以“收入”來識別貧困、衡量扶貧效果,可能會造成短期脫貧、長期又返貧。通過資產(chǎn)扶貧,使貧困家庭擁有更多資產(chǎn),則可以提升貧困者的“造血”能力,提高扶貧效果的穩(wěn)定性、持續(xù)性和發(fā)展性。
多年來,通過救濟(jì)式、開發(fā)式和攻堅式扶貧,財政轉(zhuǎn)移支付總量不斷增加,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)較快增長,基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善,農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決,貧困發(fā)生率大幅下降,為世界減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。然而,現(xiàn)行的以絕對收人為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧政策,并不能滿足反貧困發(fā)展的需求,并不能確保“兩不愁、三保障”的脫貧目標(biāo),從而大大降低了扶貧、脫貧工作績效。因此,及時轉(zhuǎn)變貧困識別方法,將家庭資產(chǎn)作為新的衡量標(biāo)準(zhǔn),能有效提高“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”工作的長期績效。
貧困取決于一個家庭可以控制的“經(jīng)濟(jì)資源”和社會可以接受的最低的基本需要。當(dāng)前提出的消除貧困,是消除絕對收入貧困,收入貧困捕獲了“基本需要”這一層面,而忽視了“經(jīng)濟(jì)資源”這一重要方面。事實(shí)上,收人貧困反映的是家庭當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)所得,是一種短期的流量概念,缺乏衡量家庭長期內(nèi)的財富水平及其不平等問題。以收入標(biāo)準(zhǔn)幫扶的脫貧家庭,具有明顯的不穩(wěn)定性與較高的脆弱性。然而,家庭所擁有的資產(chǎn),是長期財富積累的具體體現(xiàn),是一個存量概念,具有抗擊未來風(fēng)險的屬性且能夠及時地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流的經(jīng)濟(jì)資源。相對收入貧困而言,一個家庭在一定時期內(nèi)沒有充足的資產(chǎn)滿足“基本需要”的情況則視為資產(chǎn)貧困。
資產(chǎn)貧困,作為有別于從消費(fèi)和收入角度來定義和測量貧困的一種新角度,運(yùn)用資產(chǎn)這個透視鏡來度量貧困的多元性,具有更強(qiáng)的政策含義。在這個框架下,“資產(chǎn)”的定義不僅限于金融資產(chǎn)、實(shí)物資產(chǎn)和自然資產(chǎn),還包括了一個人的知識和技能、社會和社區(qū)關(guān)系以及他們能夠影響其生活決策的能力,也就是由五部分組成:自然資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、人力資產(chǎn)和社會資產(chǎn)。簡單而言,資產(chǎn)就是衡量家庭未來發(fā)展的能力。資產(chǎn)一方面反映了一個家庭多年的收人積累和消費(fèi)平滑后的財富狀況,能準(zhǔn)確地反映一個家庭的長期貧困或持久性貧困。另一方面,資產(chǎn)可以通過繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移等多種形式獲得,有效地反映了一個家庭所處的社會狀態(tài)。并且,測量資產(chǎn)的不平等,能真實(shí)地反映出一個家庭當(dāng)前或未來一段時間內(nèi)的不平等狀態(tài),能有助于認(rèn)識家庭貧困的“貧根”。
精準(zhǔn)脫貧攻堅階段,認(rèn)準(zhǔn)資產(chǎn)扶貧的內(nèi)涵與目標(biāo)是有效開展資產(chǎn)扶貧工作的重中之重。日前,財政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》(以下簡稱《通知》),部署進(jìn)一步做好資產(chǎn)收益扶貧工作。《通知》明確,脫貧攻堅期內(nèi),在不改變用途的情況下,各地利用中央財政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn),具備條件的可用于資產(chǎn)收益扶貧。地方各級財政安排財政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入相關(guān)項(xiàng)目所形成的資產(chǎn),具備條件的也可用于資產(chǎn)收益扶貧。資產(chǎn)扶貧的本質(zhì)在于鼓勵貧困群體參與到資產(chǎn)建設(shè)中,讓這一活動伴隨終生,并能夠?yàn)橥耆撠毢徒?jīng)濟(jì)發(fā)展努力積累充足的資產(chǎn)。
