原題:從多元隔離到多元復(fù)合:村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑研究
摘要：村民自治實施30多年來, 我國農(nóng)村基層圍繞村干部的監(jiān)督在制度層面已經(jīng)形成了多元體系, 主要包括兩個部分:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村三重關(guān)系內(nèi)進(jìn)行“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的村莊外部監(jiān)督, 二是本村村民在民主自治關(guān)系內(nèi)開展“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的村莊內(nèi)部監(jiān)督。然而, 行政目標(biāo)管理責(zé)任制在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 一定程度導(dǎo)致村干部多元監(jiān)督系統(tǒng)彼此之間的隔離乃至矛盾, 部分消解了黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法制監(jiān)督等村莊外部監(jiān)督的功能, 也抑制了村民會議、村務(wù)公開和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等村莊內(nèi)部監(jiān)督的作用。優(yōu)化村干部監(jiān)督體系, 須在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 于建制村域內(nèi)構(gòu)建“權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互補(bǔ)充、彼此協(xié)調(diào)的復(fù)合式體系。
根據(jù)監(jiān)督的性質(zhì)和方向, 當(dāng)前我國農(nóng)村村干部監(jiān)督體系主要可以分為村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督兩個部分:前者的監(jiān)督主體是具有監(jiān)督權(quán)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān), 監(jiān)督途徑主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法制監(jiān)督等, 表現(xiàn)為“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”;后者的監(jiān)督主體是具有民主權(quán)利的本村村民, 監(jiān)督途徑主要包括村民會議、村務(wù)公開和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等, 表現(xiàn)為“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村三重關(guān)系內(nèi)對村干部的村莊外部監(jiān)督
20世紀(jì)80年代以來, 我國農(nóng)村基層采取和實行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織在行政事務(wù)范圍內(nèi)的管理與被管理關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”, 構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對村干部進(jìn)行村莊外部監(jiān)督的基本框架。
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及紀(jì)檢組織在黨組織系統(tǒng)內(nèi)對黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對轄區(qū)村黨組織成員及其他黨員村干部進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。
對黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督, 一方面體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對黨員村干部的領(lǐng)導(dǎo)、教育管理和監(jiān)督, 另一方面表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對黨員村干部的紀(jì)檢監(jiān)察。作為在農(nóng)村基層專門負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督主體, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、黨規(guī)黨紀(jì)及政策文件, 履行“督促、檢查、教育、監(jiān)督、信訪和查案”等職責(zé)。2011年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部頒布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》, 強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開展農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要組織保證”, 明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織主要履行“開展黨員干部反腐倡廉教育;對黨員干部行使權(quán)力和廉潔自律情況進(jìn)行監(jiān)督;受理群眾信訪舉報, 調(diào)查處理黨組織和黨員違紀(jì)案件;指導(dǎo)所轄村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作”等監(jiān)督職責(zé)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督主要是一種領(lǐng)導(dǎo)式監(jiān)督, 即領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門特別是紀(jì)檢組織, 對村干部進(jìn)行反腐倡廉教育、黨風(fēng)廉政制度建設(shè)和農(nóng)村政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等監(jiān)督工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織則是具體開展黨員村干部監(jiān)督工作的責(zé)任主體。
