――對(duì)改革開放后兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的比較分析
摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)的基層政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)著推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)。改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，其中上世紀(jì)80年代的“簡(jiǎn)政放權(quán)”與近年的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”都是涉及縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的重大改革。兩次改革有同有異，相同點(diǎn)在于都是通過(guò)縣權(quán)下放來(lái)對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)；差異性則表現(xiàn)在放權(quán)背景、方式及歸宿等諸多方面。通過(guò)對(duì)兩次改革的比較分析，本文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的原動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須與其相適應(yīng)；重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)縱向結(jié)構(gòu)扁平化是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的出路；要想減少放權(quán)改革的“鐘擺效應(yīng)”，必須不斷提高放權(quán)的制度化水平。
關(guān)鍵詞:簡(jiǎn)政放權(quán)；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅提高，人口吸納能力顯著增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的管理與服務(wù)需求也急劇擴(kuò)大。然而，與之形成鮮明對(duì)比的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制落后所帶來(lái)的服務(wù)能力不足，被廣大基層干部形象地稱為“身大衣小”。為此，廣東、浙江在2005年①之后陸續(xù)拉開了以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革大幕。2010年中央編辦下發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)開始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。事實(shí)上，在上世紀(jì)80年代我國(guó)就啟動(dòng)了以縣權(quán)下放為主旨的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革，這場(chǎng)改革由于發(fā)端于山東省的一個(gè)縣級(jí)市――萊蕪市，因而被人們稱為“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”。但不久，改革便陷入了“放權(quán)－收權(quán)”的怪圈②，部分有錢有權(quán)的站所被收回，放權(quán)改革半途而廢。
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”與“簡(jiǎn)政放權(quán)”頗有些相似之處，二者皆以鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)為要旨，但細(xì)究起來(lái)，二者又有顯著不同，不可一概而論。究竟區(qū)別何在？從“簡(jiǎn)政放權(quán)”向“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的演進(jìn)體現(xiàn)出怎樣的改革邏輯？未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路在何方？本文將嘗試對(duì)這些問(wèn)題作出解答。
一、“簡(jiǎn)政放權(quán)”：“撤社建鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)
上世紀(jì)70年代末、80年代初，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行改變了過(guò)去集中經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配的經(jīng)營(yíng)管理方式，動(dòng)搖了人民公社體制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最終促成了人民公社的解體，進(jìn)而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重建。1983年中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，1985年春全國(guó)完成了撤社建鄉(xiāng)的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然得以重建，卻徒有虛名，其核心問(wèn)題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)殘缺、功能不強(qiáng)，如基層干部所言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“牌子大、任務(wù)重、權(quán)力小，事難辦，有為農(nóng)民分憂的愿望，而無(wú)為農(nóng)民服務(wù)的能力。”③我們調(diào)查的萊蕪市楊莊鎮(zhèn)在權(quán)力下放前的1985年僅有一正、四副、兩個(gè)兵，即一位鎮(zhèn)長(zhǎng)、四位副鎮(zhèn)長(zhǎng)、一位民政助理和一位文教助理，共七人④，七站八所皆為市政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無(wú)獨(dú)立的財(cái)政，也無(wú)權(quán)統(tǒng)轄鎮(zhèn)域內(nèi)七站八所等職能部門，在條塊分割的體制下，后者只聽命于各自所屬的市直部門。
為消除條塊分割的弊端，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，山東省萊蕪市在全國(guó)率先展開了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)的試點(diǎn)并得到了中央的認(rèn)可與推廣。1986年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，將“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”作為政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)之一，要求“凡屬可以下放的機(jī)構(gòu)和職權(quán)，要下放給鄉(xiāng)”，同時(shí)“各地要盡快把鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政建立起來(lái)”,“已經(jīng)建立鄉(xiāng)財(cái)政的地方，要在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)多開辟一些財(cái)源”。1986年下半年，山東省萊蕪市按照中央要求在全國(guó)率先開展了縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，并把市直20多個(gè)涉農(nóng)部門的分支機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，共分流機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位職工多達(dá)12,874人，改革取得了較好的效果⑤。1988年，“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”推廣現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在萊蕪召開，山東省長(zhǎng)姜春云和民政部崔乃夫都在會(huì)上極力稱贊并要求在全省和全國(guó)推廣“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”。
