農業部將“推進新型轉基因抗蟲棉、抗蟲玉米等重大產品的產業化進程”作為“十三五”期間的戰略重點，這一戰略實施后，我國商業化種植的轉基因作物將擴大到轉基因糧食作物。在現有的零容忍的轉基因食品強制標識制度下，轉基因食品與非轉基因食品的源頭隔離，即轉基因作物與非轉基因作物的隔離顯得尤為必要和重要。而要實現這一目標，對轉基因作物種植行為進行良好的管理是關鍵。
我國目前對轉基因作物種植管理制度的專門研究尚不多見。有學者從應對基因污染等問題出發，分析了美、日、歐等國家或地區中隔離制度及賠償制度等具體制度。也有學者介紹了歐盟部分成員國及美國的共存措施中轉基因作物的管理措施，并提出我國應當加強種子監管、設立農業規范及加強責任制度。已有研究基本上展示了各國轉基因作物種植管理制度的基本樣態，并初步探索了完善路徑，但關鍵問題，諸如隔離制度的具體差異，以及轉基因作物種植管理制度背后的法理基礎，仍有探討的空間。
美國是轉基因作物種植面積較廣、種植管理經驗最為豐富的國家，其種植管理制度值得分析和借鑒。美國作為現代生物技術的開創國，自20 世紀70 年代中期起至今約40 年間，其生物技術研發和產業化已取得非凡進步，轉基因作物種植面積和轉基因農產品國際貿易始終名列世界前茅。
轉基因作物與非轉基因作物的和諧共存也一直是美國農業部在生物技術大背景下關注的焦點，其生物技術和21 世紀農業咨詢委員會( AC21)下的各方利益主體對轉基因作物與身份認證作物的共存管理問題進行過數輪研討，俄勒岡州近期審議的法案HB 2739 對州內轉基因作物導致損失的責任分擔問題進行了新的嘗試，美國部分法院也在論證之后做出了一些影響力較大的判決。但整體來說，美國對轉基因作物的管理或者說對共存問題的解決也仍在探討和完善的過程中。本文擬以美國作為比較研究的對象，分析借鑒美國長期以來對轉基因作物種植管理的經驗，為我國轉基因作物種植管理制度的研究拋磚引玉。
1、問題的提出
1.1 轉基因作物商業化種植符合我國經濟社會需要
轉基因產品進出口貿易逆差大，轉基因作物商業化種植可扭轉此局勢。以大豆為例，2014 年、2015 年、2016 年我國進口大豆數量依次為7140 萬噸、8169 萬噸、8391 萬噸。我國進口的大豆絕大部分是美國、巴西、阿根廷等國種植的轉基因大豆，這些國家不僅通過向中國出口大豆賺取了可觀的經濟收益，也使中國大豆產業發展長期受制于人。農業部官員指出了進口量大的原因，即中國每年對大豆的需求量非常巨大，如果都由國內來生產，必會擠占其他的作物，因此要靠進口來彌補; 而全球最大的大豆出口國美國轉基因大豆種植比例為95%，阿根廷、巴西幾乎全部種植轉基因大豆。所以在全球大豆貿易中，主要是轉基因大豆。在這種情勢下，在我國推進轉基因大豆、轉基因玉米等作物的商業化種植，是實現主要農產品自給自足、降低進口依賴的重要選擇。
轉基因技術被稱為“人類歷史上應用最為迅速的重大技術之一”，已成為世界各國增強農業核心競爭力的焦點。轉基因技術可幫助提高農作物產量、改善農產品品質、增強農作物抗逆性、降低農業生產對生態環境的影響。轉基因作物的商業化種植有利于緩解我國的糧食安全挑戰，解決農業生態環境問題。
1.2 轉基因作物商業化種植帶來經濟紛爭和環境生態風險
轉基因作物商業化種植之所以會引發經濟爭議，主要是因為各國或地區存在標識制度、進出口審批制度等將轉基因產品與非轉基因產品區分管理的法律制度安排。這些法律制度要求種植者、加工者及其他經營者在生產加工過程中避免在非轉基因產品中混雜轉基因成分，而轉基因作物商業化種植后會增加混雜的可能。
