——兼評“三權分置”改革與《農村土地承包法》修訂
內容提要：與私有制下土地作為純粹財產對象不同，公有土地不僅是農業生產要素，而且具有重要的社會功能。彌合地權配置中公共原則與私人原則之間的沖突是設置我國農地制度的難點。片面強化個體農戶承包經營權而虛化集體所有權的農村土地制度改革，最終造成既不公平又無效率的地權配置結果。與之相比，國有農場在地權制度安排中凸顯土地的公有屬性，在提高土地利用效率和促進社會公平兩個方面都存在優勢。針對當前農村地權配置矛盾，中央提出“三權分置”的改革思路，落實該項改革的關鍵是尊重集體所有權，并在此基礎上做出合適的產權制度安排。與之相關的《農村土地承包法》修訂，也需要從土地公有制出發，兼顧私權保護和社會效益最大化。
關鍵詞：土地公有制 地權配置 私權保護 社會功能 “三權分置”改革
一、問題的提出
農地制度的核心是進行土地生產資料配置，所有制與農業經營方式是決定我國地權制度安排的兩個基本前提。與私有制下土地作為純粹財產對象不同，我國農地不僅是最基本的農業生產要素，而且承擔十分重要的社會功能[①]。土地集不同屬性于一體的特性造成地權配置需要滿足多重制度要求。例如，在我國農地制度改革過程中，一直存在追求經濟效益最大化與追求社會效益最大化方面的分歧[②]。與土地多重屬性對應的是農民具有不同身份內涵，農民不僅是農業生產經營主體，而且還作為集體成員具有社會身份屬性。以公有制為起點的土地制度實踐，在地權配置過程中存在保障農民的身份性權利與保護其生產經營權利的張力，彌合地權配置中公共原則與私人原則之間的沖突，是設置我國農地制度的難點。
實施家庭聯產承包責任制以后，我國逐步形成以承包經營為核心的農村土地制度，產生“所有權歸集體，使用權歸農民”[③]這一基本地權結構。當前農村人口和勞動力大規模流向城市，農業經營方式發生巨變，農民發生群體分化，這催生土地制度再次調整。針對此，中央確定了堅持所有權、穩定承包權、放活經營權的“三權分置”改革方案，嘗試對土地產權進一步分割，并將農民的社會性身份與經營性角色區分，實施權利分別保護。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將“三權分置”定位為“繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”，并要求加快農村土地承包法等相關法律的修訂完善工作?！掇r村土地承包法》已于2015年被列入全國人大常委會的當年立法計劃，修法工作正在進行中[④]。值我國農地制度此輪重大變革之際，亟待加強與之相關的理論研究。
本文從土地公有制出發，分析我國農地制度的基本屬性及其當前面臨的主要矛盾，探討“三權分置”這一改革方案的可行性。在討論過程中，文中引入國有農場的土地制度安排和實踐，將其與普通農村的地權配置方式進行對比分析，為制度設計提供參照。最后，文章再就《農村土地承包法》修訂提出政策建議。
二、公有制下的土地多重屬性與地權配置難點
（一）公有制下的多重地權配置原則
農村土地制度改革一直是一個充滿爭論的話題，不同學者的看法爭鋒相對，其中重要的原因是土地存在多重屬性?；谕恋氐牟煌瑢傩猿霭l，形成地權配置的多重制度原則。
（1）土地屬于生產要素，基于要素屬性出發的地權制度設置需滿足效率原則。既有的研究從兩個方面解釋地權安排對農業績效的影響：一是，地權的排他性影響經營者的投資預期；二是，地權的可交易性影響土地資源的配置效率[⑤]?；谇耙环矫?，引發我國農地制度上最常見的一個爭議，即農村土地承包關系的穩定性以及是否允許集體經濟組織調整土地的問題。關于后一方面，主要涉及土地要素在不同經營主體之間的重新配置問題，將有限的土地資源向具備更高利用效率的農業生產經營能手配置，是保障糧食安全的重要手段，也完善農地制度的目標所指。在當前城鎮化加速推進的背景下，農村傳統的人地關系發生變動，土地資源產生巨大的重新配置動力，土地流轉成為目前農地制度改革的主要議題之一。