然而，這場(chǎng)以縣權(quán)下放為核心內(nèi)容的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)能持續(xù)下去。上世紀(jì)80年代末、90年代初，新任中央領(lǐng)導(dǎo)為穩(wěn)定大局，推行了治理整頓的政策，全國(guó)各方面的改革基本停頓下來(lái)，縣鄉(xiāng)體制改革也被迫中斷。同時(shí)，以“條條放開、塊塊搞活”為主要內(nèi)容的簡(jiǎn)政放權(quán)觸及到了一些省市部門的利益，配套措施也遲遲未能出臺(tái)，部分有錢有權(quán)的站所被收回，只剩下一些無(wú)利可圖的“包袱”站所歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄。這場(chǎng)以“解決條塊矛盾”、“健全和完善鄉(xiāng)政府職能”為初衷的改革最終卻形成了“甩包袱”結(jié)局，“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革宣告破產(chǎn)。
二、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”：城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，它是一個(gè)二、三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。但建國(guó)后，由于國(guó)內(nèi)外政治局勢(shì)緊張，我國(guó)采取了一種特殊的城鎮(zhèn)化做法――快速發(fā)展工業(yè)卻抑制城市人口的增加，其表現(xiàn)是我國(guó)城鎮(zhèn)化率明顯低于同時(shí)期二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口比率。截止到1995年底，我國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率為47.1%，而城鎮(zhèn)化率卻只有29.04%。⑥1996年是我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，此后我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)飛速發(fā)展期：1996年前我國(guó)的年城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定在1%以下，此后，年城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定在了1.5%左右。
近年來(lái)，城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的一個(gè)結(jié)果便是在我國(guó)東南沿海地區(qū)涌現(xiàn)出一批“富可敵市”的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，無(wú)論是在工業(yè)化程度上，還是在人口吸納能力上，都不亞于一些中小城市。比如，廣東全省共有建制鎮(zhèn)1231個(gè)，其中人口超過(guò)10萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有163個(gè)，人口超過(guò)20萬(wàn)的有24個(gè)，人口超過(guò)30萬(wàn)的有10個(gè)，另外還有2個(gè)人口超過(guò)60萬(wàn)、1個(gè)人口超過(guò)70萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。東莞市虎門鎮(zhèn)人口多達(dá)72萬(wàn)人，⑦其財(cái)政收入高達(dá)14.52億元⑧，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同時(shí)期山東泰安市最富裕的新泰市的7.31億元⑨。但在看似風(fēng)光無(wú)限的背后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻面臨著“責(zé)大，權(quán)小，能弱”的窘境。責(zé)任大是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府直接面對(duì)居民，擔(dān)負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與為廣大居民直接提供公共服務(wù)的重要職責(zé)；權(quán)力小是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立的管理與執(zhí)法權(quán)，在城建、安全、環(huán)保等領(lǐng)域，存在“看得見的管不著、管得著的看不見”的問(wèn)題；能力弱是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏完成任務(wù)的資源和手段，特點(diǎn)是在現(xiàn)行分稅制下，大部分財(cái)政收入要上繳，可支配的財(cái)力并不多，根本無(wú)法滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的需要。這種困境在一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省尤為嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。
為改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對(duì)等、“衣不適體”的局面，廣東、浙江等省份在2005年后陸續(xù)開啟了以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為核心的試點(diǎn)改革。其核心內(nèi)容是在暫時(shí)不觸及行政區(qū)劃層級(jí)的情況下，將部分縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理與服務(wù)能力。廣東省佛山市高明區(qū)在2005年首次嘗試賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)，浙江省迅速跟進(jìn)，于2006年試水強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，而且改革的速度、廣度和深度更甚于廣東。隨后十七屆三中全會(huì)對(duì)這種做法予以肯定，指出“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。”
隨著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革正面效應(yīng)的釋放，2010年后，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革從試點(diǎn)進(jìn)入推廣階段。推廣分為兩個(gè)層面，一是廣東、浙江的擴(kuò)權(quán)改革開始向一些次強(qiáng)鎮(zhèn)推廣；二是廣東、浙江的擴(kuò)權(quán)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)13個(gè)省份推廣。2010年，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央編辦會(huì)同農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在全國(guó)13省范圍內(nèi)展開試點(diǎn)。這就意味著過(guò)去只是個(gè)別省份的強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)“擴(kuò)權(quán)改革”，如今已經(jīng)得到中央認(rèn)可，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的勢(shì)頭不可逆轉(zhuǎn)。