在開放的農業種植環境中，風媒、蟲媒無疑會增加花粉漂移的可能性，即增加轉基因作物與非轉基因作物混雜的概率，進而增加種植者的隔離成本。在這種情形下，是由轉基因作物種植者來承擔隔離的成本還是由非轉基因作物種植者承擔隔離的成本? 如果基因漂移導致非轉基因作物種植者產生經濟損失。例如，由于混雜過多而不能進行非轉基因標識，要按照轉基因產品的價格進行銷售，轉基因作物種植者是否要承擔相應的經濟損失? 進一步講，如果基因漂移同時導致非轉基因作物種植者節省了農藥或者肥料投入，是否可以與前述的損失相抵? 具備特定特性的轉基因作物的商業化種植會給環境生態管理帶來壓力和挑戰。一般而言，獲得安全證書的轉基因作物的環境生態影響經過了充分的研究和論證，但具有某些特性的轉基因作物仍然可能存在負面的影響，對環境生態保護和管理帶來挑戰。
盧寶榮等認為，轉基因水稻的大規模環境釋放和商品化可能帶來的潛在環境生態影響包括：轉基因作物抗生物脅迫轉基因對非靶標生物的影響及效應；外源基因向非轉基因作物和野生近緣種逃逸及其可能帶來的生態后果；轉基因作物對農業生態系統、土壤微生物及生物多樣性的潛在影響；抗生物脅迫轉基因的長期使用導致靶標生物對轉基因產生抗性等。具體來說，這些影響包括了對種質資源等農業遺傳資源保護和利用的影響、對耕地保護的影響、對生物多樣性的影響等。
在需求與挑戰并存的前提下，既要按計劃推廣轉基因作物商業化進程，又要減少轉基因作物種植過程中的經濟糾紛和環境生態影響，這對我國轉基因作物種植管理提出了很高的要求。但我國現有的《農業轉基因生物安全管理條例》是否足以作為種植管理的制度支撐? 美國這個生物技術大國又是以何種管理制度和管理體制來應對轉基因作物商業化種植中的紛爭與風險? 這正是本文研究的緣起。
2、中美轉基因作物種植管理程序
我國轉基因作物種植行為受《農業轉基因生物安全管理條例》的規范，它規定了種植前的審批程序及種植中相關主體的義務，農業部是主要的管理主體。在美國，在1986《生物技術管理協調框架》構建的監管體系下，美國農業部動植物檢驗檢疫局( APHIS) 依據《植物保護條例》對可能屬于植物蟲害或有植物蟲害危險的轉基因作物的進口、加工、州際轉移、環境釋放等行為進行監管，這類轉基因作物即為“監管對象” 。美國環境保護局( EPA) 則對農藥的銷售、分銷和使用進行監管，部分轉基因作物因為屬于植物式農藥 或內置式農藥而落到了它的監管范圍。在滿足前述條件的情況下，轉基因作物的種植行為就屬于APHIS 監管的環境釋放行為或EPA 監管的內置式農藥使用行為而受到它們的監管。
2.1 轉基因作物種植前的審批程序
在我國，轉基因作物要依次經過研究、中間試驗、環境釋放和生產性試驗等試驗程序，并取得安全證書才算是被國家認定為安全的具備商業化可能性的對象。但國家認定為安全并不意味著可以立即商業化種植，主糧作物要經過品種審定才具備商業化推廣的資格，而非主糧作物也要經過品種登記程序。在種子來源合法的情形下，單位和個人從事農業轉基因生物生產，應當由國務院農業行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門批準。農民種植轉基因作物則無需審批。
在美國，上市審批程序決定了轉基因作物受監管的狀態及程度。許可制度僅針對落入了7 CFR § 340.1 所認定的監管對象范圍內的轉基因作物，其受到APHIS 的管轄，依情況而要遵循通知程序、批準程序來進行上市前的審批。此外，如果申請人認為轉基因作物不屬于監管對象，則可以依照請求程序申請免于監管。如果轉基因作物屬于內置式農藥，還需要向EPA 進行登記，EPA 可規定一定的轉基因作物使用( 種植) 條件。