（2）土地是社會財富的再分配載體，基于這一屬性出發的地權配置制度需包含公平原則。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式，而地租又是以土地所有權，以某些個人對某些地塊的所有權為前提?！?[⑥]因此土地權利就成為獲得剩余勞動的手段，單純占有土地所有權就可以獲得收益。土地本身不會自動產生財富，即“土地所有權并不創造那個轉化為超額利潤的價值部分”[⑦] ，但是土地占有形態卻很大程度上決定社會財富的分配。土地如何占有以及地租收益如何分配是區別不同社會制度的基本標志。在土地私有制下，承認私人通過土地占有而獲得社會財富。我國經過土地改革運動與社會主義改造，已經取消土地私有制，實現生產資料的社會主義公有制。公有制并不取消地租，“而是把地租——雖然形式發生變化——轉交給社會”[⑧]，通過“地租社會化”來實現財富共享。目前關于土地財富的再分配功能的研究，主要集中在建設用地和征地制度上[⑨]。實際上，受城鄉建設規劃限制，只有少數城郊地區的土地才有可能被征收為建設用地，全國大部分地區的土地必然長期保持農地農用性質。因此，對土地制度的財富再分配功能的分析，需從建設用地向一般農用地方面拓展。農地也產生地租，財富共享原則在農村土地制度上表現為，每個農民作為農村集體成員，有權公平分享集體公有的地租收益。
（3）土地承擔社會功能，基于土地社會功能出發的地權配置制度需遵循公共原則。土地的社會功能與我國城鄉二元結構有關。我國依然處于發展階段，受經濟總體水平與國家財力等因素制約，到目前未建立城鄉均等的全國一體化社會保障體系，在此背景下，“土地作為社會保障的替代物，為占人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障”[⑩]。首先，土地對于農村老年人意義重大。目前新農保參保標準較低，農保金不足以維持農村老年人的全部生活開支，農業經營成為老年人的重要收入來源，土地為農村老年人提供最基本的“退養”途徑[11]。其次，對于進城務工的農民而言，土地也發揮失業保障功能。國家統計局發布的2015年農民工監測報告顯示，當年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重為36.2%，比上年下降1.8個百分點，其中，簽訂一年以下短期勞動合同的比上年提高0.3個百分點[12]。我國大部分農民工處于非正規就業狀態，相當一部分農民工無法持續繳納職工養老保險金和失業保險金。在缺乏穩定就業保障的情況下，土地為農民工在城市失業提供退路。從土地的社會功能出發，地權配置追求社會公共效益最大化。當前農業就業人口超過2億，作為基本就業機會的土地資源依然處于相對稀缺狀態，“農民人口數量和土地資源不匹配”[13]這一基本矛盾依然存在。在此背景下，將土地配置給誰是設置農地制度時必須要考慮的問題。與之相關的是工商資本下鄉與農民爭地爭利等現象所引發的政策討論，以及土地流轉如何合理設限問題[14]。
關于土地的多重屬性，有研究指出，“我們無法找到一個綜合評判以上各種因素的共同指標，要對現有農地制度給出一個單一的判斷是極其困難的?！盵15]僅從土地的某個單一屬性出發來進行制度設置，通常會損害其他目標追求。例如，主張土地私有化改革的人通常假設市場能夠提高資源配置效率并且忽視土地的社會功能。歸結起來，土地的要素屬性與農業生產相關，基于要素出發的制度設置，強調對個體農戶生產經營權的排他性保護；土地的財富再分配功能與社會保障功能具有社會效應。在這兩個層面上，農民作為集體成員而享有身份性權益，并顯示土地的公共屬性。
（二）承包經營體制下的地權配置難點
土地承包經營是指在堅持土地集體所有制的前提下，通過土地權能分割和產權設置，將公有的土地生產資料向個體農戶配置。實施家庭承包經營制后，農村地權配置一直存在“公有”與“私用”的矛盾[16]，并表現為以下兩個方面。