三、“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的共同特征：縣權(quán)下放
從改革開放后各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變等鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身層面的改革，還更涉及到縣鄉(xiāng)間權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的大小、財(cái)政是否充裕及服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)程度直接取決于縣鄉(xiāng)關(guān)系。這也是本文將上世紀(jì)80年代“簡(jiǎn)政放權(quán)”與當(dāng)前“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”進(jìn)行比較分析的原因，二者皆以縣權(quán)下放、充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為特征。歸納來(lái)看，“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”都存在三方面的縣權(quán)下放：
一是下放事權(quán)。1986年“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革時(shí)，萊蕪在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)共有26個(gè)，其中將事權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理的，共23個(gè)站所，只有法庭、郵電支局和農(nóng)行營(yíng)業(yè)所維持既有的管理體制。下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的站所分別是農(nóng)技站、經(jīng)管站、獸醫(yī)站、林業(yè)站、水利站、農(nóng)機(jī)站、物資站、煤炭供應(yīng)站、食品站、文化站、廣播站、教育辦、衛(wèi)生院、計(jì)生辦、農(nóng)話站、交管所和工商所、糧管所、供銷社、公安派出所、稅務(wù)所、供電站和信用社。⑩站所下放改變了過(guò)去站所管理權(quán)在縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)“看得見的管不著，管得著的看不著”的局面。全國(guó)試行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的縣鎮(zhèn)甚多，但下放事權(quán)大同小異，此處以浙江紹興下放事權(quán)為例加以說(shuō)明。紹興強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)主要是通過(guò)縣鎮(zhèn)簽定委托授權(quán)書，下放建設(shè)、規(guī)劃、內(nèi)外投資立項(xiàng)與審批權(quán)，以及環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)、城建、林業(yè)檢疫等檢查權(quán)和部分行政處罰權(quán)。過(guò)去由縣有關(guān)部門審批的事項(xiàng)不再請(qǐng)示報(bào)告，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行決斷；需要上報(bào)省、市有關(guān)部門的審批事項(xiàng)，縣主管部門收到擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)的文件后“見章蓋章”，履行上報(bào)手續(xù)。
二是擴(kuò)大財(cái)權(quán)。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)也是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的重要內(nèi)容之一。萊蕪28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全都建立了財(cái)政所，1986年開始實(shí)行“定收定支，超收分成，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用，一年一定”的財(cái)政體制，1988年又調(diào)整為“定收定支，收支掛鉤，超收全留，欠收自補(bǔ)”的財(cái)政政策，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”也有類似的財(cái)政優(yōu)惠措施。紹興縣規(guī)定，以2006年各鎮(zhèn)地方財(cái)政收入為基數(shù)，超基數(shù)部分各鎮(zhèn)享受增值稅、企業(yè)所得稅地方留成部分全額分成。而從2006年下半年起，縣財(cái)政對(duì)5個(gè)新型城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)的土地出讓凈收益，實(shí)行全額返還。
三是改革人事權(quán)。縣權(quán)下放中的改革人事權(quán)主要是指，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中縣派干部的管理權(quán)歸屬。萊蕪“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革中，23個(gè)權(quán)力下放的站所中有20個(gè)站所的人事管理權(quán)下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其中包括農(nóng)技站、經(jīng)管站、獸醫(yī)站、林業(yè)站、水利站、農(nóng)機(jī)站、物資站、煤炭供應(yīng)站、食品站、文化站、廣播站、教育辦、衛(wèi)生院、計(jì)生辦、農(nóng)話站、交管所、工商所、糧管所、供銷社、稅務(wù)所等站所，公安派出所、供電站和信用社等3個(gè)站所由于業(yè)務(wù)特殊，人事權(quán)沒(méi)有下放。改革縣派干部的人事管理權(quán)，也是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的重要內(nèi)容。我們僅以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的跟進(jìn)者――筆者所在的山東省為例說(shuō)明強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中人事權(quán)改革的力度。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)主要包括考核權(quán)、人事任免否決權(quán)和任免權(quán)。比如廣饒縣大王鎮(zhèn)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革就明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于下派干部的人事權(quán)：“縣政府和垂直管理部門派駐在大王鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)接受大王鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對(duì)其考核實(shí)行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主的辦法。”上級(jí)政府部門向大王鎮(zhèn)“任免下派主要負(fù)責(zé)人，須事先征得鎮(zhèn)黨委同意；對(duì)工作不力的派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，鎮(zhèn)黨委可向其上級(jí)主管部門提出調(diào)整建議。”榮成市成山鎮(zhèn)甚至擁有了對(duì)縣管干部的任免權(quán)：“原屬榮成市委組織部管理權(quán)限的中層干部，在不超職數(shù)情況下，實(shí)行任免報(bào)備制。”
