——中國改革40年農地制度研究的一個綜述性評論
改革開放40年間，中國的農地改革一直是最受關注的領域，農地制度研究也是產出量、持續度和國際化程度最高的主題之一。本文以1980年代至今國內外主要經濟類期刊的發表文獻為線索，圍繞集體地權制度變遷的特征與走向，就集體化失敗原因與家庭承包責任制改革、集體所有家庭承包制度特征與績效、地權穩定性及其影響、農地規模與土地市場發展、現行地權制度的問題與改革路徑展開綜述性評論。中國的農地制度研究仍然是下一程的主題，主線還是集體地權制度向何處去，國家對其建制的集體所有制變遷的選擇、成員權集體所有制的演變路徑、集體地權的權利分割的特殊性與普遍性、經營主體變化與農地制度安排變遷的互動與影響、地權制度在不同區域的分化、地權制度與結構現代化的關系等等，留待我們進一步研究。
改革開放40年間，中國的農地改革一直是最受關注的領域，農地制度研究也是產出量、持續度和國際化程度最高的主題之一。本文以1980年代至今國內外主要經濟類期刊的發表文獻為線索，圍繞集體地權制度變遷的特征與走向，就集體化失敗原因與家庭承包責任制改革、集體所有家庭承包制度特征與績效、地權穩定性及其影響、農地規模與土地市場發展、現行地權制度的問題與改革路徑展開綜述性評論。
1、集體化失敗的原因與家庭承包責任制改革
（一）集體化為什么失敗
中國農地制度的選擇與變遷，是在集體所有基礎制度框架下的變革與演化，從理論上對集體化失敗的原因進行反思是改革后中國土地制度研究的起點。
從經濟角度來衡量，集體化農業的績效不佳是不爭的事實。整個集體化時期的農業總要素生產率（TFP）一直處于下降，1983年家庭承包制普遍化時的農業生產率水平甚至比1952年合作農業開始時還低（Wen，1989)。集體化這么一場雄心勃勃的制度改造為什么以失敗告終？一種認識將其歸結于決策者過分相信自身的能力、對預期凈利益期望過高、掌握的信息扭曲，對制度安排的成本以及社會提供的知識積累和公眾態度被高估，因而做出了強制性制度安排選擇與變遷（駱友生，張紅宇，1995）。
經典的分析來源于對生產隊中勞動者偷懶行為的觀察，強調農業生產是一種高度依賴于天氣和勞動者個體特征的行業，集體生產隊對其成員的勞動監督的不充分和計量的不完全，導致集體化農業下社員努力的激勵不足（陸學藝和王小強，1980；杜潤生，1982—1985；中國農村發展問題研究組，1983)，林毅夫利用現代經濟學方法構建一個隊生產模型，對生產隊體制下的監督和計量成本和社員的努力狀況進行了理論分析（Lin，1988) 。但是，進一步的研究發現，光關注生產隊的努力激勵還不夠，生產隊作為一種經濟組織，它不同于個體農業之處在于出現了監管，問題就來了：生產隊的管理者為何不提供有效的監管（周其仁，1995a）？這一追問將視角引向集體制度的產權特征。理論上，一個經濟組織的有效監管取決于監管者的剩余權激勵（Alchian and Demsetz,1972），中國的集體生產隊因國家任務指派和種植決策指令導致使用權喪失、農產品統購統銷導致收益權侵蝕，強委托代理形成的殘缺產權結構造成剩余權激勵不足。剩余權被剝奪導致的生產者和監管者激勵低下是一個比生產隊內對社員監督成本導致的激勵問題更為重要的原因（陳劍波，1994；周其仁，1995a）。
這是否意味農業經濟活動中的合作制度安排一定無效？Lin (1990)注意到，農業集體化時期前期（1952-1957年）的農業生產率經歷過上升，轉折點出在1958年，接著遭遇了1959—1961年的大饑荒，自那以后就一直處于下降。他抓住1958年作為兩個時段轉換的關鍵轉折點，以退出權假說來解釋集體化農業的成敗，即合作農業成功的條件是合作組織成員在其他成員不遵守協議時有權退出，合作化初期生產率的上升是因為社員擁有退社權，1958年退社權被禁止導致了合作社的效率突然下降及自那以后的長期停滯（Lin， 1993）。林的觀點引出數位該領域經濟學家的應戰，以至于《比較經濟學雜志》（ Joumal of Comparative Economics）出專輯予以討論。Dong與Dow認為，林的假說無論是理論還是經驗都無法證明，從理論上看，當退出權被限制后，更容易維持有效的努力水平；從經驗上，集體化時期生產率的損失更有可能由其他政策失誤所致（Dong and Dow，1993）。龔啟圣認為退出權解釋缺乏證據支持，中國集體化農業的監督是否是個問題需要檢驗（Kung, 1993）。劉明權認為林的解釋有問題，他的生產率估計也不確定，并沒有為集體化農業勞動激勵的推斷提供有力證據（Liu，1993）。