一是土地承包經營權的排他性與農民承包預期之間的矛盾。不同的土地權利制度安排對經營者的投資激勵不同[17]。實施家庭承包經營之后，投向土地的長期性投資，如農田水利建設、土壤改良、地塊整理、機耕道修建等，成為影響土地產出的重要因素。一種觀點認為，清晰而排他的土地產權制度，會提高農民的投資預期，相反，“地權不穩定的作用和對農戶投資征收一種隨機稅一樣，將降低農戶的投資積極性”[18]。我國農地制度應當基于經營者的長期投資需求，在保障地權排他性方面作出適當的制度安排。
基于土地公有制，農地制度設置還必須滿足農民的承包預期。農村土地屬于勞動群眾集體所有，作為集體成員的每個農民都有權利獲得生產資料來從事農業經營活動。法律也保護農民的承包權利，《農村土地承包法》第5條第2款規定，“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”?；诖?，地權制度需具有一定的靈活性以滿足出生死亡和嫁娶等人口自然變動所帶來的土地重新配置要求?，F實中，農民將承包土地看做是“吃飯”的權利。農民的承包預期具有合法性基礎，承包權是基于農民集體成員身份所產生的一種權利。保障農民的承包權，通常需要改變既有的承包關系和地權配置格局，造成經營權不穩定。如何做到上述二者平衡，考驗制度設計者的智慧。
二是土地承包經營權可流轉性與社會穩定性之間的矛盾。作為集體所有制的實現形式，土地承包經營權一般是通過土地均分產生，這種公平取向的初始地權配置方式通常會帶來一定的效率損失，原因是每個農戶的經營能力和投資意愿不同，農戶之間存在土地邊際產出率的差異。因此，在確保土地在集體內部公平分配之后，還需要引入土地資源的重新配置機制。在理想的土地流轉市場條件下，地權轉移存在“邊際產出拉平”與“交易收益”兩類效應，前者促使土地向具有更高生產率的經營者手中轉移，后者消除未來面臨其他就業選擇的農民對土地投資的顧慮[19]。20世紀80年代的中央政策就提出，鼓勵土地適當向“種田能手”集中。當前推行的農村土地“三權分置”改革，直接目的是解決人口流出和人地分離狀態下的土地低效利用問題。
關于土地流轉政策，目前學界和政策界存在爭議。地權再配置制度決定有限的農業生產機會歸誰，由此引出土地流轉是否受到限制的問題。有學者提出，區分“農業”問題與“農民”問題是推動我國農地制度改革的起點[20]。在未來較長一段時期內，土地依然要承擔農村過億勞動力和半勞動力的就業保障功能，保護“農民”這一社會性問題顯然不能忽視。近年來，中央在完善土地流轉政策時，一直強調堅持農民在農業經營上的主體地位，要求工商資本進入農業限定在產前產后環節。對土地流轉作出一定限制，與農民具有較弱人力資本和市場就業競爭力的群體特性有關，也與我國城鄉二元結構有關。將有限的農業生產剩余留給農民，堅持土地歸農民使用，避免資本下鄉兼并土地（經營權）是我國當前基本國情決定下的農地制度的內在要求。
土地制度研究中的公平與效率分歧、公有制與私有化之爭等，顯示我國農地制度設置存在公共原則與私權保護原則不易協調的難題。從根本上看，這一難題產生于土地作為公有制生產資料不能完全按照私權原則配置，我國土地制度包含公共政策內涵，相關改革不能忽視土地的社會公共功能。
三、地權配置的兩種制度選擇及其成效比較
回顧我國農地制度的演變過程來看，20世紀八九十年代的政策設計者具有較多的實踐經驗，其后，法學家和經濟學家在推動土地制度改革上發揮關鍵作用。部分缺乏對農村基本情況了解的學者更樂于追求理論邏輯的完整性。依照抽象理念進行農地制度改革，改革走的越遠，偏離實踐也可能越遠。為避免陷入理念之爭，本文在討論中引入國有農場地權配置做法，將其作為討論農村土地制度改革的參照。
（一）趨向私化的農村地權制度演變及其當前困境
