【摘要】鄉村何以實現有效治理仍然是我國現代化進程中一個懸而未決的問題。在當前各地圍繞鄉村治理的探索中，介于官方與民間的新型社會組織廣泛參與鄉村治理事務，逐漸承擔起越來越多的鄉村治理職能。通過廣東云浮市鄉賢理事會的案例分析發現，新型社會組織解決了政府縱向治理能力不足和社會橫向治理能力缺失的問題，使鄉村的治理主體及其相互關系發生了顯著變化，新型社會組織參與鄉村治理的實踐對于破解當前鄉村治理危機和探索中國特色的鄉村治理形式具有重要的現實和理論意義。
【關鍵詞】鄉村治理；村民自治；新型社會組織；鄉賢理事會
一、問題的提出
改革開放以來，隨著人民公社解體和村民自治的實施，我國的鄉村治理模式改變了近代以來國家權力不斷向鄉村滲透的進程，重新開放社會自治空間，由此進入“鄉政村治”時期。村民自治雖然彌補了人民公社解體和家庭聯產承包責任制推行以來鄉村治理權威的不足，但無法適應經濟社會環境的巨大變化給鄉村治理帶來的挑戰，我國鄉村普遍存在治理危機，如利益表達渠道缺失，官民沖突時現，群體性事件愈演愈烈，基層政權為維穩而疲于奔命；村委會無法承擔整合村民利益的重任，村民參與村莊事務的熱情低，鄉村公共事業建設滯后；傳統文化的紐帶作用日漸喪失，鄉村缺乏認同感和凝聚力。村民自治的推行并沒有在鄉村社會建立起有效的治理結構，鄉村社會陷入“過度自治化”和“附屬行政化”困境，并且更為集中地表現為政府縱向治理能力不足，社會橫向治理能力缺失。由此可見，鄉村何以實現有效治理仍是我國現代化進程中一個懸而未決的問題。
面對鄉村治理危機，很多地方都在探索破解危機和實現有效治理的新辦法。近年來，越來越多的地方開始嘗試建立以鄉村精英為核心力量的社會組織參與鄉村治理，以此應對各種治理問題和彌補村民自治的不足。這種社會組織不同于民間自發形成的社會組織，而是由政府積極扶持和培育并且廣泛參與鄉村治理事務，是一種新型社會組織。“作為治理組織嵌入政府主導的地方治理結構之中，同時又以或強或弱的依附狀態與政府保持合作關系。這種新型社會組織一方面關注于公共事務，活動于基層社會的公共領域，與基層社會具有天然的緊密聯系；另一方面又與政府保持或合作或依附的關系，并在政府主導的地方治理結構中生存發展。”例如山東新泰市依托平安協會化解鄉村沖突事件和參與村莊事務協商，廣東云浮市依托鄉賢理事會、揭陽市揭東縣依托公益理事會和民主監事會推動農村公共事業建設。這種介于官方與民間的新型社會組織正逐漸承擔著越來越多的鄉村公共治理職能，在應對鄉村治理危機中取得了很好的效果。
新型社會組織在鄉村治理中發揮作用的機制是什么？它對當前我國鄉村治理將產生怎樣的影響和具有何種意義？本文采取案例研究法，以廣東云浮市鄉賢理事會為案例，嘗試對這一問題作出探討。
二、案例分析：云浮市鄉賢理事會
云浮市鄉賢理事會最早興起于云安縣。2011年6月，云安縣石城鎮率先試點培育“組、村、鎮”三級理事會，即村民理事會、社區理事會、鄉民理事會，協同黨委政府開展農村公益事業建設，協同參與農村社會建設和管理。2011年12月，云安縣三級理事會作為云浮市社會建設創新項目被廣東省社會工作委員會確定為第一批省社會創新觀察項目并在云浮市所轄的云城區、新興縣、郁南縣和羅定市迅速推廣。2012年起，云浮市重點培育自然村鄉賢理事會。目前，云浮市所轄的各個區縣共培育和發展自然村鄉賢理事會8000多個，實現自然村全覆蓋。
（一）鄉賢理事會在鄉村治理中的效果