從監(jiān)督特性來看, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對黨員村干部的監(jiān)督, 一方面是作為上級主管權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督而具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和威懾力等優(yōu)勢;另一方面則主要是對黨員村干部違法亂紀(jì)的既成事實進(jìn)行查處而具有懲戒性、事后性和被動性等特點(diǎn)。據(jù)2012年一項對全國11個省份700余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記的調(diào)查顯示, 認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織能夠?qū)h員村干部進(jìn)行有效監(jiān)督的比例高達(dá)96.4%, 這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織具備對黨員村干部進(jìn)行有效監(jiān)督的條件。但同時調(diào)查顯示, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織在實際工作中并未將監(jiān)督黨員村干部納入重點(diǎn)范圍, 且存在對指導(dǎo)村級民主監(jiān)督重視不夠等問題, 集中表現(xiàn)出監(jiān)督能力不足的短板。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織在實際工作中面臨的監(jiān)督困境, 不僅制約了其對違法亂紀(jì)的黨員村干部進(jìn)行查處的懲戒功能, 同時削弱了其對黨員村干部進(jìn)行教育、檢查、督促的預(yù)防功能。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政事務(wù)范圍內(nèi)對村干部的行政監(jiān)督
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間雖然不具有上下級的行政隸屬關(guān)系, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政機(jī)關(guān), 具有憲法和法律賦予的行政地位及行政職責(zé), 既是轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)的管理者, 也是轄區(qū)內(nèi)任何組織和個人接受和執(zhí)行行政管理事務(wù)情況的監(jiān)督者。根據(jù)《村民委員會組織法》等法律法規(guī), 村委會有責(zé)任協(xié)助與本村有關(guān)的、屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍內(nèi)的各項工作, 并且在必要時可以受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托, 代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理有關(guān)政府事宜。可見, 村干部具有政府系統(tǒng)授予的部分權(quán)力。而“委辦者基于委托人地位自得于委托時就做各種專業(yè)上之指示, 在委辦事務(wù)執(zhí)行之際或之后, 亦得從事以妥當(dāng)或否做為審查重點(diǎn)的適當(dāng)監(jiān)督。”在制度層面上, 村干部對行政管理事務(wù)的協(xié)助義務(wù)構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其開展行政監(jiān)督的權(quán)力來源及適用邊界。
我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)是高度一體化的, 且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為轄區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心, 于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為領(lǐng)導(dǎo)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。同樣, 村黨組織是本村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心, 且很多農(nóng)村地區(qū)采取了“村兩委”成員交叉任職、書記主任“一肩挑”的形式, 于是建制村域內(nèi)形成了以村黨組織書記為領(lǐng)導(dǎo)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。由此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo), 就包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的直接領(lǐng)導(dǎo), 并最終在農(nóng)村基層確立了一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。
正是在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 行政系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)管理責(zé)任制一直延伸至村莊, 構(gòu)建起“上級-縣級-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”等責(zé)任主體層層鏈接的管理體系。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突破權(quán)限邊界, 將行政監(jiān)督轉(zhuǎn)化為行政控制提供了可能。