四、“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的區(qū)別所在：背景、方式及歸宿
盡管上世紀(jì)80年代的“簡(jiǎn)政放權(quán)”與當(dāng)前的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”都強(qiáng)調(diào)縣權(quán)下放，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)能不足的問(wèn)題，但二者在放權(quán)的背景、方式及歸宿等方面仍然存在顯著的差異。
其一，簡(jiǎn)政放權(quán)的背景是撤社建鄉(xiāng)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的背景是城鎮(zhèn)化。上文已經(jīng)交待兩次改革的產(chǎn)生背景，其區(qū)別不再贅述。概言之，簡(jiǎn)政放權(quán)發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重建之時(shí)，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少、財(cái)力弱；而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)則啟動(dòng)于城鎮(zhèn)化大幅提速的今天，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口急驟膨脹，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。二者所處的時(shí)代背景迥然不同。
其二，雖然簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)都屬于縣權(quán)下放的縣鄉(xiāng)關(guān)系再調(diào)整，但在放權(quán)的方式上，二者區(qū)別非常顯著：簡(jiǎn)政放權(quán)的制度化程度較低，而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的制度化程度更高。
簡(jiǎn)政放權(quán)的改革依據(jù)主要是1986年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，據(jù)此，萊蕪市委、市府制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的實(shí)施方案》以及《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè)工作有關(guān)問(wèn)題的具體規(guī)定》，確立了權(quán)力全面下放的方案。隨后，市委、市府又聯(lián)合下發(fā)了《萊蕪市簡(jiǎn)政放權(quán)中若干具體問(wèn)題的解決辦法》對(duì)前兩個(gè)文件進(jìn)行了修正，部分權(quán)力開始回收，后來(lái)工商、交管、派出所的回收只是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)講話就完成了。
最初，粵浙兩省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)也是由縣級(jí)黨委與政府的決定發(fā)起。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革最早源于廣東佛山市高明區(qū)2005年《中共佛山市高明區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善屬地管理體制的若干意見》等政策文件,這些文件要求將更多的區(qū)級(jí)權(quán)力下放到鎮(zhèn)街一級(jí),被認(rèn)為是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的開端。浙江省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)最早由紹興縣發(fā)起，2006年該縣出臺(tái)了《關(guān)于加快錢清等五鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展工作的意見》，該意見決定授予錢清鎮(zhèn)、楊汛橋鎮(zhèn)、福全鎮(zhèn)、蘭亭鎮(zhèn)、平水鎮(zhèn)等５個(gè)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)管理職權(quán)，將原本屬于縣政府管理的30項(xiàng)職權(quán)下放至五鎮(zhèn)政府，由此拉開了浙江省內(nèi)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的序幕。
但不久，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的規(guī)范性文件層次迅速提高。2006年浙江省委、省府通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的決定》，該決定提出了擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的要求。2007年浙江省政府又下發(fā)了《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，決定在全省推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，并確立了“依法下放、能放則放”的放權(quán)原則。2010年浙江省政府制定出臺(tái)《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，擬給予龍港、店口等21個(gè)中心鎮(zhèn)正縣級(jí)待遇。2011年廣東省頒發(fā)政府令《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定（試行）》對(duì)省內(nèi)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革作出了進(jìn)一步的規(guī)范。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的順利推行，還離不開相關(guān)部門、所在地市配套措施的及時(shí)跟進(jìn)。2007年浙江省發(fā)改委、農(nóng)辦和建設(shè)廳三家又聯(lián)合下發(fā)了《浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃（2006－2020年）》，指出浙江省中心鎮(zhèn)的長(zhǎng)期建設(shè)方案，并公布了首批中心鎮(zhèn)建設(shè)名單和第二批建議名單；省財(cái)政廳和省發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于省小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)資金管理若干問(wèn)題的通知》；2010年浙江發(fā)改委、編辦、法制辦聯(lián)合出臺(tái)《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》。此外，一些實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的地市出臺(tái)了更加具體的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革方案，比如2009年6月溫州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見》，11月杭州市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)施意見》，這些市政府的決定對(duì)當(dāng)?shù)氐膹?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)作出了更加詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)范。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)在粵浙如火如荼展開的同時(shí)，這項(xiàng)改革也得到了中央的認(rèn)可，黨中央和國(guó)務(wù)院也開始發(fā)文支持、指導(dǎo)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。2008年十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》、2009年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見〉的通知》都明確提出，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)的行政管理權(quán)限。2010年，中央編辦會(huì)同中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部和財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國(guó)正式推廣強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。從此，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革由粵浙兩省試點(diǎn)開始推向全國(guó)。