熟悉中國集體化農業體制運行真實狀況的人更清楚，集體化制度的失敗不僅僅是因為農民沒有退社權，而是假如他們能退出又能將退回來的土地和耕畜安放何處？不僅如此，這是一個農民甚至連自身都綁縛于集體的體制，他們只好別無選擇地留在生產隊內毫無他法（周其仁、邱繼成，1987；周其仁，1995a）。正如周其仁所指出的，對中國的集體化研究不能簡單套用現代經濟學意義的“共有產權”、“隊生產組織”基于合約的產權理論范式，它是一種“體系性”失敗（周其仁，2017）。集體化經濟實質上是國家控制農村經濟權利的一種形式，國家侵入并控制著農村要素的所有權，是事實上的配置經濟要素的第一位決策者、支配者和收益者（發展研究所綜合課題組，1988），集體僅僅是國家意志的貫徹者和執行者，政社合一的集體化公有制，構造了截然不同于傳統中國農村的制度和組織基礎（周其仁，1995a）。
（二）家庭責任制改革與制度選擇
參與中國農村政策制定的專家們往往將家庭承包制變革的誘因歸結于人民公社制度導致的生存危機（王西玉，1998；郭書田，1997），包產到戶變法也被人們津津樂道地講述成由底層發動并一舉成功的故事（陸子修，1998；崔傳義、侯長明，1983）。這種認識過于簡單化。事實上，過去40年期間關于農村土地所有制（是私有、國有、集體所有）的爭論貫穿始終，初期的爭論反映了對這一制度忠誠者與改革者的拉鋸（黃道霞，1984），后來每到農業績效不佳時關于土地所有制的極端化爭論就會不時出現（廖洪樂，1998），背后實質上是關于中國農地制度到底應該采取集體制還是家庭制的分歧。
研究80年代農村改革的政治經濟學，需要準確理解在一個將集體所有制作為公有制社會主義基本特征的國家，一代創建了集體制的當事人是如何改革這套被他們理想化、但十分低效的制度的。從體制比較來看，中國的農地改革不同于前蘇聯東歐國家的頂層設計和立法先行（劉守英，1993），而是制度環境變化下各種力量共同作用、相互呼應、審時度勢決策推動的結果（杜潤生，2005；周其仁，1994）。農村變革的共識是當時普遍的貧困和溫飽困局以及集體制度運行成本與收益結構的變化（周其仁，1995b），但最初的決策并不是改革而是政策調整（杜潤生，2005），正是多種因素的聚合促成了開放土地權利的改革（劉守英，2018）。這些重要的力量包括，70年代后期國家上層政治的巨變和國際環境趨于和緩帶來的契機（鄧小平，1985），得到地方官員背后支持的底層率先變革的現身說法（王郁昭，1981；陸子修，1986；王光宇，2008），一批學者對實現了增產并解決了溫飽、還完成了國家和集體義務的地方案例的一手調查為改革者提供的強有力支持（陳錫文與孫方明，1983、1984；陸學藝，1992；中國農村發展問題研究組編，1981)，對家庭聯產承包責任制的理論分析與合理化解釋（中國農村發展問題研究組，1984；林子力，1983）。
不能回避的一個問題是對80年代農村改革的評價也并非一邊倒，40年間一直存在對這場改革的質疑。一種質疑是認為當初的改革過于妥協而沒有實行徹底的私有化（文貫中，1988）；另一種質疑是認為其強調了“分”（即權利下放到農戶）但忽視了“統”（即集體經濟沒有同步壯大）（張路雄，1988；仝志輝，2016），以至于最近有研究者提出疑問：當初家庭承包制為何會如此迅速地成為唯一的制度、農地經營形式的多樣性是如何失去的？
關于中國農村改革為什么沒有選擇私有化？最簡單的回答是意識形態制約（在集體所有制維護者反對下，為推進改革所采取的權宜之計），以及集體所有制作為社會主義基本制度的制度鎖定（劉守英，2017），這兩點當然重要，且用于分析由頂層發動的蘇聯東歐制度變革情境不會出現偏差。但是，對中國這種由多種力量合力推動的農地制度變遷來講，底層農民初始作出的制度安排非常重要。在頂層不允許的制度環境下，他們根據自己的制度變遷成本收益結構選擇了按人均或勞均分配土地的成員權集體制度，體現了制度變遷的路徑依賴特性（North，1981），底層選擇的制度安排不僅對初期的制度變革也對繼之的制度變遷路徑產生重大影響。
