摘要：不同于稅費(fèi)時期的“老村級債務(wù)”, “新村級債務(wù)”是在取消農(nóng)業(yè)稅以后, 國家公共財政資源以項目制為主要形式向農(nóng)村輸送的背景下產(chǎn)生的村級債務(wù), 項目制是新村級債務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。新村級債務(wù)具有普遍性、差異性、私人性、隱蔽性等特點(diǎn)。村莊發(fā)展導(dǎo)向、村干部經(jīng)營項目是村級債務(wù)產(chǎn)生的內(nèi)在原因, 項目的資金配套制度和地方政府的自利邏輯是村級債務(wù)形成的外因。新村級債務(wù)對鄉(xiāng)村社會的影響是全面的, 造成了村級權(quán)力固化、村莊主體性喪失、鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲以及村莊間分化加劇等嚴(yán)重后果。隨著新村級債務(wù)的不斷膨脹, 容易造成新的債務(wù)危機(jī), 應(yīng)當(dāng)高度警惕。
2006年, 國家全面取消了農(nóng)業(yè)稅。自此以后, 絕大多數(shù)農(nóng)村基層組織失去了內(nèi)生的收入來源, 只能依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮職能。與此同時, 國家實(shí)施了“新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略, 利用政府財政的杠桿作用, 推動城市反哺農(nóng)村, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。此后, 隨著國家財政收入的不斷增加, 以及政府高層和社會各界對于三農(nóng)問題的高度關(guān)注, 國家對農(nóng)村進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的力度和規(guī)模也越來越大。為了提高這些公共財政資源的使用效率, “項目制”成為各級政府 (尤其是中央政府) 向農(nóng)村輸入財政資源的主要方式。
取消農(nóng)業(yè)稅以后, “項目下鄉(xiāng)”成為普遍現(xiàn)象。項目不僅成為村莊建設(shè)與發(fā)展的主要依靠, 而且也深刻影響了農(nóng)村基層組織的行為邏輯和治理模式。然而, 筆者在廣東、浙江、山東、湖北、陜西等多地農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在項目制的背景下, 各地農(nóng)村均出現(xiàn)了比較普遍的村級債務(wù)。由于這些村級債務(wù)大多在項目申報或項目建設(shè)過程中產(chǎn)生, 因此屬于“新村級債務(wù)”。從各地村級債務(wù)產(chǎn)生的背景、原因和具體實(shí)踐來看, 新村級債務(wù)主要有如下幾個特點(diǎn):第一, 新村級債務(wù)具有一定的普遍性。新村級債務(wù)基本涵蓋了東部農(nóng)村和西部農(nóng)村、北部農(nóng)村和南部農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村。第二, 新村級債務(wù)規(guī)模具有差異性。不同地區(qū)的村級債務(wù)規(guī)模不等, 即便是同一地區(qū)的村級債務(wù)也多少不一, 村莊與村莊之間的債務(wù)規(guī)模差別普遍較大。第三, 新村級債務(wù)的形成與基層政府的自利性有關(guān)。越是政府重點(diǎn)打造的“中心村”、“典型村”或“明星村”, 其村級債務(wù)往往就越高。第四, 村級債務(wù)債權(quán)人具有“私人性”。新村級債務(wù)的債權(quán)人一般是村干部或村莊內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)能人, 如工程隊老板、建筑材料老板、高利貸等等, 而不是銀行或信用社等所謂的公家單位。第五, 村級債務(wù)的發(fā)生具有隱蔽性。由于村級債務(wù)的發(fā)生一般都是以村干部 (尤其是村書記或村主任) 私人墊資, 或者憑借其個人關(guān)系資源向村莊內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)精英借款等方式產(chǎn)生的, 債權(quán)人與債務(wù)人的財務(wù)往來關(guān)系十分復(fù)雜, 村干部的資金使用過程也很不規(guī)范。再加上村務(wù)公開流于形式、村民對于村莊公共事務(wù)漠不關(guān)心等客觀因素, 使新村級債務(wù)成了少數(shù)幾個村干部的“私人帳”。