在目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先將上級行政任務(wù)指標(biāo)化, 通過與村莊負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書將各項指標(biāo)任務(wù)下派所轄村莊, 并以此為依據(jù)對村干部進(jìn)行考核與獎懲。于是, 目標(biāo)考核就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部開展行政監(jiān)督的主要方式。同時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過將目標(biāo)考核的結(jié)果與村干部的工資報酬和個人榮譽(yù)及各種項目資金等利益掛鉤的方式, 實現(xiàn)對村干部的行政控制和直接管理。這種以指標(biāo)考核帶動職責(zé)履行的監(jiān)督方式使村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的“責(zé)任-利益”關(guān)系在行政任務(wù)的主導(dǎo)下建立并固化, 一個負(fù)面效應(yīng)是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村居民之間的管理服務(wù)聯(lián)系, 拉大了村干部與本村村民之間的服務(wù)利益關(guān)系;另一個負(fù)面效應(yīng)是使村干部在村務(wù)管理方面疲于文字材料的準(zhǔn)備和數(shù)字指標(biāo)的編造, 造成了村級治理的“形式化”和“懸浮化”。這一方面降低和消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部開展行政監(jiān)督的效果和作用, 另一方面也壓縮和抑制了本村村民對村干部進(jìn)行村莊內(nèi)部監(jiān)督的空間和動力。
(三) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治范圍內(nèi)對村干部的法制監(jiān)督
村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組織。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)之一, 依法對村民自治進(jìn)行監(jiān)督也是基層群眾自治制度建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治范圍內(nèi)對村干部的監(jiān)督與在行政事務(wù)范圍內(nèi)的監(jiān)督不同, 主要是為保障村民自治的合法運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的法制監(jiān)督主要包括在村委會職權(quán)所不及之處的直接介入監(jiān)督和在村委會不依法履行法定義務(wù)時的間接介入監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會組織法》等法律法規(guī), 直接介入監(jiān)督主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)對村委會成員進(jìn)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計, 有權(quán)監(jiān)督換屆期間村委會依法移交工作;間接介入監(jiān)督主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)對破壞選舉行為依法查處, 有權(quán)對違法的村民自治章程、村規(guī)民約及相關(guān)決定責(zé)令改正, 有權(quán)對村務(wù)公開不及時和不真實等問題責(zé)令依法公開, 有權(quán)對不依法履行義務(wù)的村委會責(zé)令改正, 有權(quán)對拒不召開罷免大會的村委會進(jìn)行督促或直接召集村民會議投票表決。
雖然《村民委員會組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”, 但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要強(qiáng)化對村干部的行政控制以完成上級行政任務(wù)時, 突破監(jiān)督權(quán)限的可能往往變成現(xiàn)實。例如, “村財鄉(xiāng)管”雖然在一定程度上有利于規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理、健全農(nóng)村財務(wù)檔案和增強(qiáng)農(nóng)村財務(wù)的外部監(jiān)督, 但更多的是強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 削弱乃至剝奪了村民對本村財務(wù)的自決權(quán), 同時導(dǎo)致部分村干部出現(xiàn)“等、靠、要”的消極無為現(xiàn)象。
為進(jìn)一步規(guī)范“村財鄉(xiāng)管”, 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治事務(wù)的干預(yù), 20 08年財政部頒布《關(guān)于開展村級會計委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》, 強(qiáng)調(diào)在“尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利;維持村委會各項資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變”的基礎(chǔ)上, “采取自愿委托管理的形式, 實行村級財務(wù)與村級資金的‘雙委托’管理”。但一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊就村財管理達(dá)成的“委托代理”, 在行政任務(wù)主導(dǎo)下極易發(fā)展成為“村財鄉(xiāng)管”的控制模式。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部以及村民自治事務(wù)應(yīng)重在法制監(jiān)督而不是直接管理。20 0 4年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》, 首次提出“村干部任期屆滿或離任時必須審計”。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》明確規(guī)定, “村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”, 由縣級政府主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織審計。而實踐中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織的村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成為又一種指標(biāo)考核式的監(jiān)督方式。
二、本村村民在民主自治關(guān)系內(nèi)對村干部的村莊內(nèi)部監(jiān)督