對農業經營制度安排為何采取了單一家庭制的質疑，實質上暗含80年代農地改革也是一種強制性制度變革的假定。事實上，80年代的農地改革與50年代那場改天換地的運動有著本質區別。從變革方式來看，它不是完全自上而下的強制推動，各省領導人的資歷以及與中央領導的關系對省級決策的快慢確實會產生重大影響，但是，各地在將本地經驗寫進中央政策時存在的激烈競爭，也有利于形成多種模式并存的解決思路（周其仁，1995b），因此，總體而言，家庭承包制改革的誘致性特性強于強制性。從制度變遷進程來看，中央政策經歷了從下放生產隊自主權、到允許包產到戶以外的多種生產責任制、到只允許窮困地區實行包產到戶、到政策上承認包產到戶、最終實現包產到戶的普遍化和合法化（杜潤生，2005），而不是相反。因此，選擇家庭承包制根本是農民的自主抉擇，不同地區的資源稟賦和經濟發展水平差異會影響采取包產到戶制度的快慢，只要強制不允許選擇包產到戶制度的頂層決策和地方環境變得寬松，強制性規定的各種制度安排就會被農民自主選擇的制度安排所取代。
2、集體所有家庭承包制度的特征與績效
（一）集體所有家庭承包制度的特征
伴隨家庭承包責任制在中國鄉村的普遍化，經濟學家對這一制度的特征與績效進行了卓有成效的研究。制度經濟學方法引入土地制度的研究，不僅提升了中國土地經濟學的研究水平，而且促進了中國經濟研究進入主流和前沿經濟學陣地。
作為與傳統集體所有制至上論和意識形態化傳統的告別，一代中青年經濟學者提出從“經濟體制運行”角度分析包產到戶制度的特征與取得經濟績效的內在機制（中國農村發展問題研究組，1984），這些基于真實世界的研究包括對家庭經營的特性和其在農業生產上的優勢的論述（王小強、白南風，1986. ；陳錫文，1988），對家庭責任制相對于集體隊生產帶來的監督費用降低的理論證明（Lin，1988），分析家庭承包制不同于私有單干的社會主義公有制特性（黃道霞，1984；林子力，1983；杜潤生，1985），發現集體所有權與使用權分離的制度創新價值（杜潤生，1985）。到1980年代末和90年代初，隨著產權與制度經濟學研究方法的引入（劉守英等，1992），農地制度研究從土地所有制范式轉向產權范式，所發表的一批文獻利用制度經濟方法分析集體農地制度的特征，以及將農地制度看作一系列可分割的權利束，分析產權束的強度對農業績效的影響。一是確立以產權為核心的研究角度，提出土地制度包括土地所有制度和土地產權制度，土地所有權與使用權可分離，土地使用是否經濟主要取決于產權制度（高尚全，1991）。二是提出“成員權集體所有制”概念（周其仁與劉守英，1988；James Kung and Liu Shouying,1997;Liu 、Carter and Yao,1998;劉守英，1993）。三是提出 “剩余權”概念，農地改革的本質是農民獲得對最終產品的剩余索取權（陳劍波，1994）。四是將集體農地權利制度看成一個三方可實施的合約結構，即“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”（周其仁與劉守英，1988；劉守英，1993；周其仁，1995b）。集體所有家庭承包制度被提煉成具有以下特征：第一，在集體繼續保留法律上的土地所有者的前提下，通過土地產權束的再分割，農民獲得了對土地的使用權和剩余索取權；第二，通過“上交國家的，留夠集體的，剩余是自己的”合約結構，重構了國家、集體和農戶之間的利益關系；第三，在一個社區內部，每個屬于社區內的合法成員平等享有集體土地成員權（劉守英，1993）。
隨著產權與制度經濟方法的引入，出現了一些利用制度變遷方法分析農地制度權利分割、合約選擇與制度變遷的研究。如基于所有權與經營權的分離狀態將農地制度結構分為同一、分離與半分離的三種形態，農地制度變遷是平均地權與所有權和經營權的消長變化（蔣亞平， 1991）。土地使用權可以獨立于其他土地權利（如所有權）形成，土地是私有還是公有差別不大（Zhang Wenfang, Jack Makeham. 1992）。從合約角度討論合作經濟或集體經濟被選擇是因為其能滿足產權多重屬性下生產經營過程所需的“統一經營”安排（鄧宏圖、崔寶敏，2008）。從制度供求與誘因分析集體地權制度從人民公社、聯產承包和包干到戶、集體經營、兩田制、雙層經營等一系列的制度變遷（孔涇源，1993）。