2005年, 國務(wù)院出臺的《關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》 (國辦發(fā)[2005]39號) 文件, 明確提出了制止農(nóng)村新債的“三個不準(zhǔn)”和“兩項制度”, 并特別指出:在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中, 不能盲目舉債搞建設(shè)以形成新一輪的鄉(xiāng)村債務(wù)。此后, 中央政府和各級地方政府在最近十年的新農(nóng)村建設(shè)過程中, 也根據(jù)具體情況形成了一系列的預(yù)防村級債務(wù)的政策文件和制度安排。然而, 自上而下的政策與制度安排與不斷突顯和膨脹的“新村級債務(wù)”形成了鮮明的對照。這些新村級債務(wù)是如何形成的?它與項目制度有什么關(guān)系?又會對鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生怎樣的影響?這些問題均值得探討。
一、文獻(xiàn)綜述
“老村級債務(wù)”主要是指農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前, 村集體形成的債務(wù)。王潤雷認(rèn)為, 村級債務(wù)大體經(jīng)歷了三個高速增長階段:第一階段是1990—1993年, 第二階段是1994—1997年, 第三階段是1998—2001年;三個階段債務(wù)形成的主要原因分別是村級舉債興辦集體企業(yè)、借債應(yīng)付達(dá)標(biāo)升級活動和借款完成稅費(fèi)上繳任務(wù)[1]。學(xué)術(shù)界主要從宏觀結(jié)構(gòu)和微觀過程兩個方面對村級債務(wù)進(jìn)行了分析。宏觀方面, 陳錫文和周飛舟指出, 1994年分稅制財政體制改革后, 中央將財權(quán)上移, 各地對鄉(xiāng)村兩級的財力支持明顯減弱, 地方財力更趨緊張, 但地方政府又承擔(dān)過重的任務(wù), 各級政府不斷向下轉(zhuǎn)移壓力。為了維持一些建設(shè)性、公益性甚至日常支出, 以及為完成上級下達(dá)的財政收入任務(wù), 基層政府不得不舉債, 從而造成鄉(xiāng)村債務(wù)呈現(xiàn)出迅猛增長的態(tài)勢[2-3]。微觀方面, 賀雪峰等認(rèn)為, 圍繞著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征繳產(chǎn)生的“鄉(xiāng)村利益共同體”是產(chǎn)生村級債務(wù)的核心動力, 而農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)則是制約鄉(xiāng)村利益共同體的重要力量, 村級債務(wù)的狀況不僅與央地財政關(guān)系有關(guān), 而且也與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)狀況有密切的關(guān)系, 村級債務(wù)狀況呈現(xiàn)出區(qū)域差異:即在宗族主導(dǎo)型地區(qū), 村級債務(wù)一般較少;而在小親族主導(dǎo)型地區(qū), 村級債務(wù)一般較多;在原子化地區(qū)則村級債務(wù)最多[4]。
“新村級債務(wù)”是在取消農(nóng)業(yè)稅以后, 國家公共財政資源以項目制為主要形式向農(nóng)村輸送的背景下產(chǎn)生的村級債務(wù)。因此, 項目制是新村級債務(wù)產(chǎn)生的制度背景。周飛舟指出, 在政府間 (中央政府向地方政府、上級政府向下級政府) 的轉(zhuǎn)移資金中, 有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子, 以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志, 因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金[5]。折曉葉等也認(rèn)為, “項目”是一種國家財政資金再分配的方式[6]。渠敬東進(jìn)而認(rèn)為, 這種作為國家財政再分配方式的“項目”之所以具備“項目制”的意義, 主要是因?yàn)檫@些項目在具體執(zhí)行的過程中, 從項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等一系列的環(huán)節(jié)和過程看, 已經(jīng)超出了單個項目所具有的漸進(jìn)明細(xì)的事本主義特性, 轉(zhuǎn)而成了一種使整個國家社會體制聯(lián)動運(yùn)行的機(jī)制[7]。折曉葉等提出了項目制的“分級運(yùn)作機(jī)制”, 即國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制, 在項目分級運(yùn)作的過程中, 存在著控制與反控制的邏輯, 從而有可能造成項目制的實(shí)踐偏離其預(yù)期的目標(biāo)[6]。新村級債務(wù)正是這種偏離的結(jié)果之一。