村民自治作為一場國家“還權(quán)于民”的賦權(quán)過程, 使村民獲得了村莊集體事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主自治權(quán)利, 其中民主監(jiān)督權(quán)是保障村民依法進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要權(quán)利。隨著《村民委員會組織法》的深入貫徹, 我國農(nóng)村不斷建立健全以村民會議為監(jiān)督核心、以村務(wù)公開為監(jiān)督程序、以監(jiān)督機(jī)構(gòu)為組織載體的村莊內(nèi)部監(jiān)督體系。
(一) 以村民會議作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力核心
村民會議是村民依法按照程序開展村莊內(nèi)部監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu), 既是討論決定涉及村民利益等重大事項的民主決策機(jī)構(gòu), 也是監(jiān)督村干部管理服務(wù)工作的民主評議機(jī)構(gòu), 還是依法撤銷村委會成員職務(wù)的民主罷免機(jī)構(gòu)。1988年試行的《村民委員會組織法》就規(guī)定“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作”, 強(qiáng)調(diào)“涉及全村村民利益的問題必須提請村民會議討論決定”。而1998年施行的《村民委員會組織法》則規(guī)定, 村民會議每年審議村委會的工作報告, 評議村委會成員的工作, 并列舉了村委會必須提請村民會議討論決定的具體事項。
2010年修訂實施的《村民委員會組織法》進(jìn)一步賦予了村民會議撤銷或者變更村委會不適當(dāng)決定的權(quán)力, 規(guī)定由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年至少主持召開一次村民會議 (或村民代表會議) , 對村委會成員等村干部的履職情況進(jìn)行民主評議, 且強(qiáng)調(diào)“村民委員會成員連續(xù)兩次被評為不稱職的, 其職務(wù)終止”。以村民會議作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力核心, 依據(jù)村民具有的決策權(quán)、評議權(quán)和罷免權(quán), 我國農(nóng)村建立了包括“一事一議”在內(nèi)的重大事項民主決策和協(xié)商制度、村干部勤廉雙述制度和村民質(zhì)詢制度等多種監(jiān)督形式。不過, 在許多地方, 村民會議受到了難以召開和很少召開的限制, 在很大程度上為村民代表會議所替代。而由村委會負(fù)責(zé)召集的臨時性、報告式的村民會議或村民代表會議, 往往因“召開難、討論難和執(zhí)行難”而無法發(fā)揮監(jiān)督功能。
(二) 以村務(wù)公開作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的前置程序
監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的信息不對稱問題一直就是制約監(jiān)督功能的關(guān)鍵因素。因此, 有效監(jiān)督的必要程序就是信息公開。村務(wù)公開是村民在民主自治范圍內(nèi)對村集體事務(wù)享有知情權(quán), 對村干部的管理工作行使決策權(quán)、評議權(quán)等民主監(jiān)督權(quán)的前置性條件。1988年試行的《村民委員會組織法》只規(guī)定村委會應(yīng)當(dāng)按期公布收支賬目。1998年施行的《村民委員會組織法》則明確規(guī)定村委會實行村務(wù)公開制度, 并列舉了村委會應(yīng)當(dāng)及時公布的相關(guān)事項, 且強(qiáng)調(diào)涉及財務(wù)的事項至少每六個月公布一次, 同時規(guī)定村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府及其主管部門反映村委會在村務(wù)公開方面存在的不及時和不真實等問題。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》在列舉村委會應(yīng)當(dāng)及時公布的事項基礎(chǔ)上, 具體規(guī)定了“一般事項至少每季度公布一次;集體財務(wù)往來較多的, 財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次;涉及村民利益的重大事項應(yīng)當(dāng)隨時公布”。
村委會作為由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織, 其向村民征收的各項稅費(fèi)及掌握的社會及經(jīng)濟(jì)資源構(gòu)成了村務(wù)公開的起源和基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革直至農(nóng)業(yè)稅的取消在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也削弱了村務(wù)公開的動力。因為, 農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了村委會與村民因征收稅費(fèi)而產(chǎn)生的利益關(guān)聯(lián)。而在尚未搭建起村莊集體與村民個體間新的利益關(guān)聯(lián)之前村務(wù)公開的運(yùn)行就缺乏動力和持久性。據(jù)一項對全國5省6 0村的跟蹤調(diào)查顯示, 20 05年、20 08年和2011年受調(diào)查者自認(rèn)為了解村務(wù)狀況的比例依次是22.7%、29.7%和21.9%;相信村務(wù)公開內(nèi)容的比例依次是51.1%、58.3%和33.0%。村務(wù)公開的有效運(yùn)行需要具備一定條件, 在客觀上要有可以公開的內(nèi)容, 如涉及村莊集體利益的政務(wù)、村務(wù)特別是財務(wù);在主觀上一方面作為村務(wù)公開主體的村干部要“想公開、敢公開、真公開”, 另一方面作為村莊內(nèi)部監(jiān)督主體的村民要有關(guān)心、參與村務(wù)監(jiān)督的意識和能力。但以行政任務(wù)為主導(dǎo)的目標(biāo)管理責(zé)任制, 使涉及村莊集體利益的事項在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村干部之間的下派與執(zhí)行過程中得以完成。而這既導(dǎo)致村干部缺乏村務(wù)公開的主動性, 也造成村民缺乏對村務(wù)監(jiān)督的積極性。
(三) 以監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的組織載體