農村土地集體所有制實現形式呈現社區合作、專業合作、企業進入等多元化的所有制格局，成為以集體經濟為主體、各種經濟成分相結合的混合型經濟（張曉山、國魯來，1998）。從制度變遷潛在收益與成本分析土地集體經營制度向土地承包制的變遷以及進一步的制度演變，認為這一制度變遷主要由傳統制度中的潛在收益引致的制度變遷需求所推動，由于土地承包制并沒有完全克服外部性，實踐中出現的土地制度創新說明現行土地承包制中存在制度改進的收益來源和獲利機會（王小映，2000）。從不同區域的資源稟賦和結構變化狀況分析不同地區土地產權權利束的變化，揭示出后集體所有包產到戶制度結構下地權演化的多樣化特性（劉守英，1993；Liu 、Carter and Yao,1998； Kung and Liu,1997）。
（二）家庭責任制改革的績效
中國的農地改革推進有關制度性質的分析的同時，也促進了一些檢驗制度改革與農業績效關系的研究。林毅夫的《中國的農村改革與農業增長》一文，利用計量模型得出1978-1984年期間家庭責任制改革對農業增長的貢獻為46.89%（Lin,1992）。Mcmillan等將同時期進行的幾項改革及政策調整進行分解，得出家庭責任制對農業增長的貢獻為78%(Mcmillan等，1989)。黃季琨等對家庭責任制改革的貢獻程度提出質疑，因為同時期還有農業技術進步和農產品價格改革帶來的激勵，他們的計量分析得出，家庭責任制改革的貢獻為30%-50%（Huang等，1996）。錢忠好等分析了農地產權結構變遷對中國農業增長的影響，發現家庭聯產承包責任制改革對農業增長起作用的是農地產權的強度，他們認為農地產權結構朝向產權完整性和完全性不斷增強的變遷，是農業持續增長的制度之源（冀縣卿、錢忠好，2009）。洪明勇基于貴州1949～2004年的實證分析表明，貴州省半個世紀的農業經濟增長受制度變遷的影響顯著，土地產權制度是農村制度安排的核心基礎，當土地制度能夠激發農民生產積極性時，農業經濟增長明顯加快；當土地產權制度不合理時，農業經濟增長速度就會大幅度下降（洪名勇，2007）。
3、地權穩定性及其影響
（一）成員權集體所有制的穩定性含義
地權穩定性對農戶行為、農業投資與資源配置的影響至關重要（Feder et.al，1988）。中國農地地權的穩定性因其集體所有特性備受關注，爭議也很大。關于改革后農地地權穩定性的認識存在兩個不同的層面：一個是關注集體所有家庭承包制度的穩定性，另一個是集體成員與承包地塊的關系穩定性（張紅宇、李偉毅，2011）。對于前者，正式制度供給的方式就是不斷延長土地承包期，從1984年的15年，到第一輪到期時延長到30年，2008年十七屆三中全會提出長久不變，十九大在堅持長久不變的同時提出第二輪承包到期后再延長30年（陳錫文，2017），一個75年承包期限且得以兌現的土地承包制度，建立了農民對土地承包制度不變的預期，農民對基本制度的穩定性基本不擔心了（劉守英，2018）。當然，正式法律制度在農民土地權利穩定性上的作用也要客觀分析，農村土地權屬法律界定的模糊化與實踐操作的國家意志化也造成農民對權屬歸屬認同的"明知故犯"結果（史清華，卓建偉，2009）。對于后者，與一個所有者具有排他性權利的私有地權制度比較，中國改革建立的農地制度被稱為集體所有農戶承包制度，即集體所有土地以發包方式由村社成員承包（陳錫文，1998）。這種類型的土地制度具有內在的不穩定性，一是集體組織可能對村社土地進行行政性調整，二是隨著人口增減變化，集體成員要求調整土地，以實行公平的土地成員權。成員權集體所有制導致的土地調整不僅導致土地的更加細碎，而且造成農民對土地的預期不穩定（周其仁、劉守英，1988）。因此，改革成員權集體所有制的嘗試從1988年在貴州湄潭開始試驗，旨在通過“增人不增地、減人不減地”實現農民與承包土地的長期穩定性，這一新制度安排不僅在湄潭實行了40年堅持了下來，而且轉化成國家政策和法律（高圣平，2009）。從湄潭試驗的跟蹤研究來看，這一制度切斷了以成員不斷調整土地的機制，有利于穩定農民與土地的關系，盡管形成一定數量的不再分人口，但是，通過非耕地的開發和家庭內部的代際傳遞，減少了無地人口產生的社會沖擊，有無地人口戶和少地戶的家庭總收入和非農收入均高于無地人口戶的事實證明“增人不增地、減人不減地”制度也促進了農民的非農化進程（邵夏珍，2014）。不能回避的問題是，盡管“增人不增地、減人不減地”的制度已經在全國實施并得到《土地承包法》的保障，關于是否不再調整的爭論一直是一個敏感的公共政策議題，主要理由有：集體所有制就應該賦予增加人口土地，以體現集體所有制的實際含義；不調整會加大農戶之間因人口增減導致的土地占有不均和不公平；不調地產生的無地人口會帶來社會不穩定。