在資源下鄉(xiāng)背景下, 項目進(jìn)村和村莊建設(shè)成為新村級債務(wù)的重要誘發(fā)因素。少數(shù)學(xué)者的研究已經(jīng)對新村級債務(wù)的形成及影響進(jìn)行了初步分析。周雪光等通過對北方某農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)“村村通”工程的研究, 詳細(xì)講述當(dāng)?shù)丶w債務(wù)從形成到擴(kuò)展再到最終解決的整個故事流程, 并揭示了集體債務(wù)演變過程中的政府組織與社會制度[8]。渠敬東認(rèn)為, 在項目制的分級治理和配套資金的規(guī)則下, 基層社會的項目運(yùn)作中引發(fā)了集體債務(wù)的意外后果, 成為基層社會所面臨的最大風(fēng)險[7]。孔衛(wèi)拿把新村級債務(wù)稱為“項目內(nèi)卷化負(fù)債”, 并揭示這種新村級債務(wù)的生成與擴(kuò)張機(jī)理及其后果[9]。尹利民等發(fā)現(xiàn), 在以項目為主要方式的新農(nóng)村建設(shè)中, 那些本來旨在惠民的項目工程往往因項目需要資金配套而產(chǎn)生了農(nóng)村集體債務(wù), 進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁給村民, 成了新時期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來源[10]。以上的研究都注意到了項目制與新村級債務(wù)的關(guān)系, 并且也關(guān)注到了新村級債務(wù)對鄉(xiāng)村治理的影響。但學(xué)術(shù)界對于新村級債務(wù)的研究畢竟太少, 而且大都是基于個案分析, 對項目進(jìn)村的運(yùn)作機(jī)制研究不足, 因此很難體現(xiàn)出當(dāng)前新村級債務(wù)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。
二、新村級債務(wù)的形成機(jī)制
當(dāng)前, 新村級債務(wù)的形成原因可以分為內(nèi)因和外因兩個部分。其中, 內(nèi)因包括村莊的發(fā)展導(dǎo)向和村干部的個人動力, 而外因則包括項目的資金配套制度和地方政府的自利邏輯。
1.“發(fā)展導(dǎo)向”:新村級債務(wù)的村莊基礎(chǔ)
后稅費(fèi)時期, 在國家資源下鄉(xiāng)和服務(wù)型村級組織建設(shè)過程中, 村級政權(quán)“行政化”的趨勢十分明顯。村干部角色也變得“雙重邊緣化”, 其治理功能和回應(yīng)村莊發(fā)展的功能都呈現(xiàn)出弱化的趨勢。村民對村莊發(fā)展的需求與村干部僅靠村莊力量難以發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之間形成了巨大張力。因此, 在村莊政治中, 村民對稅費(fèi)時期的老式干部難以推動村莊發(fā)展的狀況越來越不滿, 迫切需要“新的代理人”來帶領(lǐng)村莊發(fā)展。這種發(fā)展導(dǎo)向邏輯在村莊選舉中有明顯的體現(xiàn)。
案例1:關(guān)中豆村村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)一直比較穩(wěn)定, 稅費(fèi)時期的老干部“一當(dāng)就是好多年”。但從90年代開始, 村莊發(fā)展止步不前, 村容村貌沒有多大改善, 難以滿足老百姓對現(xiàn)代便利生活的需求, 村民對村干部意見比較大。2008年村莊選舉, 老的班子還要繼續(xù)連任, 有意見的村民把桌子都掀翻了, 希望選出能夠帶領(lǐng)村莊發(fā)展的新班子。稅費(fèi)時期做過村干部, 后來在外做生意, 身家千萬的齊某回到村莊競選, 提出的“一年打基礎(chǔ), 兩年上臺階, 三年大變化”的競選口號得到了村民的熱烈歡迎, 并順利當(dāng)選了新一屆班子領(lǐng)導(dǎo), 帶領(lǐng)村莊走上了發(fā)展之路。同樣的發(fā)展導(dǎo)向邏輯, 在山東樂村、浙江山里村等村莊選舉中也都紛紛上演。