資產(chǎn)扶貧政策將產(chǎn)生良好的社會效益,既能使貧困群體建立脫貧致富的自信心,又能通過促進(jìn)其參與社會經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生更加穩(wěn)定和責(zé)任意識的公民。資產(chǎn)扶貧努力的目標(biāo)是保證個人與家庭能夠獲得、發(fā)展和改善長期資源,以便能夠掌控自己的生活,并以有效的途徑投入到社會生活。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的減貧方案,試圖解決貧困的多元性。一是通過保護(hù)貧困家庭的資產(chǎn)來增強(qiáng)他們的適應(yīng)性；二是確保貧困家庭能夠有機(jī)會使其資產(chǎn)收益最大化,還需賦予他們在其所在社區(qū)以及社會的文化、政治和社會生活中更多的發(fā)言權(quán)。這標(biāo)志著一種現(xiàn)代意義上的新的扶貧制度的產(chǎn)生,意味著從單向扶貧規(guī)則向互動式扶貧規(guī)則的轉(zhuǎn)變,既包括了資源和資本能夠傳遞給貧困者的規(guī)則,也包括確保貧困者能夠自主地獲得資本的制度安排。
構(gòu)建資產(chǎn)扶貧支撐體系是我國從根本上擺脫貧困、走上共同富裕的必經(jīng)之路。當(dāng)前的資產(chǎn)扶貧的體系構(gòu)建要結(jié)合補(bǔ)償性與發(fā)展性救助與保障的目標(biāo):補(bǔ)償性目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助此類社會救助內(nèi)容；社會保險參與；五保戶住房保障和農(nóng)村危房改造的住房保障項(xiàng)目。發(fā)展性目標(biāo)要秉著激發(fā)貧困戶脫貧意愿、提高生產(chǎn)經(jīng)營能力的以提高貧困人口素質(zhì)的宗旨,在社會服務(wù)、扶貧開發(fā)與社會互助方面提高貧困戶持續(xù)發(fā)展能力。不同地區(qū)根據(jù)自身情況在制度建設(shè)和政策實(shí)踐上適度調(diào)整,在社會保障、社會保險、扶貧開發(fā)與社會互助等重點(diǎn)領(lǐng)域與內(nèi)容進(jìn)行具體考量。
在認(rèn)清了資產(chǎn)扶貧落腳點(diǎn)與具體實(shí)施步驟的前提下,宏觀政策導(dǎo)向需要以保障資產(chǎn)扶貧穩(wěn)定性、連續(xù)性與發(fā)展性為總體目標(biāo)。從具體操作層面來看,資產(chǎn)扶貧機(jī)制需要著重于以下方面的建設(shè):
保障資產(chǎn)扶貧穩(wěn)定性,原有村莊結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制需要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為導(dǎo)向。作為一種創(chuàng)新的扶貧開發(fā)方式,資產(chǎn)收益扶貧正在多地探索。以資產(chǎn)入股合作社為例,資產(chǎn)收益扶貧有三種辦法:一是將投入合作社的國家財政專項(xiàng)資金和其他涉農(nóng)資金,全部或部分量化給被識別的貧困農(nóng)戶,貧困農(nóng)戶享有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益；二是鼓勵合作社積極承擔(dān)起社會扶貧的責(zé)任,將以往財政資金產(chǎn)生的收益或自有資金拿出來,以配股、捐股等形式保證其享有獲得相應(yīng)資產(chǎn)收益的權(quán)利；三是鼓勵喪失勞動能力和自身耕作效率低的貧困農(nóng)戶將土地托管流轉(zhuǎn)或以入股的形式交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營,貧困戶獲得相應(yīng)的資產(chǎn)收益,帶動貧困農(nóng)戶增收。這種整合扶貧資金和資源的做法,形成了把扶貧資金與村集體資產(chǎn)資源、農(nóng)戶閑置資產(chǎn)及民間資本捆綁,走出了一條資源變資產(chǎn)、資金變股金、貧困戶變股民的“三變”新路徑。這樣的一個代表組織團(tuán)體利益的組織需要達(dá)到一定的利益均衡狀態(tài),除了集體的行動外,還需要政府各方面的政策、資金和技術(shù)支持。
