以“收入”來識別貧困、衡量扶貧效果,可能會造成短期脫貧、長期又返貧。通過資產扶貧,使貧困家庭擁有更多資產,則可以提升貧困者的“造血”能力,提高扶貧效果的穩定性、持續性和發展性。
多年來,通過救濟式、開發式和攻堅式扶貧,財政轉移支付總量不斷增加,城鄉經濟較快增長,基礎設施明顯改善,農村居民生存和溫飽問題基本解決,貧困發生率大幅下降,為世界減貧事業作出了重大貢獻。然而,現行的以絕對收人為標準的扶貧政策,并不能滿足反貧困發展的需求,并不能確保“兩不愁、三保障”的脫貧目標,從而大大降低了扶貧、脫貧工作績效。因此,及時轉變貧困識別方法,將家庭資產作為新的衡量標準,能有效提高“精準扶貧、精準脫貧”工作的長期績效。
貧困取決于一個家庭可以控制的“經濟資源”和社會可以接受的最低的基本需要。當前提出的消除貧困,是消除絕對收入貧困,收入貧困捕獲了“基本需要”這一層面,而忽視了“經濟資源”這一重要方面。事實上,收人貧困反映的是家庭當年的經濟所得,是一種短期的流量概念,缺乏衡量家庭長期內的財富水平及其不平等問題。以收入標準幫扶的脫貧家庭,具有明顯的不穩定性與較高的脆弱性。然而,家庭所擁有的資產,是長期財富積累的具體體現,是一個存量概念,具有抗擊未來風險的屬性且能夠及時地轉化為現金流的經濟資源。相對收入貧困而言,一個家庭在一定時期內沒有充足的資產滿足“基本需要”的情況則視為資產貧困。
資產貧困,作為有別于從消費和收入角度來定義和測量貧困的一種新角度,運用資產這個透視鏡來度量貧困的多元性,具有更強的政策含義。在這個框架下,“資產”的定義不僅限于金融資產、實物資產和自然資產,還包括了一個人的知識和技能、社會和社區關系以及他們能夠影響其生活決策的能力,也就是由五部分組成:自然資產、物質資產、金融資產、人力資產和社會資產。簡單而言,資產就是衡量家庭未來發展的能力。資產一方面反映了一個家庭多年的收人積累和消費平滑后的財富狀況,能準確地反映一個家庭的長期貧困或持久性貧困。另一方面,資產可以通過繼承、轉讓、轉移等多種形式獲得,有效地反映了一個家庭所處的社會狀態。并且,測量資產的不平等,能真實地反映出一個家庭當前或未來一段時間內的不平等狀態,能有助于認識家庭貧困的“貧根”。
精準脫貧攻堅階段,認準資產扶貧的內涵與目標是有效開展資產扶貧工作的重中之重。日前,財政部、農業部、國務院扶貧辦聯合印發了《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》(以下簡稱《通知》),部署進一步做好資產收益扶貧工作。《通知》明確,脫貧攻堅期內,在不改變用途的情況下,各地利用中央財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、鄉村旅游等項目形成的資產,具備條件的可用于資產收益扶貧。地方各級財政安排財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入相關項目所形成的資產,具備條件的也可用于資產收益扶貧。資產扶貧的本質在于鼓勵貧困群體參與到資產建設中,讓這一活動伴隨終生,并能夠為完全脫貧和經濟發展努力積累充足的資產。
資產扶貧政策將產生良好的社會效益,既能使貧困群體建立脫貧致富的自信心,又能通過促進其參與社會經濟活動產生更加穩定和責任意識的公民。資產扶貧努力的目標是保證個人與家庭能夠獲得、發展和改善長期資源,以便能夠掌控自己的生活,并以有效的途徑投入到社會生活。以資產為基礎的減貧方案,試圖解決貧困的多元性。一是通過保護貧困家庭的資產來增強他們的適應性；二是確保貧困家庭能夠有機會使其資產收益最大化,還需賦予他們在其所在社區以及社會的文化、政治和社會生活中更多的發言權。這標志著一種現代意義上的新的扶貧制度的產生,意味著從單向扶貧規則向互動式扶貧規則的轉變,既包括了資源和資本能夠傳遞給貧困者的規則,也包括確保貧困者能夠自主地獲得資本的制度安排。