石城鎮留洞村委會橫洞村鄉賢理事會于2011年4月成立，是云安縣最早的鄉賢理事會，又是典型的示范村。橫洞村的總人口是133戶738人，其中外出經商收入占63%，外出務工收入占17%，在家務工收入占20%。橫洞村村民理事會主要由有威望、有能力的退休干部、復退軍人、經濟能人、外來工代表等組成。理事會成立后，以“民事民辦、民事民治”為原則，以村民自治和公共服務為主要職責，對村莊重大事項決策實行“一事一議”，采取“三議三公開”，即理事會提議、理事走訪商議、戶代表開會決議，議案決議公開、實施過程公開、辦事結果公布。理事會廣泛發動包括外出鄉賢在內的群眾自籌資金和爭取“以獎代補”項目，完成村莊雨污分流、人畜分離、垃圾分類、路無塵土、墻無殘壁等環境綜合整治工程，修建了足球場、籃球場、居民健身廣場，以及集閱覽室、多媒體室、議事室于一體的功德樓文化中心，依靠村民的參與推動了村莊公益事業的發展。理事會還把傳統文化與現代治理有效結合起來，積極挖掘傳統文化資源，組織實施了《橫洞村村規民約》，以“十不準”的形式，用簡短易懂的語言對村民的日常生活行為進行規范。
鄉賢理事會在云浮各區縣迅速推廣的過程中，職能也逐步向多個領域擴展，包括動員村民廣泛參與村莊公共事業建設事務、推動鄉村文化資源開發、促進鄉村和諧建設和協助村莊經濟發展等，解決了當前鄉村治理面臨的諸多問題。
在鄉賢理事會的參與下，不僅有效化解了諸多鄉村治理危機，而且推動了農村公共事業的發展，推動了社會主義新農村建設。鄉賢理事會廣泛參與鄉村事務，顯然有利于彌補政府縱向治理能力不足和村民橫向自治能力缺失的問題，在很大程度上把中國的制度優勢和傳統文化有機地結合起來，適應了經濟、社會、政治發生重大變化以后對社會的治理結構進行調整的要求。
（二）鄉賢理事會對治理結構的影響
在鄉賢理事會的參與下，不僅實現了鄉村的有效治理，而且給鄉村治理結構帶來了顯著影響。
1.治理主體及權威來源的變化
村民自治實施以來，作為法定意義上的村民自治組織的村委會，在實際運行過程中受到鄉鎮政府的行政干預，承擔了大量鄉鎮政府延伸下來的行政工作，行政功能遠遠大于自治功能。村委會的行政化導致村民自治功能虛化，從而使鄉村治理仍然延續了人民公社時期的政府單一治理模式，治理主體主要是代表政府行政權力的“村兩委”以及自治能力不足的原子化的村民。在鄉賢理事會這一新型社會組織的參與下，鄉村社會的治理主體逐漸由“村兩委”、村民二元主體轉變為“村兩委”、新型社會組織及村民組成的多元主體，鄉賢理事會承擔著越來越多的鄉村公共事務，鄉村內部的大量事務都由他們解決，由此成為鄉村社會的重要治理主體。
在權威來源方面，鄉賢理事會在處理鄉村事務中的治權來自于“村兩委”，其廣泛參與鄉村治理是“村兩委”有意培育和授權的，但他們不同于村委會行政化趨勢下權威來源的官方化，其權威卻來自于村民自下而上的認同和信任。鄉賢理事會的成員以老黨員、老干部以及外出經商經濟能人等在內的鄉村精英為主要來源。在個人特征方面，他們大多具有一定的體制內關聯、深厚的跨體制信任和廣泛的體制外聯系這三大特征。特別是老干部，他們是典型的“熟人社會”中的“大熟人”，是“禮俗社會”中的“知禮者”，又是官場的所謂“內部人”，具有豐富的人脈資源、較高的威信和最為廣泛的影響力。他們在參與鄉村治理中的權威主要來自于村民的認同和信任而非官方的授權。
2.治理主體間關系的變化
在鄉賢理事會這種新的治理主體的參與下，鄉村治理結構改變了“鄉政村治”下“村兩委”與村民極易轉化為沖突與對抗并引發諸多治理危機的二元對立格局，使鄉村治理結構呈現多元關系格局。