1978年—1984年，我國農業實現42.23%的產出增長，早期的研究將制度變革解釋為引發此輪增長的關鍵因素[21]。盡管之后的研究發現制度之外的其他因素對當時的農業增長起到更大作用，但是之前形成“制度決定論”已經廣泛傳播，甚至演變成為 “一分就靈”、“一改就靈”的社會共識，進而深刻地影響我國農地制度改革[22]。這首先表現為對個體農戶土地承包經營權排他性的持續追求上。實施土地承包經營之初，政策制定者注意到穩定地權對農業生產經營的影響，如1982年，中央一號文件提出：“社員承包的土地應盡可能連片，并保持穩定。這樣才能充分調動社員的積極性，提高土地利用率”。1984年，中央一號文件提出“土地承包期一般應在15年以上”。盡管如此，直到20世紀90年代中期之前，中央政策一直是在相對穩定的意義上強調地權排他性。比如，當時各地實踐的“大調整、小穩定”、“兩田制”等做法，在保持土地承包關系總體穩定與人口變動下地權適當調整之間做到平衡，地權配置兼顧社會公平與生產經營權利保護。
以第二輪土地承包為界，農村土地承包經營制度發生巨大變化，全國一刀切地實施“生不增、死不減”政策，剝奪農民自發調整土地的權利，并將承包期延長為30年。這些做法都是在強化和穩定承包關系的目標下提出的。近年來，保持地權穩定的政策思路進一步強化，包括提出十七屆三中全會決議提出承包期限變成“長久不變”、2013年中央一號文件要求五年完成土地承包經營權確權登記頒證等。第二輪土地承包之前，強調土地承包關系相對穩定的目的是，保護農民自主經營權，防止集體隨意干預農民生產，提高農民投資積極性，目標是提高農業經營效率。第二輪土地承包之后，強化土地承包經營權逐步脫離農業生產經營的最初目標，土地承包經營權本身變成政策目標，相關制度改革指向保護“財產權”，致使農地制度從經營制度向財產制度異化[23]。
在農村實踐中，所謂“財產權”是指，脫離農業生產的承包戶通過流轉土地獲得地租收益的權利。以保護生產經營和提高農業經營效率為初衷的土地承包經營制度，最終走向了保護部分農民當“地主”收取租金的權利，我國農地制度發生巨大的邏輯變異。這一制度異化的關鍵是，個體農戶的地權排他性從相對走向絕對。何種程度的地權穩定以及多長的承包期限有利于促進農業生產，是一個需要到現實中去驗證的實證問題。比如農業生產中化肥普遍替代綠肥，極大地降低承包期限對培肥地力的影響。30多年以來，外部經濟環境、農業生產技術、農業公共品投入方式等已經發生翻天覆地變化，但是農地制度改革還建立在20世紀80年代初期形成的“產權清晰就意味著最優效率”[24]的抽象理論基礎上。實際上，越來越多的實證研究表明，在細碎插花的土地格局上建立絕對排他性地權，會極大地增加公共品供給難度，進而損害農業生產效率[25] 。
農村土地制度改革片面地強化農民個體私人權利，致使地權趨于絕對排他性，最終帶來三個方面的負面后果。一是統分結合雙層經營體制喪失土地制度基礎，農業生產基本退回一家一戶的狀態，小規模的家庭分散經營方式，在農業公共品供給、對接市場、承接社會化服務等方面都存在極大弊端。二是部分未承包土地的農民依然存在承包預期，各地農村普遍存在“去世的人占有活著人的土地”的情況，造成土地分配不公平并影響社會穩定。三是隨著城鎮化加速推進和人地分離趨勢加劇，原土地承包者不從事農業生產的現象將日趨普遍化，大量脫離農業生產的人繼續占有土地權利，會降低土地利用效率。經歷30多年以來的脫離實際的改革，我國農村土地制度從兼顧公平效率走向既不公平又無效率的結果。
（二）強化公有的國有農場地權制度安排及其成效
農墾是我國國有農業經濟的骨干，目前農墾耕地面積接近1億畝，農場是農墾系統下的經濟實體單元。20世紀80年代以來，農墾學習農村經營體制改革，取消農場統一生產、統一分配模式，通過租賃承包合同將土地配置給職工，形成類似農村的職工家庭經營方式。農場土地具有與農村相同的多重屬性，農場地權配置同樣存在多重原則之間的張力。過去30多年間，國家較少專門出臺針對國有農場土地資源配置的統一政策，各個墾區農場自主探索發展出一套較為有效的地權配置制度，具體包括三個方面[26]。