隨著民主理財和村務(wù)公開制度的實施, 我國農(nóng)村建立了各種以村務(wù)監(jiān)督為職責(zé)的組織。1998年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》提出, “各地可根據(jù)實際情況, 建立村務(wù)公開、民主管理的監(jiān)督評議組織并授予必要的監(jiān)督權(quán)和評議權(quán)”。2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》進(jìn)一步規(guī)定, “由村民會議或村民代表會議在村民代表中推選組建村務(wù)公開監(jiān)督小組, 負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開制度的落實情況;進(jìn)而在村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選組建村民民主理財小組, 負(fù)責(zé)對本村集體財務(wù)活動進(jìn)行民主監(jiān)督”。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》則明確規(guī)定, “村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)村民民主理財, 監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”, 正式賦予了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定地位。
在村民自治實施初期, 根據(jù)《村民委員會組織法》和《農(nóng)村基層黨組織工作條例》等法律法規(guī), 我國農(nóng)村構(gòu)建起以村黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、以村民會議為核心的決策機(jī)構(gòu)和以村委會為核心的管理機(jī)構(gòu)。從“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)看, 我國早期的農(nóng)村組織體系中明顯缺少常設(shè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。“關(guān)于村民自治的最初立法暗含了一種提倡公共權(quán)力機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督的理念, 將民主監(jiān)督看作村民委員會的內(nèi)部事務(wù)。”因此, 農(nóng)村基層普遍將民主理財小組等監(jiān)督機(jī)構(gòu)下設(shè)在村黨組織或村委會, 其成員由村干部推薦選用, 組長一般由村黨組織成員兼任。但監(jiān)督主體與監(jiān)督客體在監(jiān)督角色上的同體關(guān)系, 即“自己監(jiān)督自己”, 特別是在監(jiān)督結(jié)構(gòu)上的倒置關(guān)系, 即“下級監(jiān)督上級”, 制約了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能。即便村務(wù)監(jiān)督委員會具有了法律法規(guī)賦予的地位和職權(quán), 實踐中依然面臨在“機(jī)構(gòu)成員、監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)力地位、配套制度”等方面的虛置困境。在村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位、職責(zé)權(quán)限和組織運(yùn)行得不到有效保障的情況下, 以監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為組織載體實施監(jiān)督的方式依然會走向形式化。
三、多元隔離:村干部監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)特征及其后果
村民自治實施以來, 村干部扮演著政府“代理人”和村民“當(dāng)家人”的雙重角色, 自然也應(yīng)受到政府與村民的雙重監(jiān)督。從制度層面看, 我國農(nóng)村基層圍繞村干部建立了多元化的監(jiān)督體系, 按監(jiān)督性質(zhì)和方向可分為村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督兩個部分。而不同性質(zhì)的監(jiān)督主體采取的不同監(jiān)督形式, 具有不同特征和不同功能。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對村干部的監(jiān)督具有行政性、強(qiáng)制性的特點(diǎn), 依據(jù)黨紀(jì)國法、制度政策對村干部進(jìn)行“硬監(jiān)督”, 集中體現(xiàn)在對違法亂紀(jì)行為的懲戒上, 以保障村民自治的合法運(yùn)行;而本村村民對村干部的監(jiān)督則具有自治性、民主性的特點(diǎn), 遵循村規(guī)民約、道德規(guī)范對村干部進(jìn)行“軟監(jiān)督”, 將監(jiān)督寓于日常生活之中, 以實現(xiàn)村莊公共管理和服務(wù)活動的合情合理。可見, 村干部監(jiān)督體系內(nèi)含著行政與自治的雙重邏輯。
建制村域內(nèi)行政與自治的關(guān)系決定了村干部監(jiān)督體系的運(yùn)行狀態(tài)。當(dāng)行政與自治有機(jī)銜接時, 村莊外部監(jiān)督與村莊內(nèi)部監(jiān)督就能各司其職、優(yōu)勢互補(bǔ), 增強(qiáng)村干部監(jiān)督體系的整體功能;而當(dāng)行政與自治存在沖突時, 對村干部的多元監(jiān)督就會彼此消解, 造成村干部監(jiān)督體系的低效乃至失效。上世紀(jì)80年代以來, 我國農(nóng)村基層雖然進(jìn)行了鄉(xiāng)政村治的體制改革, 但一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性變革, 村干部在行政目標(biāo)管理框架內(nèi)的地位和作用沒有發(fā)生根本性變化。行政目標(biāo)管理責(zé)任制在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 呈現(xiàn)出“高度的目標(biāo)導(dǎo)向與低度的過程約束”共存的特點(diǎn), 這就意味著對村干部的行政控制與行政監(jiān)督并非相同, 且往往相反。“村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作推進(jìn)、落實的生力軍和重要力量, 導(dǎo)致有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部要求不高, 認(rèn)為只要能完成任務(wù), 吃點(diǎn)拿點(diǎn)沒關(guān)系;對村干部的違法違紀(jì)問題, 處理上也存在失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象”。這不僅降低了村莊外部監(jiān)督體系的制度功能, 同時導(dǎo)致本村村民與村干部在政治關(guān)系上出現(xiàn)倒置現(xiàn)象, 即村干部與本村村民相比具有較高的政治地位和較強(qiáng)的政治權(quán)力, 制約了村莊內(nèi)部監(jiān)督體系的制度功能。