土地調整的經濟社會影響需要大量基于一手的調查和數據檢驗。從全國和區域調查數據反映，集體所有成員權制度的調地機制總體在減弱。中國人民大學與美國華盛頓大學的一項對全國17省的連續跟蹤調查表明，1994年時“多數村經歷過某種形式的根據人口變化的土地調整”，1999年時被調查農戶中有79.9%自實行家庭承包經營制度以來村里進行過至少一次土地調整， 2008 年和2010 年時進行過土地調整的村比例分別為37.5%和40.1%（豐雷等，2013）。其他幾個機構的樣本調查也證實了這一趨勢，1988年筆者等組織的8縣800戶調查表明，土地調整頻率為20%（公主嶺）和50%（樂清），到2008年中國科學院農村研究中心對6省119村2200多戶的調查表明1998年二輪承包后小調整、大調整和大小調整兩者都有的村莊分別占到37.82%、3.36%和0.84%（陶然等，2009）。一些針對部分地方的樣本調查也反映土地調整的狀況，如楊學成等對1995-2008年山東省94個縣(市、區)的437個農戶調查結果顯示，第二輪土地承包以來，有近一半的村做過土地調整（楊學成等，2008)）。
對于“增人不增地、減人不減地”制度的效果和公平性一直存在質疑。Kung利用湄潭試驗區的農場調查數據檢驗了土地產權變化對生育行為的影響，發現湄潭的不調地制度設計對生育行為的預期效果不那么有效，但極大地刺激了土地租賃市場的發展，使得勞動力不足的家庭能夠獲得他們在定期無權享有的租金收入，從長遠來看土地租賃市場的穩定可能反過來促進土地私有財產權的發展，并可能對生育行為產生影響（James Kai-sing Kung,2006）。洪名勇通過對貴州省4個縣的調查研究發現，“增人不增地，減人不減地”的農地制度安排促進了農地流轉，在實行這一制度的地區農地流轉行為發生的時間較早，活躍的農地市場能夠幫助那些土地較少的家庭獲得土地（洪名勇，2009）。至于集體地權內生的土地調整造成的地權不穩定，有研究表明，重新分配總體上不常見，只有一小部分地區會重新分配，后者被發現可以提高農民未來耕種這些地塊的可能性，某些特定的村莊特征，尤其是土地稟賦和農業收入機會有利于最大限度地降低土地分配的交易成本（Kung K S，2000）。
（二）地權穩定性的影響
一種觀點認為，土地調整使各家庭人均土地量接近于村莊整體的人均土地量，彌補了由于土地市場不完善所造成的土地配置效率的損失，不過土地行政調整并不能夠達到與完善的土地市場完全一樣的結果；對土地調整的預期打擊了農戶對他們的土地進行投資的積極性, 因此存在動態的效率損失。由于土地邊際產出遞減, 而土地投資是對土地的替代, 因此, 地權穩定性損失隨著村莊土地稟賦的增加而減小。不過, 當村莊土地資源較少時, 地權穩定性損失比交易收益更大，當村莊土地量變大時, 情況剛好相反，即使交易收益隨著村莊土地量的增加而降低, 土地調整的價值也隨著土地稟賦的增加而增加（Yang Yao. 2004）。李果等利用中國東北地區的農戶數據考察了村級土地重新分配制度引發的投資與土地產權不確定性之間的聯系，通過測度有機肥料的使用發現土地產權穩定對土壤質量有長期的益處（Jacoby H G, Li G, Rozelle S，2002）。Deininger K等利用三個省的數據分析表明，土地權利的穩定性，尤其是流轉土地的權利穩定性，將提高農業投資的穩定性，也不會降低農戶抵御外部沖擊的能力，農戶的保障程度因得以獲取其他保障渠道而增強了，農戶因此要求重新分配土地的需求也下降了（Deininger K, Jin S，2003)。黃季焜等的研究認為，保持農地使用權的穩定可以促進諸如土壤有機質之類的農地長期肥力的改善。土地交易權不完整情況下，農戶之間的土地流轉容易造成耕地長期肥力的退化，不利于保持土壤的可持續生產能力，對農業土壤長期肥力有明顯的負外部效應。盡管農村勞動力機會成本提高吸引了更多農村勞動力向非農部門轉移，但是并沒有影響土壤肥力的變化（俞海，黃季焜，2003)。許慶、章元采用吉林、山東、江西、四川四個省份的面板數據發現，土地調整未必一定導致土地產權的安全性降低，即使土地調整帶來了土地產權的不穩定性，也未必會改變農民的預期，如果農民的預期不發生改變，其長期投資決策就可能不變，所以，土地調整未必會影響農民的長期投資積極性（許慶，章元，2005）。張林秀等的研究表明，穩定的農村土地產權制度可以有效地保持和推進農村勞動力非農轉移，農村地區道路交通投資促進了農村勞動力非農轉移（劉曉宇,張林秀.2008）。