（1）實行“兩田制”。大部分農場將土地分為“身份田”與“經營田”（各個農場叫法各異，做法也略有差異）兩類，并按照不同方式配置?！吧矸萏铩蓖ǔ⒄辙r場周邊農村人均承包面積確定，向在冊職工分配，除了收取少量統籌生產費（例如水利費用）之外，不收取其他費用。剩下的土地作為“經營田”，優先向農場職工及其成年子女租賃發包，收取土地費用（租金）?！吧矸萏铩被诼毠ど矸葑詣荧@得，職工達到退休年齡后將土地退還農場?！敖洜I田”通過合同產生，約定雙方權利義務，既賦予職工自主經營權，也要求經營戶按照農場統一作物布局、統一技術要求等從事生產經營活動。各個農場的“經營田”租賃合同期限長短不一，一般為5年左右，很少超過15年?！皟商镏啤睂ⅰ奥毠ぁ鄙矸荩c其作為“農業經營者”的角色進行剝離，避免很多矛盾。一些農場采用“先交后種，競價承包”方式配置“經營田”，促使土地資源向種田能手配置，避免農村均分方式下的效率損失。按照公平原則配置的“身份田”承擔社會保障功能，職工退休之后進入基本社會養老保險體系，“經營田”則按照效率最優原配置。國有農場通過“兩田”區分，很好地化解公有土地配置中的公共原則與私人原則的沖突。
（2）收取土地費用。國有農場對“經營田”收取土地承包費，消除單純“占有”土地而不使用土地的現象。在存在土地持有成本的情況下，必須是真正從事農業生產的職工才有積極性獲得地權，激勵土地資源向具有較高生產率的經營者配置，實現少數種田能手進行土地適度規模經營。農場的農業兼業化情況較少，那些在農業經營方面不存在比較優勢的職工主動向二三產業轉移。農場收取土地承包費后，將其用于全場社會事業建設和公共福利開支，還有部分農場對放棄土地租賃的職工進行貨幣化補貼。當前國家已經對農場免除農業稅和其他收費，這意味著全部地租收益通過土地承包費轉化為農場公共收入，并最終被全場職工公平享有，避免出現農村中的土地利益分配不均問題。另一方面，農場“經營田”實施有期限租賃，上一個周期不從事農業生產的職工，如果準備轉為務農，就可以向農場提出土地租賃申請。在地權可調整的制度設置下，當職工選擇從事農業生產的時候，有機會重新獲得地權。
對比來看，目前農村地權配置的一個突出矛盾是部分集體成員沒有機會獲得承包地。這個矛盾包含兩個方面。首先，地利分配不公平，稅費取消之后，國家不僅禁止農村集體經濟組織向農民收取土地承包費，而且按照承包面積給予種糧補貼，并投入大量農業基礎設施建設資金。在此情況下，不僅原本歸全體成員共同享有的地租收益被部分擁有土地承包經營權的農民占有，而且國家投入的基礎設施建設資金通過生產條件改善所產生的級差地租，也被部分農民占有。當前背景下，僅僅擁有土地承包經營權，就可以獲得集體利益和國家輸入利益。地權不均狀態，引發農民的不公平感。其次，在不收取土地承包費的情況下，農民無成本地持有土地，大量農民僅僅“占有”土地而非將其用于農業生產，形成地權無效配置狀況，甚至出現土地拋荒現象。農村實施“生不增、死不減”的一次性地權配置方式，激勵所有農民必須將承包預期變現，否則其集體成員權利就沒有機會實現。如此一來，農村就普遍存在純粹“占有”而非“經營”的土地承包行為。
（3）禁止土地轉包。20世紀80年代以來，農村土地的轉包出租政策逐步放寬，目前農戶自主流轉土地已經成為土地承包經營權的基本權能。國有農場則一直禁止土地轉包，很多農場在合同中作出約定，職工私自轉包土地屬于違約行為，農場有權解除合同。土地轉包通常會產生租金溢價，這會誘導每個人通過爭奪地權來獲益。禁止土地轉包可以避免不種地的人單純為“占有”地權而租賃承包土地的情況。農場向職工配置地權的初衷是提高農業經營效率，既然一部分職工不再從事農業生產活動，就需要將土地退還給農場，由農場統一管理并再配置。禁止土地轉包，一方面避免爭奪地利的矛盾，另一方面，堅持農場在地權配置中的主體地位，提高資源配置效率。
（三）基于比較的制度啟示
對比來看，國有農場的地權配置較農村更加合理有效。農場的制度優勢包括以下三個方面。