由村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成的村干部監(jiān)督體系, 在行政與自治兩種不同行為邏輯發(fā)生內(nèi)在沖突時, 如以汲取和管治為目的的傳統(tǒng)行政目標(biāo)管理體制, 就會形成多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。而多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 會造成對村干部的監(jiān)督“真空”。在鄉(xiāng)政村治體制改革中, 國家行政力量由農(nóng)村社會收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級, 但并沒有及時將對村干部的行政控制轉(zhuǎn)化為行政監(jiān)督。同時, 村莊自治力量在長期的行政壓抑下, 已基本喪失對村莊公共權(quán)力的監(jiān)督能力。一方面, 村干部雖然具有行政系統(tǒng)授予的部分權(quán)力, 卻因其在行政體系之外而不能有效監(jiān)督其權(quán)力;另一方面, 村民自治功能和自治能力在行政架空之下對村干部的權(quán)力監(jiān)督已難有作為。這正是當(dāng)前村干部監(jiān)督體系面臨雙重低效乃至失效的根源。“在上面監(jiān)督失效、自治體的監(jiān)督又不起作用的情況下, 村官貪腐就成為現(xiàn)行體制的基本特征”。如此, 身處國家行政體系與村莊自治體系交界處的村干部, 與其說受到了多元監(jiān)督, 不如說沒有受到監(jiān)督, 那么, 腐敗或懶政則是其必然結(jié)果。
在制度層面上建立的多元化監(jiān)督體系, 實踐運(yùn)行中卻因內(nèi)部間的隔離乃至矛盾而無法實現(xiàn)真正的權(quán)力監(jiān)督, 進(jìn)而消解了整個監(jiān)督體系的制度功能。因此, 優(yōu)化村干部監(jiān)督體系, 需要在明確界定不同監(jiān)督形式的法定依據(jù)和職責(zé)權(quán)限基礎(chǔ)上, 以各類監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督體系整體中的互動與合作, 改變多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 實現(xiàn)多元監(jiān)督體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
四、多元復(fù)合:村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑
進(jìn)入21世紀(jì)以來, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了由汲取到給予、由管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這在一定程度上弱化了傳統(tǒng)目標(biāo)管理責(zé)任制中行政任務(wù)的主導(dǎo)地位, 動搖了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村干部之間“責(zé)任-利益”關(guān)系的基礎(chǔ)。特別是當(dāng)前黨和國家全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨, 深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的大背景, 為我國農(nóng)村基層以鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)適為著力點(diǎn), 構(gòu)建從多元隔離到多元復(fù)合的村干部監(jiān)督體系創(chuàng)造了條件。多元復(fù)合監(jiān)督是在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 在特定場域內(nèi)構(gòu)建起“權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 從而形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互補(bǔ)充、彼此協(xié)調(diào)的權(quán)力監(jiān)督體系。
(一) 基于協(xié)同性原則加強(qiáng)監(jiān)督主體的多元合作
對村干部的村莊外部監(jiān)督與村莊內(nèi)部監(jiān)督并非互不相容而是相互補(bǔ)充的, 只有達(dá)成二者的相互協(xié)調(diào)、相互配合, 才能發(fā)揮出村干部多元監(jiān)督體系的監(jiān)督功能。而實現(xiàn)兩種監(jiān)督形式有效銜接的首要條件, 便是基于協(xié)同性原則加強(qiáng)多元監(jiān)督主體的互動合作, 形成村干部監(jiān)督體系的拉動效應(yīng)。一方面要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與農(nóng)村居民間建立起有效的“需求-回應(yīng)”機(jī)制, 發(fā)揮好作為知情者、關(guān)心者的村民和作為領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的雙方優(yōu)勢;另一方面在專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織間確立起監(jiān)督工作上的合作關(guān)系, 將村務(wù)監(jiān)督委員會納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的工作體系, 在村莊內(nèi)部監(jiān)督中獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的指導(dǎo)、支持和幫助, 并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對村干部的村莊外部監(jiān)督。通過監(jiān)督主體的多元合作, 將各監(jiān)督主體及其監(jiān)督形式的權(quán)限邊界銜接起來, 優(yōu)勢互補(bǔ), 既能提升多元監(jiān)督主體的各自功能, 也能增強(qiáng)監(jiān)督體系的整體功能。