相較而言，上世紀(jì)80年代的簡(jiǎn)政放權(quán)改革主要是通過(guò)一個(gè)縣級(jí)市政府的三個(gè)決定來(lái)推進(jìn)的，改革依據(jù)的權(quán)威性較低；當(dāng)前的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)則更多是由省級(jí)政府的決定來(lái)推進(jìn)的，而省政府的決定，在我國(guó)法律體系中已占有一席之地，我們通常稱之為“地方規(guī)章”。并且，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革還得到了所在省份相關(guān)部門的規(guī)范性文件及地市政府的支持。更重要的是，這項(xiàng)改革得到了黨中央和國(guó)務(wù)院的認(rèn)可，并在全國(guó)推開。毋庸置疑，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的制度化水平遠(yuǎn)高于簡(jiǎn)政放權(quán)。
第三，兩次改革的歸宿不同，簡(jiǎn)政放權(quán)的最終結(jié)局是陷入“放權(quán)－收權(quán)”的怪圈，而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)則構(gòu)成了我國(guó)行政扁平化改革的重要一環(huán)。
雖然簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)都是縣權(quán)下放、充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但改革的時(shí)代背景與放權(quán)方式都決定了二者必然有不同的歸宿。簡(jiǎn)政放權(quán)發(fā)生于上世紀(jì)80年代，正處于文革結(jié)束初期，政社合一體制剛剛瓦解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于積貧積弱的時(shí)期。在這種背景之下，即便縣政府將23個(gè)站所全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無(wú)力承擔(dān)龐大的人員支出與公共服務(wù)成本。加之簡(jiǎn)政放權(quán)的決定完全由一個(gè)縣級(jí)政府作出，改革試點(diǎn)的發(fā)起者層級(jí)太低，相應(yīng)的規(guī)范性文件的權(quán)威性不足，也缺乏相關(guān)部門的支持，更無(wú)配套措施跟進(jìn)。簡(jiǎn)政放權(quán)改革初衷雖好，但陷入“放權(quán)－收權(quán)”怪圈亦屬必然。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)無(wú)論是其改革背景還是放權(quán)方式，都是簡(jiǎn)政放權(quán)所無(wú)法比擬的。從改革背景上來(lái)看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)發(fā)生于我國(guó)的城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展期階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政能力等多個(gè)指標(biāo)都有了長(zhǎng)足發(fā)展。這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有經(jīng)濟(jì)能力提供相應(yīng)的公共服務(wù)。然而，萬(wàn)事俱備，只欠東風(fēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)、可獨(dú)自支配的財(cái)力。因此，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革既符合基層群眾的需要，又具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從放權(quán)的方式來(lái)看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)也具有不可逆轉(zhuǎn)性。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)雖然也是由縣級(jí)政府發(fā)起，但改革迅速得到了粵浙兩省級(jí)政府的確認(rèn)，后來(lái)更得到了黨中央和國(guó)務(wù)院的認(rèn)可。此外，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的配套措施跟進(jìn)也非常及時(shí)，發(fā)改委、財(cái)政廳、建設(shè)廳等單位都出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件，改革的操作性更強(qiáng)。
此外，簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革力度也決定了二者不同的走向。簡(jiǎn)政放權(quán)改革的發(fā)動(dòng)主體是縣級(jí)政府，權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，縣級(jí)政府可收可放，縣級(jí)政府完全占據(jù)主動(dòng)，雖然權(quán)力在縣鄉(xiāng)間有調(diào)整，但縣鄉(xiāng)上下級(jí)關(guān)系并無(wú)本質(zhì)變化。而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)則有本質(zhì)不同：首先，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)獲得的是縣級(jí)管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有獨(dú)自審批、執(zhí)行的權(quán)力；其次，雖然多地都明確表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政級(jí)別不變，但黨政一把手卻享受了副縣級(jí)待遇，鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)入所在縣(市)委常委班子，鎮(zhèn)長(zhǎng)明確為副縣長(zhǎng)級(jí)；第三，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)是打造現(xiàn)代化小城市，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)可能達(dá)到與縣平起平坐的程度。2010年浙江省政府出臺(tái)的《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》就明確指出，給予龍港、店口等21個(gè)中心鎮(zhèn)正縣級(jí)待遇，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的目標(biāo)就是將試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為現(xiàn)代化小城市。這些改革措施都意味著權(quán)力中心的下移以及縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化。