（1）國有農場的土地制度成功化解地權配置難題。在農場的地權配置中，通過“兩田制”、土地有償租賃等辦法，將職工身份與經營者角色分開。職工可以參加“經營田”租賃，此時僅僅是一個農業生產經營者，他們也可以放棄土地租賃，但是這并不損害其參與農場地利分配的權利，并且還保留其未來獲得土地生產資料的租賃預期。當前農村土地制度存在的根本問題是，一次性配置到戶且保持承包關系“長久不變”的政策，激發農民爭奪地權。對于那些脫離農業的農民而言，土地承包經營權所包含的經營功能不能得到充分發揮，造成土地低效利用，同時土地承包經營權變成一種收取租金和占有補貼的不勞而獲特權，損害其他未承包土地的農民的權益。
（2）國有農場地權配置方式構成雙層經營體制的基礎。針對小規模家庭分散經營的不足，我國逐步發展出統分結合雙層經營體制，嘗試在“一家一戶辦不好和不好辦”的公共生產環節發揮農村集體經濟組織的作用。遺憾的是，農村土地制度改革一直是在削弱集體權利，致使農村集體經濟組織很難發揮統籌功能，雙層經營體制在農村實踐中落為虛名。國有農場的農業生產方式與農村形成鮮明對比，前者的統籌經營優勢十分明顯。例如，黑龍江墾區的各個農場在耕地輪作與地號設計、作物種植與作物品種布局、施肥標準與農藥使用、農業標準化管理和機械作業等方面發展出“六統一”經營管理模式，極大地降低生產成本、增加土地產出率和提高糧食品質。農場在職工家庭經營基礎上實施“大農場套小農場”雙層經營模式，在產前、產中和產后以及農業基礎設施建設等公共環節，發揮大農場的統籌功能，適應當前農業生產機械化和公共服務社會化的發展趨勢。農場能夠做實雙層經營體制，關鍵在于職工的土地經營權利不具有絕對排他性，通常雙方在租賃承包合同中約定職工必須遵守農場統一管理和技術要求。農村的問題在于，已經明確為用益物權的農村土地承包經營權具有對抗集體經濟組織的絕對排他性，集體既無權利也無動力落實統籌經營功能。
（3）地權的排他性和穩定性是一個相對概念。國有農場土地承包期較短，職工的土地權利受到一定限制，并且在某些公共生產經營環節上還需要服從農場的統籌安排，但這并不意味著農業經營效率低下。以土地產出率為例，2015年全國糧食作物畝產356公斤，同年農墾的糧食作物畝產達到479公斤，農墾體系的土地單產比全國高出34.6%，充分顯示農場的經營優勢[27]。農場的情況表明，相對穩定的地權即可滿足農業生產經營需求。
四、集體所有制視野下的“三權分置”改革
農村第二輪土地承包之前，農業之外的就業機會較少，土地承包者與農業經營者基本統一，土地平均承包在當時具有合理性。第二輪土地承包之后，“生不增、死不減”、土地確權等政策鎖定地權配置格局，隨著土地承包經營權逐步固化，我國又進入高速城鎮化階段。2000年—2013年，我國城鎮化率年均提高1.35%[28]。隨著國家新型城鎮化戰略推進，未來將會有越來越多的農民脫離農業生產而進入城鎮生活。地權固化與人口流動的矛盾倒逼農地制度改革。
一方面，小規模農業經營收益低，農業兼業化、副業化趨勢擴大，造成一部分土地粗放利用和破壞性利用。另一方面，部分有意愿從事農業專業化經營的農民卻受到土地規模不足的限制。2015年我國農民工總量超過2.77億，這部分脫離農業生產的人繼續占有土地承包經營權，造成土地資源錯位配置。站在土地的保障功能角度看，通常是農村社會中的有能力的農民進城，這部分人是率先城鎮化的主體，如果納入城鎮社會保障體系，他們仍然繼續占有農村土地資源，相當于享受兩份保障，擠占留在農村的下層弱勢農民的生存空間?；貧w土地制度的初始目標，從提高經營效率的角度看，需要將地權配置給真正從事農業生產的經營者，從社會效應角度看，在國家暫時沒有能力實現社會保障體系全覆蓋的情況下，土地需要繼續為部分特定群體提供保障功能。
面對當前農村地權錯位配置的矛盾，中央確定“三權分置”的改革思路。接下來從制度合法性和實踐有效性兩個角度進行評析。