4、農地規模與土地市場發展
（一）農地規模與農業現代化
在中國這樣一個人地關系歷史性緊張的國家，依靠小農在狹小土地規模上的過密化投入支撐了農業發展和人口繁衍（Huang，1985）。但是，除了實行家庭承包制初期以外，無論是集體化農業時期還是改革后時期，一直存在一種小規模農業妨礙農業現代化的觀點，擴大農業規模被視為解決這一問題的路徑。首先要澄清的是一個關于小農經濟的誤區。全世界范圍內的農業存在一個土地規模與農業生產率的反向關系，即小農的單位面積產出高于大農場（Besley，1995）。目前中國不能拋棄小農經濟有現實原因，中國的國情是人多地少，農業在中國是極其昂貴的行業（姚洋，2017）。以家庭為基本經營單位的小農經濟結構是否已構成農業經濟增長的障礙？擴大農地經營規模能否成為促進中國農業經濟發展的一種現實選擇？這取決于對不同農地規模的農戶行為與績效分析。大規模農戶使用雇傭勞動，單位產出的勞動成本隨著投勞規模擴大而增加，這會顯著抑制勞動投入規模。因此，規模較大的農戶傾向于吸納資本、排斥勞動，規模較小的農戶傾向于吸納勞動、排斥資本。在土地資源稀缺和經濟發展水平低的前提下，小農結構比大農結構的成本較低和土地產品余量較大（王誠德，1989）。不可否認，家庭聯產承包責任制所導致的土地細碎化帶來規模不經濟、增加農業生產成本、降低農業產出水平，但是，實證分析表明，土地細碎化與農民人均收入成正比，現有的土地細碎化可以提高農民的收入水平，公有私營、“按人分配”的農地制度起到了公平分配生產資料并縮小了收入不平等的積極作用（許慶，田士超，徐志剛，邵挺，2008）。
哪些因素制約了土地的規模化？農業生產規模擴大主要經過兩種途徑來實現：農業經營者的離土以及農村勞動力被較優越的工作崗位所吸引，農業土地經營的集中以離鄉為主的離土轉業為條件（李建德，1986）。制約土地集中的因素有非農就業的拉力沒有弱化農民占有土地的欲望，土地承包期的延長強化了農民占有土地的心理，社區經濟的發展使占有土地成為一種現實利益（裴長洪，1987）。從中國土地資源稟賦占優的東北農業土地規模經營研究表明，土地規模經營受制于土地流轉速度與集中程度以及農村勞動力轉移的速度和程度，要實現土地的規模化經營，需要廣泛推進勞動力向其他非種植業轉移。農業機械替代勞動力的界限依賴于農業機械與農業勞動力的相對價格變化或相對成本變化，節約土地和勞動力的生化技術農業與節約勞動力的機械化農業是相容的，大規模土地經營與小規模家庭農戶相比并沒有顯示出可察覺到的全要素節約優勢和單位產量優勢，單純從糧食產量考慮推進大規模土地經營的政策不足取（劉鳳芹，2006）。近來的研究將農業規模報酬的研究從生產規模化延伸到服務規模化，提出兩種形式的規模化實現的要素組合效率提高是中國農業實現規模報酬的重要途徑（劉守英等，2016；羅必良，2018），個人務農年收入和農業生產流動資本投入是激勵農民擴大土地意愿經營規模的兩個重要因素（錢文榮和張忠明，2007）。
（二）土地市場的特征與效果
中國的農地市場發展一直被寄予厚望，一是期待通過土地流轉擴大農地經營規模，二是以此提高土地利用效率。人地關系變化是土地市場的前提，農業勞動力與土地分離的實質是勞動者對土地的依附關系的解脫，一部分變成工人或商業勞動者、小私有者或小商品生產者類型的勞動者，另一部分先富起來的農民可能成為靠股息生活的非勞動者（張循理，1986）。土地流轉的機制非常關鍵，計劃機制會產生一系列嚴重后果，市場機制有助于真正落實農民的經濟自主權，使農業生產力要素實現動態的優化組合，使人們解除對土地投資特別是長期投資的顧慮，市場機制的有償性和競爭性有利于農地的合理流動與適當集中，將土地調整的決策權分散在廣大生產經營者手中，從制度上減少少數干部以地謀私的機會，使農地利用和農業經濟發展更多地按經濟規律辦事（楊學成等, 1994）。