與群眾對村莊發(fā)展的強(qiáng)烈需求相對應(yīng)的是村莊自身發(fā)展能力的不足。這一方面體現(xiàn)在經(jīng)過分田到戶和稅費(fèi)改革等農(nóng)村制度變革以后, 村集體缺乏足夠的集體資源, 集體經(jīng)濟(jì)普遍十分薄弱;另一方面則體現(xiàn)在村集體籌資能力的嚴(yán)重弱化———此前向農(nóng)戶提取資源 (比如, 公益金和公積金等) 解決村莊公共需求的制度因農(nóng)村稅費(fèi)取消而取消了, 剩下的“一事一議”制度往往也是會難開、事難議、錢難收。農(nóng)民會問:“國家都給發(fā)錢, 你還收錢?”, 村干部也認(rèn)為, 對農(nóng)民是“給錢容易收錢難”。村民對村莊公共建設(shè)參與的積極性弱化, 村莊發(fā)展成了村干部和國家的事情。顯然, 村集體既沒有集體經(jīng)濟(jì)收入, 也缺乏向群眾籌集資金的能力, 這就使得資金問題成為阻礙村莊發(fā)展的第一大難題。村莊要發(fā)展就需要資金, “不動不欠債, 一動就欠債”, 老百姓對于村莊發(fā)展有期待, 但欠債不欠債他們并不關(guān)心———“反正花的是國家的錢”, 只要不向群眾收錢就行。這種以發(fā)展為基本導(dǎo)向的村莊氛圍, 以及村莊薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和村民低度的參與自覺, 成了村莊發(fā)展中村級債務(wù)形成的村莊基礎(chǔ)。
2.“經(jīng)營項目”:村干部的動力機(jī)制
在新村級債務(wù)的形成過程中, 村干部是最為積極、活躍的因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 那些通過許諾帶領(lǐng)村莊發(fā)展而上臺的村干部, 往往都有很強(qiáng)的動力為村莊爭取外部資源搞村莊建設(shè)。有些村干部不僅放棄自己當(dāng)村干部的工資, 甚至還放棄了自己在外辦廠或開店的豐厚收入。與此同時, 也正是這些村干部在向外積極爭取項目的過程中, 逐漸產(chǎn)生了以村干部為主要關(guān)系節(jié)點(diǎn)的新村級債務(wù)。那么, 村干部何以有如此大的動力來推動村莊發(fā)展, 以至于讓村莊以及自己背負(fù)起巨額的村級債務(wù)也仍不動搖呢?調(diào)查顯示, 村干部通過經(jīng)營項目, 能夠從中獲得利益是村干部積極作為的重要原因。具體來說, 主要包括以下幾種方式:
首先是項目招標(biāo)過程中的政策變通與“利益互惠”。在項目制的制度設(shè)計中, 雖然已經(jīng)有比較明確和完善的項目招投標(biāo)制度規(guī)定, 但是對于基層來說, 這些制度是比較“費(fèi)錢費(fèi)事”的。有些小型項目一旦走正式招投標(biāo)程序, 費(fèi)時不說, 僅僅費(fèi)用開支就會占去項目資金的較大部分。因此, 針對一些村級小型項目, 地方政府一般都有相應(yīng)的政策變通, 在形式上走招投標(biāo)的程序, 實(shí)際要求卻沒那么嚴(yán)格。比如, 山東B縣對50萬元以下的項目可以進(jìn)行“簡易招投標(biāo)”, 關(guān)中H鎮(zhèn)對30萬元以下的項目建議招投標(biāo)也可以村莊自主實(shí)施。這些項目招投標(biāo)的變通政策為鄉(xiāng)村干部的謀利創(chuàng)造了空間。在項目基層運(yùn)作的“簡易招投標(biāo)”中, “左口袋進(jìn)右口袋”的利益互惠是鄉(xiāng)村干部牟利的重要方式, 也是很多村干部積極爭取項目資源的內(nèi)在動力。在村莊實(shí)施的大多都是小型項目, 對招投標(biāo)沒有十分嚴(yán)格的規(guī)定, 往往只是走招投標(biāo)形式, 鄉(xiāng)村干部就有較大的操作空間。通過把承接的項目招標(biāo)給親朋好友等方式, 鄉(xiāng)村干部就能夠和項目承包方達(dá)成利益互惠, 并且從中牟利。爭取來項目資源就能夠在項目實(shí)施運(yùn)作中得到私人利益, 爭取的項目越多獲利空間也就越大。因此村干部會不遺余力地努力爭取項目資源, 甚至私人墊資“跑項目”。至于項目實(shí)施可能造成的債務(wù), 村干部并不會過于關(guān)注, 反正是集體欠下的錢, 又不需要自己還———這也推動了集體債務(wù)的擴(kuò)張。
其次是項目實(shí)施中的“入干股”或“項目交換”。早先, 很多村干部自己就是工程隊的老板或老板家屬, 因此他們往往直接承包村里的工程項目;后來, 因?yàn)閲覈?yán)格禁止村干部及其親屬承包本村的工程項目, 于是村干部參與項目工程的方式便愈加隱蔽, 出現(xiàn)了“入干股”和“項目交換”等方式。