2.2 轉基因作物種植者的管理義務
在我國，從事農業轉基因生物生產的單位和個人應當按照批準的品種、范圍、安全管理要求和相應的技術標準組織生產、加工，并定期向所在地縣級人民政府農業行政主管部門提供生產、加工、安全管理情況和產品流向的報告。生產、加工過程中發生基因安全事故的，生產單位和個人除了應當立即采取安全補救措施之外，還應當向所在地縣級人民政府農業行政主管部門報告。現有的法律法規未對“安全管理要求和相應的技術標準”做進一步的說明，就字面意思來看，安全管理要求可以理解為防范基因安全事故發生的措施。
在美國，種植轉基因作物同種植其他的作物一樣，需要遵循最佳管理實踐( BMPs) ，但種植具備某些特性的轉基因作物還需遵循專門的要求。對屬于內置式殺蟲劑的植物，生物技術公司在轉基因作物上市前需要在APHIS 進行登記，請求登記人除了遵循一般的農藥的登記要求外，還要提交數據，EPA 將這些數據編輯成《生物殺蟲劑注冊操作文檔》（BRAD） ，BRAD 含有抗性管理的要求，包括害蟲抗性管理措施。但EPA 只能要求登記人采取這些措施，并沒有對個體種植者執行IRM 的直接管理權。EPA 依賴登記人與種植者的合作來落實IRM 計劃，登記人必須與個體種植者簽訂合同以決定種植者的權利義務，包括庇護所 的要求。因而，種植屬于內置式殺蟲劑的轉基因作物的種植者，依據其與生物技術公司為主的登記人的合同義務執行IRM 措施。但是就一般的轉基因作物而言，種植者并不需要承擔隔離義務，因為法律法規抑或種植合同并沒有作出額外的要求。
2.3 減少轉基因作物與非轉基因作物混雜的管理手段
由于風媒或蟲媒的存在，轉基因作物的花粉有可能發生漂移而影響到鄰近的非轉基因作物，其導致的損害救濟問題一般被認為屬于私法，即侵權行為法或者物權法所處理。但是良好的農業管理手段卻可以起到防范于未然的作用，將可能對種植者造成的損害降到最低。
在轉基因作物與非轉基因作物的混雜問題上，美國在實踐中認可了“fence-out”規則，身份認證作物的種植者要負責將轉基因花粉或其他遺傳物質阻擋在自己的作物之外，以確保能夠履行合同要求。除非基于法律的規定，轉基因作物種植者并沒有采取隔離措施的義務。事實上，這一規則并不是農業部或者其他的美國國家政府機關所明確確立的規則，毋寧說它是美國農業部及法院依據已有的生物技術管理法律法規所默認的規則。
首先，已有的法律法規給有機作物等身份認證作物種植者施加了隔離義務。基于法律或者合同的規定，有機作物等身份認證作物的種植者需要承擔《有機食品生產法令》（OFPA）和國家有機計劃（NOP） 管理規定或其他的身份認證要求所規定的管理義務。進行有機生產的種植者不能種植或使用任何基因工程作物、投入品或種苗，并且在種植過程中還需要遵循相應生產要求，其中就包括種植隔離帶以避免鄰近的轉基因作物的花粉漂移進其田內造成混雜。
其次，法院的判例和農業部的決定又沒有給轉基因作物種植者增加新的義務。在Monsanto Co． v． Geertson Seed Farms一案中，美國聯邦法院推翻了南加州法院對孟山都公司研發的抗草甘磷轉基因苜蓿所作出的禁令。美國農業部在這之后對孟山都公司的抗草甘磷轉基因苜蓿做出了免于監管且無需隔離的決定。美國農業部對轉基因作物的“不作為”便是對“fence-out”規則的默認與確認。美國學者認為，在對抗草甘磷轉基因苜蓿頒發許可時，美國農業部將隔離問題留給了州和行業協會，因為后者有著25 年的管理轉基因作物身份認證的經驗。
我國《農業轉基因生物安全管理條例》要求種植者采取的“安全管理要求和相應的技術標準”應當僅指為了防范基因安全事故的發生而需要履行的義務，并不包括防止轉基因作物及其遺傳物質向鄰近作物漂移的義務。