五、從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的邏輯與路徑
從上世紀(jì)80年代中期個(gè)別地方試點(diǎn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”到當(dāng)前全國(guó)多地試點(diǎn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)已經(jīng)走過(guò)了近三十年的歷程。通過(guò)這兩次改革異同的比較分析，我們可以大致抽象出我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的邏輯，厘清改革路徑：
（一）人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的動(dòng)力所在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須對(duì)這些變化做出積極的回應(yīng)。
上世紀(jì)80年代的“簡(jiǎn)政放權(quán)”是伴隨著改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革出現(xiàn)的，目的是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。但由于改革半途而廢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)殘缺不全的狀況依然如故，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理與服務(wù)。現(xiàn)如今的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生重大變化的情況下應(yīng)運(yùn)而生的，其目的在于給強(qiáng)鎮(zhèn)松綁，滿足鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的需要。由于推行得力，目前這項(xiàng)改革已釋放出積極效應(yīng)，緩解了試點(diǎn)鎮(zhèn)“小馬拉大車”的困境，促進(jìn)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化的步伐。兩場(chǎng)改革，兩種結(jié)果，一方面表明經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的原動(dòng)力，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的訴求就無(wú)從產(chǎn)生；另一方面也說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，否則必然構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯礙。
（二）重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)政府層級(jí)扁平化是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的出路。
政府層級(jí)扁平化主要是指改變我國(guó)傳統(tǒng)的“中央－省－市－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)縱向管理體制，減少中間管理層級(jí)，以提高行政效率的管理模式。這種管理模式對(duì)于推進(jìn)政府管理的科學(xué)化、民主化具有重要意義，是我國(guó)政府管理體制改革的重要方向之一，也是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的出路。1980年代的“簡(jiǎn)政放權(quán)”雖然以解決條塊矛盾、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能為目的，但改革僅限于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的小修小補(bǔ)，并未從根本上觸動(dòng)縣鄉(xiāng)之間的支配性權(quán)力關(guān)系。而現(xiàn)階段的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在建設(shè)中是以一個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有部分縣級(jí)管理權(quán)。這是對(duì)既有縣鄉(xiāng)關(guān)系的有力沖擊，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力中心的下移和縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化。這種扁平化的改革嘗試有助于激活基層政府的積極性與創(chuàng)造性，強(qiáng)化地方治理績(jī)效；有助于消除城鄉(xiāng)壁壘、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化進(jìn)程；同時(shí)也由于權(quán)力下放的廣泛性與徹底性而更具有穩(wěn)定性與不可逆性。因此，以削減行政層級(jí)，打造扁平化管理體制為宗旨的擴(kuò)權(quán)改革理應(yīng)成為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的出路。
（三）為了減少權(quán)力下放改革的“鐘擺效應(yīng)”，必須不斷提高放權(quán)改革的制度化水平。
簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)同為縣權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，但簡(jiǎn)政放權(quán)未及向全國(guó)推廣，便在其發(fā)源地遭遇了滅頂之災(zāi)，有權(quán)有利的站所權(quán)力被收回，即便有站所管理權(quán)留在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但更像是甩包袱而非權(quán)力下放。對(duì)比而言，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力范圍要大得多，執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)全面下放，顯示出不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。雖然兩項(xiàng)改革都是由縣級(jí)政府發(fā)起，但強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)迅速得到了省政府的確認(rèn)，進(jìn)而獲得中央認(rèn)可，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。包括縣政府決定、省政府令、中央文件及部委規(guī)章等在內(nèi)的一整套立體式制度化規(guī)范為其提供了保障，使得強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)既具有權(quán)威性，又具有可行性。如果說(shuō)仍有不足的話，那就是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)未來(lái)還需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律確認(rèn)，只有權(quán)力下放改革最終得到了立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，改革成果才會(huì)得到最大限度的保留和延續(xù)。
注釋：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)自：中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)
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