案例2:在湖北的Q鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn), 全鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村小型項目的招標(biāo)施工基本上都被當(dāng)?shù)氐牡胤絼萘Τ闪⒌墓舅鶋艛嗔? 但為了獲得當(dāng)?shù)卮甯刹康闹С? 這些公司往往都會給有項目的村的村干部相應(yīng)的“股份”———這種股份并沒有村干部實(shí)際的資金投入和有效憑證, 但卻可以參與公司的利潤分配, 當(dāng)?shù)厝朔Q之為“入干股”。另一種模式是“項目交換”。在項目工程的招投標(biāo)過程中, 盡管國家要求實(shí)施“回避原則”———即村干部及其家屬不允許承包本村項目工程, 但在鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中, 可以通過鄉(xiāng)村利益合謀, 在地域范圍內(nèi)進(jìn)行利益整合。一般表現(xiàn)在如Q鎮(zhèn)那樣, A村的項目工程由B村的村干部或親戚朋友來牽頭承包, 而B村的工程則由A村的村干部或親戚朋友來承包, 這種項目交換不僅規(guī)避了政策, 而且也保證了村干部的利益。
再次是村干部“收回扣”。由于很多村級項目由村莊自主實(shí)施, 并不需要嚴(yán)格地按照招標(biāo)程序, 因此, 村集體往往成了項目組織施工的主體。村里的項目一般都會由村莊自己購買工程材料, 自主雇請施工隊進(jìn)行施工。作為項目工程的組織者和監(jiān)督者, 村干部掌握著項目的主導(dǎo)權(quán)。關(guān)中豆村、山東樂村承接的大量村級項目都是由村集體組織施工, 其中所用的材料都由村干部向市場主體進(jìn)行購買或者賒欠, 工程施工方也是由村干部雇請。在材料賒購及工程隊選擇中, 村干部往往會獲得一定的資金回扣。而目前水泥、磚瓦等建材市場總體上的過剩, 廠商之間的激烈競爭是使得村干部有回扣可收的外在原因。
顯然, 村莊“新代理人”之所以具有為村莊“爭資跑項”的積極性, 是因?yàn)樵陧椖繉?shí)施的過程中, 他們可以通過項目招標(biāo)利益互惠、入干股、項目交換、拿回扣等多種方式謀取私人利益。利益構(gòu)成了他們寧愿冒著產(chǎn)生村級債務(wù)的壓力也要極力爭取項目的內(nèi)在動力。
3.“釣魚與反釣魚”:新村級債務(wù)與項目配套制度
項目制度對于下級配套資金的硬性要求往往是導(dǎo)致新村級債務(wù)產(chǎn)生的直接原因。為了調(diào)動積極性, 國家項目基本上都要求地方政府給予一定數(shù)量的配套資金。不僅申報項目時需要地方財政或計劃部門出具配套資金的證明, 而且項目的前期投入和啟動階段也需要地方的投入。村莊發(fā)展離不開項目資金, 但村莊本身又沒有資源配套, 于是為了獲得項目, 村莊只能“舉債發(fā)展”。顯然, 從國家的角度來看, 項目制度中要求的配套, 實(shí)際上是用國家資金動員村莊資源, 即所謂的“釣魚工程”;但從村莊來看, 由于村集體沒有資源, 而向農(nóng)民籌資又非常困難, 于是就通過暫時借債的方式獲取國家財政資源, 即成了“反釣魚工程”。新村級債務(wù)就是在國家“釣魚”與村莊“反釣魚”的利益博弈中產(chǎn)生并膨脹起來。
后稅費(fèi)時代, “項目式供給”成為村莊公共品供給的普遍模式。項目資源本身是稀缺的, 基層政府在項目運(yùn)作中出于效益的考慮, 往往不會采取“撒胡椒面”式的普惠式項目資源分配辦法, 而是對項目進(jìn)行“打包”整合之后, 再在轄區(qū)范圍內(nèi)下鄉(xiāng)進(jìn)行“發(fā)包”。作為項目承接主體的村莊, 為了獲得項目資源以促進(jìn)村莊發(fā)展, 就必須去積極地競爭項目。項目競爭一方面需要村級組織進(jìn)行一定的資金配套, 同時也有很多項目的申請都是要求先做后獎補(bǔ), 這就需要村集體先行墊資把事情做了以后才能獲得項目支持。項目配套資金以及先做事后申請獎補(bǔ)的制度設(shè)計, 使村干部不得不通過其他方式搞村莊建設(shè), 以獲得項目資金的支持。由于缺乏集體資源, 只能在政策允許范圍內(nèi)通過“一事一議”的方式獲得群眾同意后向村民籌資。但由于群眾對需要出資的項目并沒有積極性, 村莊只能“盡量不向群眾開口, 村里先借錢墊上, 先把項目拿到再說”。在項目配套、資源競爭的邏輯下, 村莊走向了負(fù)債發(fā)展之路。
案例3:山東樂村為改善村民出行難題, 需要修通村道路, 同時要架橋。但是修路建橋面臨著巨大的資金困難, 建橋就需要170萬元, 資金量太大, 老百姓都覺得不是鬧著玩的事情, 群眾有需求但是現(xiàn)實(shí)資金困難也減弱了群眾的熱情。有資金困難就積極想辦法動員資金, 首先爭取到國家60萬元的改變出行難項目資金的支持, 同時省里有50萬元的幫扶資金, 但是這些項目資金并不夠建橋費(fèi)用。針對資金困難狀況, 村里學(xué)會了化緣, 積極動員社會資金和群眾捐款, 向各單位、企業(yè)及村民募集捐款30多萬元。同時剩余的資金缺口可以賒欠建筑材料, 及暫時拖欠部分工程款。通過多種渠道的資金動員, 解決了造橋資金的困難, 修橋修路工程得以推進(jìn)。但是整個項目耗資220萬, 除了項目資金的110萬元, 加上籌集的捐款30萬元, 村里還形成了80萬元的債務(wù), 2009年工程完工, 但是修橋債務(wù)至今還沒有還清。