3、中美轉基因作物種植管理制度差異的原因
3.1 轉基因作物的法律定性
中美對于轉基因作物的法律定性不同，對于經過安全評價的轉基因作物持有分別秉持“防范”和“同等對待”的態度。我國《農業轉基因生物安全管理條例》基本代表了國家對轉基因作物的態度，它的目的在于“加強農業轉基因生物安全管理，保障人體健康和動植物、微生物安全，保護生態環境，促進農業轉基因生物技術研究”，單位和個人種植轉基因作物時要按照安全管理要求來組織生產，發生基因安全事故要及時報告，即立法者認為，在未經安全評價之前，轉基因作物都是有安全風險的；在安全評價通過后，也仍然存在發生安全事故的可能。
而在美國，《生物技術管理協調框架》已經定下了將轉基因作物視為一般的作物同等對待的基調，APHIS 和EPA 也僅僅對落入到它們傳統的監管范圍內的轉基因作物進行監管，并不僅僅因為是轉基因作物而區別對待。這種差異導致了我國的種植審批程序更為嚴格繁瑣、種植管理的規范要求更為嚴格。
中美對轉基因作物的不同法律定性也體現在對風險的定性和控制上。我國現有的立法將所有的轉基因作物都視為一種風險源，而對它們可能具有的抽象的風險進行規制，美國則只對實質的風險進行規制。EPA 所要求的IRM 措施是基于轉基因作物構成了內置式殺蟲劑這一事實，因而要求其進行規制。而我國在《農業轉基因生物安全管理條例》中雖然規定了“安全管理要求”以及“基因安全事故”，但是安全管理要求是為了防范何種風險，基因安全事故是指蟲害抑或雜草進化，這些都不明確，而似乎是對一種未知的或者抽象的，甚至假想的風險進行防控。
對轉基因作物的不同法律定性決定了對基因漂移事件的定性，進而導致了我國由轉基因作物種植者遵循“安全管理要求和技術標準”與美國“fence-out”規則下身份認證作物種植者承擔隔離措施成本的不同選擇。因為我國將轉基因作物定性為是有風險、需要防范的對象，轉基因作物被視為風險源或者污染源，因而由種植者采取安全管理要求，并且在種植品種和范圍上受到限制似乎是順理成章的。這種立法思維類似于環境污染領域的侵權規則，即污染排放者要避免污染并且為其造成的損失承擔賠償責任。
而在美國，如果轉基因作物屬于“免于管制的對象”，那么就不會受到比一般的作物更多的限制，也沒有種植隔離帶防止基因漂移的義務。有機作物種植者基于合同的要求而承擔此類義務，有機作物等非轉基因作物的種植者并不是當然的“被侵害者”。身份認證作物的種植者依據合同的要求，需要承擔保證其產品的轉基因含量低于合同要求的義務，同時也應為承擔這項義務而獲得了相應的對價。如果由轉基因作物種植者承擔隔離措施的成本，等于是犧牲轉基因作物種植者的利益來幫助身份認證作物種植者履行合同義務，這顯然是不公平的。
當然，美國不乏學者或利益相關者持有與我國現有的法律法規所確定的同樣的態度，反對已有的“fence-out”規則。有美國學者提出依據美國侵權法，轉基因作物種植者才應當承擔組織漂移的義務。也有學者認為基因漂移就像農藥漂移一樣，應當由造成損失的一方負責。非法侵入法和柵欄法都要求農民保證其牲畜不侵犯鄰居的土地，這就是美國處理類似情況的一貫的歷史原則。一般的公平原則也規定農民沒有對鄰居生產經營其作物造成不利影響的權利。這些反對的聲音也的確延緩了美國農業部對轉基因作物的審批過程，但是沒有實質性地影響到已有的“fence-out”規則。
3.2 知識產權制度和標識制度的影響