（1）集體所有權的落實問題。農村土地屬于農民集體所有，盡管農民的主體地位在《憲法》、《農村土地承包法》中都能夠找到依據，但是在過去的實踐中卻一直不被尊重。土地承包實質是集體與農戶的關系，或者說集體中全體農民與個體農戶的關系，地權配置規則應當由全體集體成員通過民主程序商議產生，然后再通過承包合同完成權利配置。第二輪土地承包之前，針對農村土地承包方式，中央出臺指導性意見，允許農民根據當地情況作出適當選擇。以農村第二輪土地承包為契機，國家政策發生巨大變化，貴州湄潭地區最早試行的“生不增、死不減”做法被強制性地推向全國，忽視各地條件差異和農民的需求差異。第二輪土地承包實施“30年不變”，在承包期固定30年的情況下，如果某個農民在當時放棄土地承包，就意味著其權利至少在30年內都無法實現，這期間與土地相關的利益分配也無法享有。第二輪土地承包之后，在國家政策的強制干預下，集體土地所有權被虛置。堅持集體所有制，是中央為農村土地制度改革劃定的基本底線之一[29]，集體土地所有權是土地承包權和經營權的基礎，當前推行“三權分置”改革，必須回到這個根本起點。
（2）承包權的性質問題?！叭龣喾种谩钡年P鍵是將原土地承包經營權分割為土地承包權與土地經營權，試圖通過經營權流轉來解決當前存在的地權低效配置問題。在此之前，國家已經在推動農村土地流轉方面出臺很多政策。在土地流轉基礎上培育新型農業經營主體，是當前國家農業政策的主導方向。在此過程中，不少地區發生工商資本下鄉大規模流轉土地的現象，引發政策上的警惕。并且，新的經營主體流轉土地后的權利性質也不清晰，容易引發農民、政府與流轉主體之間的糾紛。在此背景下，國家提出承包權與經營權分離，種田大戶、家庭農場等經營主體流入土地之后獲得經營權，原承包戶流轉出土地后繼續保留承包權。關于土地承包權，目前在政策上存在兩個問題有待解決。其一，部分流轉出土地的農民在某個時期由于進城失敗或者在城市失業，需要重新回到土地從事農業生產活動，可能發生毀約行為。這種情況下，就會產生保護流出方生存權和就業權還是保護流入方經營權利的矛盾。社會效益與農業經營效率無法統一，依然是考驗制度設置的難題。其二，部分農民流轉出土地后成功進城定居并納入城鎮社會保障體系，這部分已經市民化的“優勢農民”通過保留承包權而長期獲得地租收益，相反，留在農村從事農業生產的弱勢農民需要支付土地租金，將本來不多的農業生產剩余向城市輸入，這不僅不合理，而且與“按勞分配”“消滅剝削”的公有制原則沖突。顯然，“穩定承包權”在制度上暫時還缺乏清晰定位。
（3）經營權配置的效率問題?！胺呕罱洜I權”是指利用市場手段進行土地資源再配置，解決前期平均承包所形成的地權分散問題。在這方面，存在兩個問題需要討論。其一，經營權配置具有社會效應，土地資源集中到何種程度，這取決于到城鎮就業市場對農村勞動力的吸納能力，人地資源緊張狀態限制新型經營主體及其規模[30]。有限的土地資源和農業就業機會配置給誰，需在公共政策上作出明確規定。其二，市場手段在地權再配置上面臨著高昂交易成本問題?！胺呕罱洜I權”必須要考慮到農村地權高度分散現狀和地塊插花細碎格局，以及不同農民對土地依賴程度存在差異等現實情況。日本和我國臺灣地區的歷史教訓表明，高昂的交易成本造成市場手段在土地資源配置上失效[31]。假設某村有1000個農民和1000畝土地，前期按照人口進行土地平均承包，并且考慮地力因素，實施土地遠近肥瘦搭配，形成地塊插花格局。當前這個村中有300個農民暫時進城務工，產生300畝土地的再配置需求。在興辦家庭農場的政策引導下，假設有3個種田能手希望流轉這300畝土地，就需要與那300個進城農民一一談判，這是極其困難的工作。還必須注意到，這300畝土地與其他700畝土地相互插花，并且已經通過土地確權而固定四至邊界，相互之間無法調整位置。可以想象，這個過程中所產生的各種談判成本足以高昂到令交易失敗。另外，縱然是流轉成功，高度插花細碎的地權狀態也會嚴重阻礙生產經營活動。
