東北的一些大米加工企業(yè)、豆油企業(yè)很多都處在停產(chǎn)狀態(tài)，中東部很多紡織企業(yè)也舉步維艱，本質(zhì)上都是由于政策因素帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境惡化，并進(jìn)一步蔓延到金融領(lǐng)域，導(dǎo)致了大量的不良資產(chǎn)。具體原因不展開(kāi)講了，那樣跑題太遠(yuǎn)，我想表達(dá)的就是政府一定要把農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境營(yíng)造好，而不是只在會(huì)議和文件中說(shuō)“重中之重”。前幾天，我看到了中國(guó)和美國(guó)達(dá)成了牛肉出口中國(guó)的協(xié)議，下一步還要出口大米到中國(guó)，心情就非常沉重，覺(jué)得中國(guó)農(nóng)民需要顧全太多的大局，掙錢(qián)太難了。
最后，總結(jié)一下觀點(diǎn)。中國(guó)的國(guó)情決定了政府是非常有力量的，解決農(nóng)村金融的難題，政府也要積極發(fā)揮作用，主動(dòng)分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)供給掌握的信息，多方合作撬動(dòng)金融資本、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。坦白地講，這是一種權(quán)宜之計(jì)，沒(méi)有辦法的辦法。我也迫切希望見(jiàn)到農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境改善并進(jìn)入良性發(fā)展的軌道，那時(shí)農(nóng)村金融就有可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場(chǎng)化。(本文系作者于2017年7月在農(nóng)業(yè)部舉辦的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)培訓(xùn)班上的發(fā)言)
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策研究室
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