轉基因作物可作為專利保護的對象，這間接造成了美國轉基因作物種植者的主動地位。2006 年孟山都公司訴斯克魯格斯一案中，加拿大聯邦巡回法庭確認了對孟山都的抗草甘膦專利相關權利的保護。這種強專利保護使得非轉基因作物的種植者出于被動的地位，不敢輕易就基因污染導致的損失起訴賠償，以避免牽涉專利訴訟，甚至有種植者試圖提起確認不侵權之訴以做防備。這些也間接將轉基因作物種植者置于一種主動地位。
而在我國，品種權的權限范圍僅限于對種子本身的控制，在轉基因作物種植之后，種子長出的轉基因作物及飄散的花粉與研發單位無涉，轉基因作物種植者并沒有受到類似的“庇佑”。
標識制度決定了轉基因/非轉基因作物種植者是否有必要采取隔離措施及采取隔離措施的力度。在我國的零容忍的強制標識制度下，轉基因產品與非轉基因產品是涇渭分明的，意味著使用非轉基因標識的產品所來源的作物要與轉基因作物零混雜。只要非轉基因作物中混雜有轉基因成分，不管含量為多少，以其作為生產加工原料的產品，都需要進行轉基因標識。這種制度下，隔離措施是非常必要甚至是必不可少的，否則在轉基因作物大面積種植時，非轉基因作物會受到或多或少的影響，而只要受到一點點影響，其產品都要進行轉基因標識。種植者只能選擇采取隔離措施或者進行轉基因標識。美國在頒布《國家生物工程食品信息披露標準法案》后，雖然由自愿標識制度變為強制信息披露制度，但其仍然設定了閾值以對無意或偶然混雜的轉基因成分予以一定容忍，且有機認證的產品可以進行非轉基因標識。
3.3 各方主體實施隔離措施、承擔損害的能力
美國選擇“fence-out”規則是考慮到已有的農業生產實踐及行業習慣等因素的結果，但美國農業部也在考慮利益格局變化時的應對措施。
其一，有機作物等身份認證作物的種植者，基于行業習慣和合同約定，一直積極采取各種措施保障其種植的作物符合合同約定，其中包括: 有機生產者的邊界和隔離帶必須保證在有機作物田和非有機生產的田之間保持距離，以防止后者引起殺蟲劑或花粉漂移。
其二，有機作物等身份認證作物的種植者基于合同的義務而明確知道自己該采取何種隔離措施來避免花粉漂移的影響，非合同方的轉基因作物種植者并沒有掌握這類信息。
其三，美國的農業生產主體主要是擁有大規模土地的企業型農場，作為企業主體的有機作物或者其他身份認證作物的種植者，他們有承擔采取隔離措施的經濟成本的能力，包括提供隔離帶所需的土地的實力。
組織化的有機行業協會等社會中間層組織也會幫助種植者選擇最有效益的隔離措施。但是，不得不說，身份認證作物種植者雖然對自身的合同義務很明了，但可能并不了解周圍是否種植了轉基因作物及種植何種轉基因作物，存在信息盲區。且由于轉基因作物的種植面積逐漸擴大，身份認證作物受到基因污染的可能性更大，隔離成本更高，因混雜致損的可能性也更大。也就是說，身份認證作物種植者的成本和損失面臨擴大的趨勢。雖然身份認證作物種植者獲得了更高的收入，但是一直由其承擔成本和損失可能并不公平。基于此，USDA“21 世紀生物技術和農業咨詢委員會”強調要各方合作、提升農業管理能力來避免混雜，同時也在探討為非轉基因作物及其他特殊作物的種植者創建補償基金以彌補其損失。
我國《農業轉基因生物安全管理條例》出臺之時，商業化種植的轉基因作物僅限于轉基因棉花和轉基因木瓜等非主要糧食作物，其與其他的非轉基因作物的混雜并不會造成非轉基因作物種植者的損失，或者造成的損失微乎其微，在當時也沒有規制的必要。政策和法律著眼于其經濟效益，并未對隔離措施、基因漂移侵權等問題作出前瞻性規定。其二十三條規定的“安全管理要求和相應的技術標準”在事實上被架空了，其實施的可能性和可行性被忽略。