4.“自利性”:新村級債務(wù)與地方政府的行為邏輯
國家為了防止出現(xiàn)村級債務(wù), 出臺了一系列的制度文件, 比如“村財鄉(xiāng)管”等制度。但是, 目前全國普遍出現(xiàn)且愈演愈烈的新村級債務(wù)說明:這些制度并沒有起到非常有效的作用。那么, 這些制度究竟是如何失效的呢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為監(jiān)管者, 客觀上對于村級債務(wù)的狀況心知肚明。實(shí)際上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣級政府的默許, 也是村級債務(wù)產(chǎn)生的重要原因。從縣鄉(xiāng)政府的角度看, 新村級債務(wù)在很大程度上是政府只算政治賬不算經(jīng)濟(jì)賬的產(chǎn)物。即縣、鄉(xiāng)兩級政府為了落實(shí)相關(guān)政策, 將這些項目建設(shè)納入地方政府的中心工作, 由此形成了一股強(qiáng)大的自上而下的行政壓力, 迫使村干部即使是舉債也必須“行動起來”:
案例4:關(guān)中X縣的A村位于國道附近, 地理位置和交通便利的優(yōu)勢使其成為當(dāng)?shù)卣M(jìn)行“環(huán)境綜合整治運(yùn)動”中的典型村。據(jù)B村書記反映, 某日縣領(lǐng)導(dǎo)坐車經(jīng)過, 發(fā)現(xiàn)該村路邊的垃圾沒有及時清理, 該領(lǐng)導(dǎo)便認(rèn)為該村書記在環(huán)境衛(wèi)生方面沒有引起足夠重視, 于是直接電話質(zhì)問鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記直接質(zhì)問村書記, 給了村書記很大的壓力。于是B村書記感慨道:現(xiàn)在都是給上級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)村書記。上面要求必須做的事情, 你村干部尤其是作為一把手的村書記不努力配合, 不創(chuàng)造一切條件達(dá)成上級目標(biāo), 你這個村書記的位置也就坐不長久。
上述案例顯示, 一旦村莊范圍內(nèi)的某些建設(shè)成為地方政府的“中心工作”, 村干部便沒有了自主選擇的空間。在一個自上而下的行政考核體系下, 由縣委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記牽頭, 作為中心工作的環(huán)境綜合整治工作便成為了政治任務(wù), 并成為每級官僚系統(tǒng)最重要的工作。隨著基層政權(quán)的正規(guī)化和行政化, 基層村書記更傾向于“國家代理人”的角色, 成為行政官僚體系中最低端的一環(huán), 自上而下的政治壓力通過黨政系統(tǒng)直接傳輸?shù)酱鍟洝Ｒ蚨? 基層主職村干部要保持自己的政治身份, 村書記必須想盡一切辦法達(dá)到上級對村莊相關(guān)項目建設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)。此時, 政治因素的考慮壓倒了經(jīng)濟(jì)因素的考慮, 債務(wù)問題變成了次要問題。
中心工作最大的特點(diǎn)是官僚系統(tǒng)的行政動員。作為基層的鄉(xiāng)、村兩級干部, 在中心工作的壓力下, 首先是完成具體的考核目標(biāo), 而這些目標(biāo)是否符合村民的需求、是否與村級財力相匹配成為次要問題, 因而出現(xiàn)了村莊建設(shè)項目預(yù)算約束的普遍軟化。村干部為了順利完成中心工作, 在村級資源不足的情況下, 必然通過私人借債來完成任務(wù), 從而形成新的村級債務(wù)。而作為主管單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 同樣也是為了完成政治任務(wù), 便對村級債務(wù)的產(chǎn)生和膨脹持默許態(tài)度。此時, 在項目實(shí)踐過程有利于村干部謀取私人利益的情況下, 新村級債務(wù)只會在軟化的約束中越來越水漲船高。
三、新村級債務(wù)的村莊社會影響
資源下鄉(xiāng)背景下, 伴隨著村莊承接外部項目資源, 在村莊內(nèi)外因共同作用下, 產(chǎn)生了大量村級債務(wù)。新村級債務(wù)的形成已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象, 對村莊社會造成多方面的嚴(yán)重影響。
1. 新村級債務(wù)造成村級權(quán)力的固化