（1）鄉賢理事會——村民。鄉賢理事會在政府與社會之間建立了一個民間可信任的利益表達機制，有利于村民的利益表達，有利于緩解官民直接沖突給社會帶來的沖擊。鄉賢理事會為各類鄉村精英提供了參與家鄉建設的平臺，有利于調動各種力量開展鄉村建設。一方面，鄉賢的威望大、號召力強，能夠處理村委會無法解決的各類糾紛，能夠激發村民參與村莊事務的積極性；另一方面，經濟精英可以為家鄉公共事業建設提供資金支持，發揮示范帶頭作用。總之，鄉賢理事會參與鄉村治理，激活了鄉村自治，增強了鄉村共同體意識，提高了鄉村凝聚力，促進了鄉村社會和諧，有利于推動鄉村社會的有效治理。
（2）“村兩委”——鄉賢理事會。在我國當前的鄉村治理結構中，黨委政府與村民之間并不存在一個具有某種社會治理功能的非官方組織。地方政府在治理創新中，最大的顧慮是“其對黨的領導和村民委員會是否產生影響”。“村兩委”在培育鄉賢理事會的過程中，采取多種措施確保對鄉賢理事會的控制。除了理事會成員均需黨委把關以外，又通過村民小組組長兼任理事長，理事會接受駐村干部的指導等措施，確保理事會不會對村委會權威構成挑戰。“村兩委”與鄉賢理事會構成一種相互合作的協同關系。鄉賢理事會不是外生的，而是在“村兩委”的有意扶持和培育下產生的。鄉賢理事會在鄉村治理中發揮輔助“村兩委”的作用，不是對其權力的分割，而是彌補其治理能力的不足。特別是給外出經商、見過世面的經濟精英提供一個參與平臺，把他們由“對手”變為“幫手”，把潛在的威脅轉化為政府的支持者，既滿足他們參與家鄉建設管理的需要，又能借助他們的力量搞好社會公益事業，緩解了鄉村自治能力缺失的問題。簡言之，“村兩委”培育和扶植鄉賢理事會，鄉賢理事會協同“村兩委”處理鄉村事務。
（3）“村兩委”——村民。由以上分析可以看出，鄉賢理事會在“村兩委”與村民之間架起了溝通的橋梁，緩解了二者之間的直接對立與沖突，而且鄉賢理事會在鄉村治理中具有“村兩委”所不具有的權威，解決了“村兩委”無法解決的問題，破解了大量鄉村治理危機，因而促進了鄉村社會的穩定與和諧。因此，在鄉賢理事會參與下，“村兩委”與村民之間的沖突對抗關系逐漸消除，“村兩委”借助鄉賢理事會的力量，強化了對鄉村社會的治理，實現了國家權力在農村社會的有效滲透與治理。
三、新型社會組織參與鄉村治理的意義
當前我國鄉村治理存在的問題，既有來自于自身固有的結構性問題，也有來自于外部環境變化對鄉村治理結構提出的挑戰。從1980年第一個村委會誕生算起，村民自治已經推行三十余年。三十多年來我國鄉村社會的外部環境與內部機制都發生了巨大變化。如何在這種變化中把握鄉村治理的走向，探索鄉村治理結構的有效形式，既是一個迫切的現實發展問題，又是一個重要的理論問題。新型社會組織參與鄉村治理的探索，對于破解當前鄉村治理危機和探索中國特色的鄉村治理形式具有重要的現實意義和理論意義。
（一）新型社會組織參與鄉村治理的價值
作為一種能夠化解鄉村治理危機并能實現鄉村社會有效治理的地方探索，新型社會組織參與鄉村治理顯然具有重要的價值。
第一，新型社會組織參與鄉村治理符合中國的歷史文化傳統。傳統中國社會是“雙軌政治”，鄉村社會是一個自洽的共同體，鄉村的大部分事務基本都在共同體內部消解。近代國家政權建設開啟以來，鄉村治理中的很多危機都是鄉村權威缺失和鄉村共同體破壞造成的。近代以來鄉村治理的演變啟示我們，傳統的治理結構與資源在很大程度上影響著今天治理結構的走向。“任何企圖脫離鄉村社會傳統和現實的改造或建設，只會破壞鄉村社會自身的秩序，最終結果是，‘國家政權建設’的過程破壞國家自身在鄉村社會的權力基礎。”“改善鄉村治理的任何努力都不可能脫離‘鄉土中國’熟人社會或半熟人社會這一歷史基礎及其演變。”新型社會組織參與鄉村治理契合了中國的歷史文化傳統，是從傳統資源汲取治理資源的積極探索，它使鄉村精英治理傳統得以恢復，原子化的鄉村社會重新得到整合，鄉村共同體意識得到增強，鄉村的自治能力大大增強。