“fence-in”規則能否實施很大程度上取決于我國轉基因作物種植者是否有實施隔離措施的經濟能力和種植隔離帶的閑余土地，而我國小農經濟模式下的種植者并不具備這兩個條件。從美國的經驗來看，規模化的農業生產模式以及合同式的生產方式下，種植者有厚實的經濟實力和足夠的土地用于種植隔離措施，并且有機行業協會等社會中間組織也可以提供足夠的指導和幫助。
而在我國，種植者主要為擁有較小規模土地的零散的農戶，他們在買完種子之后就開始了自負盈虧的農業經營。以湖北某村的水稻種植為例，每戶擁有的農田面積只有數畝 ，而數畝農田又被劃分成不同的半畝左右的片田。如果要按照最高標準的隔離要求以實現零混雜的話，在轉基因稻和其野生近緣種之間需采取大于110m 的空間隔離，或利用其他高稈作物設立的隔離帶，以最有效地避免轉基稻的外源基因向環境中逃逸。換算下來，農戶所需要種植的隔離帶的面積可能并不低于甚至超過其所有的水稻總面積。這對不管是種植轉基因作物還是種植非轉基因作物的單戶農民來說幾乎是不可能承擔的經濟負擔。在此基礎上，如果農戶還要賠償或承擔基因漂移對非轉基因作物種植者造成的損失，則是雪上加霜。然而，也不排除在土地流轉后，土地規模化程度變高、種植者擁有的土地面積較大的情況下，種植者有可能可以承擔此類隔離成本或承擔損失。
“fence-out”規則或有實施的可能性。依據國家標準“GB /T 19630.1-2011”關于“有機產品”的第一部分“生產”中的3.6 緩沖帶，種植者在有機和常規地塊之間有目的設置的、可明確界定的用來限制或阻擋鄰近田塊的禁用物質漂移的過渡區域。以及5.4 緩沖帶：應對有機生產區域受到鄰近常規生產區域污染的風險進行分析。在存在風險的情況下，則應在有機和常規生產區域之間設置有效的緩沖帶或物理屏障，以防止有機生產地塊受到污染。緩沖帶上種植的植物不能認證為有機產品，即同美國一樣，我國的有機產品生產標準中本就要求有機作物種植者對鄰近的風險進行分析，在有必要的時候采取種植緩沖帶這種隔離措施。但零容忍的強制標識下，一般的非轉基因作物種植者也需要避免任何的轉基因作物或成分混雜，但由其承擔采取隔離措施的成本仍然顯失公平。有機作物種植者承擔隔離措施的成本有一定的法理基礎，即基于產業習慣和其因使用有機標志而獲得的額外收益，但是非轉基因作物種植者并無類似的產業習慣或標準，雖然非轉基因產品的價格也往往高于轉基因產品。因而，對有機作物種植者的分析并不適用于其他的身份認證作物。
4、我國轉基因作物種植管理制度的未來規劃
4.1 安全管理要求應著眼于實質性的風險
《農業轉基因生物安全管理條例》所規定的“安全管理要求”應當著眼于實質性的風險，農業行政主管部門或環境保護主管部門也應當針對實質性的風險而非抽象的風險采取管理措施。首先應當澄清的概念是，經過安全評價的轉基因作物及其產品是安全的，這種安全性體現在消費者所關心的食用安全、使用安全上，即合法種植的轉基因作物對消費者及市場其他主體而言是安全的。另外，雖然抗蟲作物長期種植后可能會使害蟲逐漸適應而產生耐受性或導致其他次要害蟲種群數量增加甚至改變農業生態系統中其他昆蟲的種群結構和數量、轉基因作物的花粉傳播給田間雜草造成“超級雜草”這些負面效應是有可能發生的，但它們發生的頻率或者影響的范圍非常微小，并且這些風險并不是轉基因作物獨有的風險，長期使用的殺蟲劑和除草劑也有同樣的風險。
因而，僅僅要求轉基因作物種植者承擔這些風險并不合理，除非轉基因作物在事實上大大增加了此類風險。因而，除了基于我國已有的“fence-in”規則而需要采取應對實質風險的安全管理要求，以及為了延緩昆蟲抗性或雜草抗性而由法律法規規定的其他合理的明文的義務外，轉基因作物種植者不需要對其他的非實質性風險承擔責任。
4.2 擱置爭議，多方合作