從村莊政治層面上說, 新村級債務(wù)將造成村級權(quán)力的固化。新村級債務(wù)的增長與項目資源下鄉(xiāng)的規(guī)模往往是成比例的。與老村級債務(wù)不同的是, 新村級債務(wù)往往表現(xiàn)為私人債務(wù)。村級債務(wù)的產(chǎn)生與村干部個人的社會關(guān)系資源密不可分。沒有村干部的個人面子、經(jīng)濟(jì)實(shí)力或當(dāng)?shù)赝抛鳛閾?dān)保, 村集體往往也很難借到資金, 進(jìn)而就不可能獲得項目, 也就更不可能謀求發(fā)展。因此, 從這個層面上說, 新村級債務(wù)表面上是村集體與具體債權(quán)人的關(guān)系, 實(shí)際上卻是以村干部為重要節(jié)點(diǎn)的, 體現(xiàn)為村集體債務(wù)與村干部個人以及村干部個人與具體債權(quán)人的雙重關(guān)系。
新村級債務(wù)是與具體的村干部捆綁在一起的, 這種債務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)使得村莊和債權(quán)人均離不開能跑項目的村干部, 而這些村干部也不能離開干部崗位, 造成村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化。新村級債務(wù)的私人化表達(dá)是村級發(fā)展應(yīng)對復(fù)雜制度約束的規(guī)避策略的結(jié)果, 村賬鄉(xiāng)管、專款專用等項目、財務(wù)管理制度, 限制了村莊舉債發(fā)展的制度渠道, 為了規(guī)避當(dāng)前的復(fù)雜制度約束, 村干部往往動用個人的關(guān)系資源, 這樣形成的村級債務(wù)就具有私人性和隱蔽性的特征。巨額村級債務(wù)的形成限制了村級民主的發(fā)展, 當(dāng)上村干部意味著要面臨償還村級債務(wù)的壓力, 因此村級債務(wù)較重的村, 村干部的更替緩慢, 沒人愿當(dāng)村干部。由于這些資源主要依靠村干部的個人努力, 既不需要農(nóng)民付出, 也不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部努力, 還可以滿足地方政府打造亮點(diǎn)的政績訴求。因此, 為了村莊發(fā)展和村級債務(wù)的化解, 不管是村民還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 都傾向于讓這樣的人持續(xù)當(dāng)村干部, 甚至默許村干部的一些違規(guī)行為。
2. 新村級債務(wù)造成村莊主體性的喪失
村級權(quán)力固化, 村干部壟斷村莊權(quán)力, 村級民主空間受到壓縮, 也造成了村集體資源的進(jìn)一步侵蝕。為了盡快償還新村級債務(wù), 農(nóng)村原有的集體土地、水面、池塘、荒地等公共資源往往成為變賣的對象, 甚至把集體財產(chǎn)抵押給債權(quán)人。由于村莊內(nèi)部沒有了集體經(jīng)濟(jì)或集體資源, 村莊建設(shè)與發(fā)展便進(jìn)一步喪失了內(nèi)生的物質(zhì)基礎(chǔ), 進(jìn)而使村莊建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成本更加高昂。更重要的是, 由于村莊沒有了集體資源, 村莊對于農(nóng)民來說便沒有了向心力和凝聚力, 農(nóng)民一盤散沙, 對于集體漠不關(guān)心, 從而更不可能一致行動。村莊失去了集體行動的能力, 也就失去了解決自己問題的基本能力, 直到村莊主體性的全面喪失。由于村莊沒有了解決自己問題的基本能力和物質(zhì)資源, 因此只能舉債發(fā)展, 更加依靠外來的項目資源解決自己的問題, 遵循項目發(fā)包方的意圖, 套取國家項目資源在村級債務(wù)高的村莊較為普遍。而無法回應(yīng)村民需求偏好的項目進(jìn)村, 進(jìn)一步損害了村民協(xié)商的渠道, 村民參與村莊公共事務(wù)的積極性下降, 村莊發(fā)展就更是村干部和外部項目的事情, 村莊發(fā)展主體集體隱退。
3. 新村級債務(wù)扭曲了“鄉(xiāng)村關(guān)系”
自從“村民自治制度”實(shí)施以來, 鄉(xiāng)村關(guān)系由原來行政“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系變成了“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系, 鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入了一個新的階段。但是, 取消農(nóng)業(yè)稅以后, 尤其是在項目下鄉(xiāng)的背景下, 鄉(xiāng)村兩級組織都在為爭取項目而不斷努力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財力有限的情況下, 項目資源往往也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)上級政策、實(shí)現(xiàn)發(fā)展意圖、增加個人晉升資本的重要資源。