第二，新型社會組織參與鄉村治理符合當前農村社會發展的現實需要。隨著經濟社會的發展和農村社會的轉型，一方面，“鄉政村治”下的政府單一治理無力應對日益復雜的鄉村社會發展狀況，無法滿足農村社會發展需要，迫切需要激發社會活力。另一方面，鄉村精英的權威雖然遭到破壞，但農村仍然是“熟人社會”，具有鄉村精英發揮作用的土壤。而且新式精英的力量日益壯大，對政府治理鄉村構成潛在威脅。新型社會組織在政府與社會之間建立起了溝通的橋梁，克服了原子化的個人與龐大的政府權力不對稱的現象，提高了鄉村社會的組織化，拓寬了農民利益表達的渠道。鄉賢熱心村莊事務，多有奉獻村莊事務的大公無私精神，而且經濟精英也具有反哺家鄉的愿望，他們的奉獻精神對于鄉村建設具有不可多得的作用。此外，給鄉賢提供參與村莊事務的平臺，有利于吸納游離于體制之外但又在鄉村具有很高威望并且有可能對政府存在潛在威脅的鄉村精英為政府所用。
（二）新型社會組織參與鄉村治理的理論意義
新型社會組織給鄉村治理結構帶來的改變顯然不同于以往任何一種治理模式，預示著一種新型鄉村治理結構的出現。
一方面，它改變了國家權力試圖全面控制社會的“單軌政治”邏輯。村民自治的推行雖然開放了社會自治空間，但由于村委會行政化，仍然造成了事實上的“單軌政治”。在國家權力與村民二元對立的治理結構中，嵌入了能夠代表和表達鄉村利益且具有非官方特質的新型社會組織，在某種意義上改變了國家權力向鄉村社會滲透的邏輯，并且使經歷了近百年國家權力滲透而遭到破壞的鄉村共同體得以恢復，從而使鄉村社會具有了塑造良好治理生態的自治空間。新型社會組織作為一個相對獨立于政府的組織，在政府與民眾之間發揮了橋梁作用，由此使鄉村治理結構改變了“單軌政治”格局，并具有向“雙軌政治”下社會存在兩種治理軌道回歸的趨勢。
另一方面，它又不同于國家權力與社會自治分離甚至互不干涉的“雙軌政治”。“皇權不下縣、縣下行自治”是中國傳統社會“雙軌政治”的典型特征。在這種由自上而下的皇權和自下而上的紳權所構成的治理格局中，國家權力與社會自治各有自身的治理領域、治理邏輯與治理規則。當今的鄉村治理結構是在現代國家體系建構背景下展開的，國家權力已經滲透到鄉村社會，并在鄉村建立起包括法治等各種制度在內的現代國家治理體系。鄉賢理事會對鄉村共同體的重建，從某種意義上說是服從于國家構建有效的治理體系的需要而產生的。社會自治首先以不觸犯現代國家治理原則為前提。因此，它不是國家權力與社會自治相對分離的“雙軌政治”，而是一種相互交織與配合的關系。
由此可見，將新型社會組織納入治理結構的鄉村治理創新方式，為鄉村治理提供了一種現有制度格局下的可選擇路徑，不僅具有重要的現實意義，而且給鄉村治理研究也帶來了新的理論生長空間。
原載于：《中國特色社會主義研究》2014年第4期
作者簡介：徐曉全，清華大學政治學博士，中國社會科學院臺灣研究所助理研究員
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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