我國轉基因玉米等轉基因糧食作物的商業化種植勢在必行，在現有的零閾值的標識要求下，我國屆時將“fence-in”與“fence-out”規則抑或其他避免或解決基因漂移爭議方案的選擇。但就管理者的角度來說，現有的“fence-in”規則僅僅要求種植者采取“安全管理要求和技術標準”，至于“安全管理要求”是否等同于防范花粉漂移的隔離措施，還有待管理者解釋和說明。小農經濟下，我國的種植者并沒有實施隔離措施的經濟能力和種植隔離帶的閑余土地。如果明確規定由哪一方承擔實施隔離措施的義務，又都會引發關于侵權規則適用的問題以及背后的公平和利益平衡的論證，而這已經超出了農業行政主管部門或者環境主管部門的管理范圍。與其因為理論問題而延緩轉基因作物商業化的進程，不如在尊重已有的法律法規的基礎上，擱置在隔離措施問題上的“fence-in”與“fence-out”規則的艱難選擇，按照已有的農業生產習慣，加強轉基因育種制種、種業經營主體與合作社、農村社區或推廣站的合作，在實踐中探索解決爭議的方案。
4.3 加強對轉基因/非轉基因作物種植者的農業指導
在現有的制度條件下，“管理要求和技術標準”過于粗略，轉基因作物種植者并不明白應當采取何種具體措施來防止基因漂移。介于此，我國首先應當增加隔離制度的細致度和可操作性，并充分考慮種植者的實施能力。“管理要求和技術標準”應當具體到種植者的具體義務和措施，如明確是種植隔離帶還是庇護所，明確隔離帶中作物的品種、種植時間、種植面積等。在現有條例和辦法無法修改的情況下，可以考慮借鑒美國的做法，利用農業指導或者行業規則來將具體化的管理要求和技術標準公之于眾。其次，充分考慮農民實施管理措施的能力，對行政管理單位、研發單位或者種子經營單位施加一定的指導義務。美國慣常通過行政指導的方式對農民的種植行為進行指導，同時也通過對種子經營企業的約束來間接約束農民，后者則通過合同的方式對農民形成合同約束，這些在我國同樣適用。
從農業部的角度來說，它有進行農民教育培訓和農業種植指導的經驗及能力。農業部科教司有進行教育培訓和提供科技服務的專項職能，種植業管理司也經常性地發布《2017 年油菜春季田間管理技術指導意見》《南方雙季晚稻田間管理和防災減災技術意見》等具備操作性的指導文件。這些已有的經驗完全可以用于培訓和指導農民如何避免轉基因作物與非轉基因作物的混雜、減少轉基因作物的生態環境影響。從品種研發主體的角度來看，他們具備信息優勢和指導能力。
在我國部分農業轉基因生物安全評價資料可以看到關于田間監控方案的信息，如轉cry1Ab /cry1Ac 基因抗蟲水稻“華恢1 號”的安全評價申報書中提到了關于“庇護所”策略為主的抗性綜合治理措施。從種子經營主體來看，《種子法》第四十一條要求種子經營者提示使用時的安全控制措施，并且向種子使用者提供種子生產者信息、種子的主要性狀、主要栽培措施、適應性等使用條件的說明、風險提示與有關咨詢服務，即經營者本來就有對種子使用者進行指導的法律義務。綜合來看，農業主管部門可以明確種子經營單位的指導義務，并定期組織轉基因作物研發人員對轉基因作物種子經營者、種植者進行指導，利用農技服務站等單位對農民進行實際地指導。轉基因作物科研主體則需要提供專業的咨詢業務。種子經營主體除了接受法律義務和培訓外，還需要通過種子銷售合同或附加指導服務的方式，協助轉基因作物種植者采取共存管理措施，將轉基因作物與非轉基因作物的混雜降到最低，避免農民產生不當的損失。
作者單位：華中農業大學
中國鄉村發現網轉自:《中國生物工程雜志》2017 年08 期
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