以戶為單位、均分土地源于人們對土地的占有欲，土地的無償使用又進一步強化了這一要求，按人口或人勞比例均分土地、土地經營零碎、難以產生規模效益、農業生產缺乏后勁等，現行農地政策的調整和完善應保持家庭聯產承包責任制的合理內核即以家庭為單位、權責利相結合，又要摒棄其缺陷如土地劃分零碎、過于分散、無償使用等，通過土地的市場配置，實現土地的合理有效流轉（錢忠好， 1993）。改革以來，中國傳統農區的土地流轉市場不斷發展，地權穩定促進了農地流轉；滿足家庭基本生活需求和增加收入是農戶承租農地的主要原因，而勞動力不足是不少農戶將農地出租的重要原因；農地租賃主要是在行政村內完成的，農地租賃市場主要是一個行政村內的市場；租賃農地的租金形式以固定租金為主、以分成租金為輔，以實物租金（產品租金）為主、以貨幣租金為輔；村、組等農村基層組織在農地租賃市場發育過程中雖然起到了一定的作用，但農戶之間進行農地租賃時較少征求村、組等基層組織的意見，農地租賃是承租農戶和出租農戶雙方之間的自我行為；農地租賃契約以口頭契約為主，而且這種口頭契約能夠得到較好的實施或者履行（洪名勇.2009）。發達地區的研究表明，農地市場發育程度與土地使用權分配有非常顯著的相關關系，發育程度越高使用權配置越不平等，農戶間的自發交易對土地使用權配置平等程度的影響并不大，由于集體是農地市場的主要供給來源，對土地使用權配置平等程度的影響較大。勞動力非農化是農戶出租農地的主要原因，提高經營收入是農戶租入土地的主要目的，農地市場導致的土地使用權集中提高了資源配置效率（田傳浩,賈生華，2003）。來自于地塊別的分析表明，家庭中有額外的土地相對更有生產力，非農就業也不會顯著影響水稻產量，在農場當地工作的人往往會從綠肥種植轉向在水稻地上使用有機肥，持續增長的農業就業會對中國糧食自給自足目標產生負面影響的擔憂無關緊要（Feng S.2008）。Yang注意到，家庭責任制下的中國農戶具有土地使用權，但不具有處置權。如果永久性地離開農業，他們必須歸還土地所有權，從而放棄未來的土地收益，他分析了這種土地安排對勞動力流動的威懾作用（Yang D T. 2004）。
5、未完成的改革與路徑爭論
中國的集體地權制度是世界上非常獨特的農地制度安排，它的建立與改革也具有非常明顯的中國特色，經歷四十年變遷的農地制度還存在一些繼續變革的缺陷，現實和理論都在不斷提出進一步改革的需求。最根本的問題是集體所有到底是什么？村委會究竟是什么，究竟代表誰，它是“集體所有”的所有者還是代理人？如果是代理人，委托人是誰——應由法律強制規定還是應經一定法定程序由構成集體的所有成員來予以委托？作為財產所有者的村莊成員能否制約村委會對財產或利益的侵犯？法律賦予了何種手段或哪些程序來保障村民已有的財產權利？法律對其界定的角色與其實際的角色一致嗎？集體經濟組織是什么？（陳劍波，2006）現實運行中暴露出的問題也非常明顯，現行土地制度所有權虛設，行政權侵犯產權時有發生，各個 “上級”以所有者名義侵蝕農民對土地的使用權和收益權（劉守英，2017）；在現實中，大多數沒有書面的土地合同；多數農民不清楚土地所有權歸屬（李平，1995）；農民對自己土地使用權范圍的理解各不相同，對其權利范圍并不清晰（葉劍平等，2005）；土地集體所有導致的“均田制”，農地均分掩蓋農戶之間人力資本差異，福利保險機制下的農地粗放經營，耕地資源使用的短期行為使農業技術變遷過程被嚴重扭曲（鄭風田，1995）。
（一） 路徑設計的分歧
關于農地深化改革的方向與路徑，從改革開始至今，一直存在重大分歧，一種是在現有制度上著眼于所有權和產權的完善，第二種是直接上收到國有權，第三種是更徹底的農民私權。
1、關于集體所有權改革。明確和完善農村土地所有權，特別是土地集體所有權（劉書楷，1989）。重點解決兩個問題：一是誰委托的問題，應進一步讓集體所有的所有者成員真正擁有選擇自己財產代理人的完整權利。二是在委托誰的問題上，法律和相關的政策規定通過確立公平、公開、競爭性的程序及相關的監督檢查機制，確保農村基本經營制度的進一步完善和推進村莊治理的根本改善（陳劍波，2006）。有研究者提出了分區域完善土地租賃制的設想，即在西部和中部部分不發達地區實行分成租佃制，在東部發達地區實行定額租佃制（金祥榮，1989）。但是，在集體所有農民權利設置上，有觀點提出，由于土地屬于農民集體所有，單個成員所占有的土地不可能享有土地所有權的完整權能，農戶并不享有其占有的集體土地的處分權，處分權是所有權四項權能的核心，它通常只屬于所有者。農戶如果享有了對其占有土地的處分權那就成了事實上的土地所有者，相對應的則是農村土地集體所有的制度也就不復存在了（陳錫文，2014）。