保障資產(chǎn)扶貧連續(xù)性,強(qiáng)化政府與社會、市場多元互動合作的資產(chǎn)貧困治理機(jī)制。鼓勵貧困戶按照量化到戶、股份合作、保底分紅、滾動發(fā)展的原則,抱團(tuán)人股參與企業(yè)、合作社生產(chǎn)經(jīng)營,最大限度釋放貧困村貧困戶的資產(chǎn)潛能,增加貧困戶的資產(chǎn)收益。同時,要善于運(yùn)用市場手段盤活農(nóng)村資產(chǎn)要素,支持以土地、資源等入股參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展,把發(fā)展紅利裝進(jìn)群眾腰包。通過創(chuàng)新扶貧模式,用好、用活扶貧資金,采取入股分紅等方式,建立農(nóng)業(yè)企業(yè)與貧困戶的聯(lián)利機(jī)制,解決貧困戶資金短缺、個人創(chuàng)業(yè)乏力等方面的問題,實(shí)現(xiàn)貧困戶投資、就業(yè)、收益多贏,讓以往的“一次性”扶貧方式變成“細(xì)水長流”。資產(chǎn)扶貧是為了最大限度地發(fā)揮財政資金的杠桿作用,吸引更多的產(chǎn)業(yè)資本投資扶貧項(xiàng)目,這樣才可以達(dá)到降低財政資金風(fēng)險的目標(biāo)。充分調(diào)動社會資本的參與,才能有效解決貧困村、貧困戶出資困難的難題,實(shí)現(xiàn)與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。
保障資產(chǎn)扶貧發(fā)展性,建立動態(tài)資產(chǎn)管理和實(shí)時監(jiān)控平臺。為了實(shí)現(xiàn)貧困戶資產(chǎn)性收益的最大化和貧困地區(qū)與貧困戶的自我發(fā)展能力持續(xù)強(qiáng)化,各地區(qū)需要對各類資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)建檔。關(guān)于股份劃轉(zhuǎn)、收益分紅以及監(jiān)督監(jiān)管也需要特定的制度安排。在政策實(shí)施的過程中,需要不斷推進(jìn)扶貧專業(yè)化管理,并通過運(yùn)用多種資產(chǎn)管理與投資運(yùn)營手段以及專項(xiàng)基金、專項(xiàng)債券等開發(fā)性金融工具,最大限度地發(fā)揮各種扶貧政策的疊加效應(yīng)。為保障貧困戶的股權(quán)收益,對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)行農(nóng)業(yè)政策性保險、誠信體系建立和中介組織財務(wù)審計清算管理。將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種養(yǎng)業(yè)符合政策性農(nóng)業(yè)保險的納人保險范圍,若發(fā)生自然災(zāi)害和病害的,保險公司理賠資金優(yōu)先用于股權(quán)分紅。有不良信用情況的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不再享受各種財政投入資金。貧困戶在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧之后,可以將扶貧股轉(zhuǎn)為集體股,同時也可以授權(quán)給新的持有扶貧股的貧困戶實(shí)現(xiàn)滾動使用。在收益保底機(jī)制的基礎(chǔ)上,保證貧困戶可以獲得穩(wěn)定收益。在民主管理的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化資金管理、嚴(yán)格審批、財務(wù)公開,定期進(jìn)行風(fēng)險評估,以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)扶貧的“對象精準(zhǔn),項(xiàng)目精準(zhǔn),資金精準(zhǔn),措施精準(zhǔn)和成效精準(zhǔn)”等目標(biāo)。
作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報
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