構建資產扶貧支撐體系是我國從根本上擺脫貧困、走上共同富裕的必經之路。當前的資產扶貧的體系構建要結合補償性與發展性救助與保障的目標:補償性目標重點關注最低生活保障、農村五保供養、醫療救助此類社會救助內容；社會保險參與；五保戶住房保障和農村危房改造的住房保障項目。發展性目標要秉著激發貧困戶脫貧意愿、提高生產經營能力的以提高貧困人口素質的宗旨,在社會服務、扶貧開發與社會互助方面提高貧困戶持續發展能力。不同地區根據自身情況在制度建設和政策實踐上適度調整,在社會保障、社會保險、扶貧開發與社會互助等重點領域與內容進行具體考量。
在認清了資產扶貧落腳點與具體實施步驟的前提下,宏觀政策導向需要以保障資產扶貧穩定性、連續性與發展性為總體目標。從具體操作層面來看,資產扶貧機制需要著重于以下方面的建設:
保障資產扶貧穩定性,原有村莊結構和治理機制需要以經濟目標為導向。作為一種創新的扶貧開發方式,資產收益扶貧正在多地探索。以資產入股合作社為例,資產收益扶貧有三種辦法:一是將投入合作社的國家財政專項資金和其他涉農資金,全部或部分量化給被識別的貧困農戶,貧困農戶享有資產產生的收益；二是鼓勵合作社積極承擔起社會扶貧的責任,將以往財政資金產生的收益或自有資金拿出來,以配股、捐股等形式保證其享有獲得相應資產收益的權利；三是鼓勵喪失勞動能力和自身耕作效率低的貧困農戶將土地托管流轉或以入股的形式交由合作社統一經營,貧困戶獲得相應的資產收益,帶動貧困農戶增收。這種整合扶貧資金和資源的做法,形成了把扶貧資金與村集體資產資源、農戶閑置資產及民間資本捆綁,走出了一條資源變資產、資金變股金、貧困戶變股民的“三變”新路徑。這樣的一個代表組織團體利益的組織需要達到一定的利益均衡狀態,除了集體的行動外,還需要政府各方面的政策、資金和技術支持。
保障資產扶貧連續性,強化政府與社會、市場多元互動合作的資產貧困治理機制。鼓勵貧困戶按照量化到戶、股份合作、保底分紅、滾動發展的原則,抱團人股參與企業、合作社生產經營,最大限度釋放貧困村貧困戶的資產潛能,增加貧困戶的資產收益。同時,要善于運用市場手段盤活農村資產要素,支持以土地、資源等入股參與產業發展,把發展紅利裝進群眾腰包。通過創新扶貧模式,用好、用活扶貧資金,采取入股分紅等方式,建立農業企業與貧困戶的聯利機制,解決貧困戶資金短缺、個人創業乏力等方面的問題,實現貧困戶投資、就業、收益多贏,讓以往的“一次性”扶貧方式變成“細水長流”。資產扶貧是為了最大限度地發揮財政資金的杠桿作用,吸引更多的產業資本投資扶貧項目,這樣才可以達到降低財政資金風險的目標。充分調動社會資本的參與,才能有效解決貧困村、貧困戶出資困難的難題,實現與社會資本利益共享、風險共擔。
保障資產扶貧發展性,建立動態資產管理和實時監控平臺。為了實現貧困戶資產性收益的最大化和貧困地區與貧困戶的自我發展能力持續強化,各地區需要對各類資產進行詳細建檔。關于股份劃轉、收益分紅以及監督監管也需要特定的制度安排。在政策實施的過程中,需要不斷推進扶貧專業化管理,并通過運用多種資產管理與投資運營手段以及專項基金、專項債券等開發性金融工具,最大限度地發揮各種扶貧政策的疊加效應。為保障貧困戶的股權收益,對農業經營主體實行農業政策性保險、誠信體系建立和中介組織財務審計清算管理。將農業經營主體的種養業符合政策性農業保險的納人保險范圍,若發生自然災害和病害的,保險公司理賠資金優先用于股權分紅。有不良信用情況的農業經營主體不再享受各種財政投入資金。貧困戶在實現穩定脫貧之后,可以將扶貧股轉為集體股,同時也可以授權給新的持有扶貧股的貧困戶實現滾動使用。在收益保底機制的基礎上,保證貧困戶可以獲得穩定收益。在民主管理的基礎上,強化資金管理、嚴格審批、財務公開,定期進行風險評估,以實現資產扶貧的“對象精準,項目精準,資金精準,措施精準和成效精準”等目標。
作者單位：武漢大學經濟與管理學院
中國鄉村發現網轉自：大眾日報
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