2、集體土地產權制度改革。中國農地產權問題的核心是土地使用權問題，而使用權問題的核心，是樹立農戶對土地使用的預期信念和土地資源合理配置問題，應當堅持完善家庭承包責任制基礎制度，賦予農戶更為寬泛的土地承包權限和有足夠長的土地使用期限，強化和穩定農戶的土地承包關系，進一步明晰農地使用權的產權界定，建立有效的土地使用權流轉市場（張紅宇1998）。穩定土地集體所有家庭承包經營土地制度，明確規定農戶的土地承包經營權，搞活農村土地使用權（劉書楷，1989）。避免過度行政主導可能帶來的農民權利遭受剝奪、土地非農化失控、農民內部階層分化加劇、土地股份合作組織監管的風險（郭曉鳴，2011）。同時應正視和妥善處理國家規制與農民習慣的沖突，土地規模經營并非解決中國農業問題的靈丹妙藥，對土地流轉提倡"水到渠成"，反對"拔苗助長"（楊學成，趙瑞瑩，岳書銘，2008）。
3、集體土地國有化設計。早在80年代就有學者論證土地國有基礎上實行土地租賃制的積極作用，并構想了經由準備階段、土地國有階段、發展成熟的國有土地租賃制階段的推進策略（阮士峰,汪伊舉，1988）。也有學者從土地資產經營角度進行分階段過渡的設計：第一階段實現土地聯產承包責任制向土地資產經營責任制轉換，第二階段實現土地資產經營向土地資產股份所有、土地使用租賃經營轉換，第三階段實現土地資產國有社會化、土地使用商品化（張琦，1990）。還有一種設想是建立土地國有化、國有土地出租下的個人承租的現代農場制度，即在國有化基礎上實行“口糧田”與“商品田”分設，進行“贖買性”補償，以實現耕者有其田與善耕者有其田的雙重目標。建立國有土地出租公司，代表國家行使土地管理和出租職能。農場制度的建立分若干輪土地出租，第一輪土地出租建立家庭農場，第二輪出租提高出租面積的起點、擴大承租人范圍，推動鄉村工商企業發展，第三輪出租鼓勵城市閑散資金和勞力下鄉開辦農場，促進農村各業的適當集中，建設現代農業（龔益鳴,胡昌榮,康波.1993）。
4、賦予農民完全土地產權的設計。基本的路向是實現農民完整產權，但具體程度有差別。第一種是弱化集體所有權，搞活農民永久使用權，加強國家宏觀調控權，實行單嗣繼承制下的家庭農場制（鄭風田，1995）。第二種是承認家庭承包制下農民獲得的就是完整的土地產權、包括了狹義的所有權。實行股份合作制，讓農戶留下所有權，將經營權委托給股份合作組織（黃少安，1995）。第三種是保留土地公有的同時讓土地使用權永遠歸農戶，永久且可轉讓的使用權作為抵押或信貸的擔保，明確、全面地界定“農村土地使用權”包含的具體權利，強化土地使用權的繼承權（葉劍平,羅伊·普羅斯特曼等2000，2006）。第四種是主張“建立社會主義公有制與私有制相混合的多元土地制度”（黨國英，2013）。最后是主張進行以私有化為方向的土地制度改革（文貫中，2014）。
（二）結語與展望
對文獻的梳理是一件十分費心力的事情，盡管作者力求將主要文獻和重要觀點呈現，但是很難做到，只能沿著集體地權這一主線展開文獻整理和評論。即便從有限目標來看，中國四十年農地制度研究的成果也是值得稱道的。最值得肯定的是其研究傳統，堅持問題導向，緊扣制度變革現實，不同觀點在爭論中共存，質性討論與實證檢驗結合，理論研究與政策轉化呼應。這種兼容并包的風格是要堅守的。
中國的農地制度研究仍然是下一程的主題，因為農地制度的變遷還在路上。這一領域的主線還是集體地權制度向何處去，一些重大的問題已經無法回避，國家對其建制的集體所有制變遷的選擇，成員權集體所有制的演變路徑，集體地權的權利分割的特殊性與普遍性，經營主體變化與農地制度安排變遷的互動與影響，地權制度在不同區域的分化，以及地權制度與結構現代化的關系等等。中國農地制度變革為經濟學者提供了最豐富的養分，理論對真實世界的研究一定會結出更耀眼的碩果，我們充滿期待。
中國鄉村發現網轉自：《農業技術經濟》2019年第1期 微信公眾號（原創）
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