以上所假設的情況并非憑空想象，而是代表當前大部分農村的一般現實。當交易成本高昂時，在資源配置上應當選擇組織化模式。國有農場禁止土地轉包，全部土地資源配置活動都通過農場完成，形成“一對一”的交易模式，避免農村土地流轉中的“多對多”模式，提高地權重新配置效率。進行政策設計時則必須基于現實條件出發，土地的社會性與位置固定性、農業生產活動的外部性、現實中地權分散和地塊插花格局等，是設置農地制度時必須要考慮的前提。試圖通過市場手段“放活經營權”，在實踐中可能會遭遇一定困境。
五、立足公有制的《農村土地承包法》修訂
基于“三權分置”的改革思路，國家已經啟動《農村土地承包法》修訂工作。《農村土地承包法》主要適用于農村土地。文中引入的國有農場經驗對農村土地制度改革具有借鑒意義?；谇拔姆治觯酉聛砭娃r村土地制度改革和《農村土地承包法》修訂，提出以下討論。
（1）明確農地制度的基本定位。在當前階段，農村地權配置在滿足農業生產經營目標的同時，依然要承擔社會功能，要為正在大規模進城且可能進城失敗的農民保留退路，為不能進城的農村勞動力和半勞動力提供就業保障和生存機會。有著13億人口基數的中國城鎮化，必然是過程漫長且充滿不確定性的，發揮土地和農業在保持社會穩定方面的作用，是降低中國社會風險的基石[32]。站在這個角度，我國土地制度本身就不是純粹私權制度，中國農地制度所具有的公共制度屬性不可忽視。與之匹配，作為農村土地制度基本形式的《農村土地承包法》，也不能按照單一私人權利保護的原則設計，它同時還必須要體現土地的公有屬性和土地制度的公共社會功能。
（2）在地權配置方面，可借鑒國有農場的做法，將農民的身份性權利實現與經營保護區別對待。在身份性權利實現方面，將農民的集體成員權變成經濟收益和承包預期，即不從事農業生產的農民在放棄土地承包后，可從集體獲得相應份額的集體利益分配，并在土地調整和下一次土地發包中保留其承包土地的資格。在生產經營方面，要求實際從事農業生產的農民才有資格獲得土地資源，且實行土地有償配置。有償配置地權可以避免土地均分，并且減少低效“占有”土地的行為，提高土地利用率。在地權穩定性方面，國有農場的土地產出優勢表明，保持集體經濟組織與農戶的相對平衡關系是發揮雙層經營功能的基礎。
（3）發揮集體土地所有制的資源配置優勢。土地承包經營是集體土地所有制的具體實現形式，不能用土地承包經營權抽空集體所有權。期限上“長久不變”且不承擔土地承包費的土地承包經營權，基本具備所有權的全部權能，集體所有權變成空殼，這與集體土地所有制相違背。以土地承包費形式收取地租，是集體所有權的經濟實現形式。是否收取土地承包費，應當由共享土地所有權的全部集體成員民主決定，國家不宜做出強制安排[33]。只要土地承包費在集體內部合理分配，收益最終依然返還給農民，就不存在加重負擔問題，并且還可以實現集體內部公平[34]。國家不宜強行規定集體內部的地權配置方案，在程序合法的基礎上，允許農民通過民主形式決定地權配置方式。對此，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》也提出，“農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善‘三權分置’辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用”。堅持集體土地所有制首先要堅持農民在地權配置上的主體地位，全國各地的經濟社會狀況差異極大，不宜用一個政策、一個模式替代千千萬萬個集體組織內部的地權配置需求。修訂《農村土地承包法》要扭轉第二輪土地承包以來的農地制度強制性變遷思路，為農民以集體民主形式進行最優制度選擇提供合法空間。
本文系教育部2014年重大攻關課題項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）的階段性成果。
中國鄉村發現網轉自：《馬克思主義研究》2017年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