(二) 基于系統(tǒng)性原則促進(jìn)監(jiān)督體系的要素整合
農(nóng)村基層圍繞村干部建立的多元監(jiān)督體系, 其發(fā)展過程帶有鮮明的線性疊加的特點(diǎn), 即“監(jiān)督系統(tǒng)的各要素以一種缺乏內(nèi)在機(jī)理依托的簡單排序方式雜揉運(yùn)行”。優(yōu)化村干部多元監(jiān)督體系的內(nèi)在要求, 就是以權(quán)力監(jiān)督為核心對監(jiān)督體系中各要素進(jìn)行系統(tǒng)性整合, 降低監(jiān)督體系因內(nèi)部混亂無序而導(dǎo)致自我消耗, 提升監(jiān)督體系的制度功能。
從已建立的村干部監(jiān)督體系看, 主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法制監(jiān)督及民主監(jiān)督等, 蘊(yùn)含教育、制度、監(jiān)督三大基本要素, 具體表現(xiàn)在事前和事中的民主決策、民主理財、民主評議、村務(wù)公開及廉政教育等, 以及事后的紀(jì)檢監(jiān)察、責(zé)任審計、工作考評和罷免停職等。在加強(qiáng)監(jiān)督主體的多元合作基礎(chǔ)上, 村務(wù)監(jiān)督委員會可以專職負(fù)責(zé)村務(wù)公開和民主理財, 召集和主持考評及罷免會議, 協(xié)助廉政教育、紀(jì)檢監(jiān)察和責(zé)任審計, 成為監(jiān)督體系運(yùn)轉(zhuǎn)的中軸與載體, 實現(xiàn)對村干部的全程監(jiān)督。
(三) 基于規(guī)范性原則健全監(jiān)督條件的保障機(jī)制
監(jiān)督體系是確保公共權(quán)力正確行使和規(guī)范運(yùn)行的保障。而健全監(jiān)督體系有效運(yùn)行的保障條件, 既是監(jiān)督權(quán)作為一項特殊公共權(quán)力的必然要求, 也是監(jiān)督工作持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。構(gòu)建復(fù)合式的村干部監(jiān)督體系, 須基于規(guī)范性原則健全各項保障機(jī)制。
首先, 突出監(jiān)督主體的獨(dú)立地位, 特別是強(qiáng)化專職負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的村務(wù)監(jiān)督委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的獨(dú)立性和權(quán)威性;
其次, 明確不同監(jiān)督途徑的職責(zé)權(quán)限, 構(gòu)建起村莊內(nèi)部監(jiān)督與村莊外部監(jiān)督協(xié)作配合、法紀(jì)銜接的全方位、多層次、立體式監(jiān)督體系;
再次, 優(yōu)化監(jiān)督程序, 增強(qiáng)監(jiān)督的針對性和可操作性, 遵循法定程序履行監(jiān)督職能, 保障監(jiān)督工作的規(guī)范性、合法性;
最后, 完善監(jiān)督工作的激勵和問責(zé)機(jī)制, 既要為監(jiān)督工作的開展提供激勵保障, 也要對出現(xiàn)的監(jiān)督“失位、錯位、越位”等問題進(jìn)行追究與救濟(jì), 破解“誰來監(jiān)督”和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。
(四) 構(gòu)建“以權(quán)力制約權(quán)力”的復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)
在村民自治體制下, 與村莊公共權(quán)力由村干部集中行使不同, 民主權(quán)利是分散為本村村民各人享有的。而缺乏集體行動的村民所行使的民主權(quán)利, 其力量顯然是微弱的。在村干部監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 村務(wù)監(jiān)督委員會經(jīng)村民授權(quán), 將分散的民主權(quán)利集中為獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力, 實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理與監(jiān)督職能彼此分開、互不從屬, 形成對村干部權(quán)力的復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)。復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)是以本村村民對村干部的“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”為前提, 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對村干部的“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”為后盾, 在建制村域內(nèi)構(gòu)建起監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的“權(quán)力制約權(quán)力”機(jī)制。從發(fā)展方向看, 對村干部的復(fù)合監(jiān)督是以農(nóng)村居民的民主性監(jiān)督為主體, 以黨政機(jī)關(guān)的合法性監(jiān)督為保障, 以培育和提升村民自治功能和自治能力為核心, 以實現(xiàn)農(nóng)村居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目標(biāo)。當(dāng)然, 對村干部的權(quán)力監(jiān)督, 以防止和制約侵害村民權(quán)益的傾向為限度, 而不能妨礙村干部合法權(quán)力的正當(dāng)行使和職責(zé)范圍內(nèi)的本職工作, 在建制村域內(nèi)形成“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又互相協(xié)調(diào)”的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會主義研究2017年04期
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