新村級債務(wù)的產(chǎn)生, 歸根到底是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許甚至支持村干部謀私利的情況下產(chǎn)生的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以默許村干部“制造”村級債務(wù), 主要是為了調(diào)動村干部爭資跑項的積極性, 從而間接實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的意圖和利益。因此, 在一定程度上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間形成了實(shí)質(zhì)性的利益交換關(guān)系, 結(jié)成了“新的鄉(xiāng)村利益共同體”。
4. 新村級債務(wù)加劇了村莊之間的分化
理論上說, 國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度有助于縮小城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距。但由于國家公共財政采取項目制的方式向農(nóng)村地區(qū)輸送, 而項目制本身的競爭性特征又極易造成那些少量的條件好的村獲得了更多的項目資源, 數(shù)量占絕大多數(shù)的一般村則因?yàn)闆]有特色而難以獲得項目資源, 因此, 在城鄉(xiāng)差距縮小的同時卻有可能造成村莊之間差距的拉大———尤其是造成村與村之間的經(jīng)濟(jì)分化。一般來說, 項目資源投入得越多, 村級債務(wù)也往往越多;而村級債務(wù)越多的村, 往往是明星村———按照政治的邏輯, 這些村往往也更容易獲得更多的項目資源。在這樣的不斷循環(huán)的邏輯鏈條之下, 使公共財政資源的投入績效與公平性均嚴(yán)重不足。
顯然, 新村級債務(wù)不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題。它還會攪動村莊的所有因素, 連帶著攪動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為。新村級債務(wù)不僅對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響, 而且也對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會和組織層面產(chǎn)生影響。它如同一個巨大的漩渦, 不斷侵蝕著鄉(xiāng)村兩級的治理基礎(chǔ), 因此應(yīng)予以高度重視。
四、結(jié)語
基于全國多點(diǎn)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 取消農(nóng)業(yè)稅后, 隨著國家財政資源開始向農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付, 各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)了或多或少的新村級債務(wù)。項目與新村級債務(wù)密切相關(guān)。在項目下鄉(xiāng)的背景下, 本文從內(nèi)因和外因兩個層面分析了新村級債務(wù)的形成機(jī)制。在內(nèi)因方面, 村莊強(qiáng)烈的發(fā)展預(yù)期和自身發(fā)展能力不足之間的矛盾是村級債務(wù)產(chǎn)生的村莊基礎(chǔ);而村干部個人的謀利動機(jī)則是造成村級債務(wù)出現(xiàn)、并不斷膨脹的積極力量, 村干部主要通過利益互惠、入干股、項目交換或收回扣等方式獲得私人利益。在外因方面, 項目制度要求基層進(jìn)行資金配套———而基金組織普遍早已是空殼的, 是造成新村級債務(wù)的產(chǎn)生直接原因;而作為監(jiān)管者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部積極制造新村級債務(wù)持默許乃至支持的態(tài)度, 是造成新村級不斷膨脹的主要原因。其中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以持默許乃至支持的態(tài)度, 主要是為了調(diào)動村干部的積極性, 從而在后者的爭資跑項中, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖和利益。因此, 在這樣的背景下, 鄉(xiāng)村兩級產(chǎn)生了基本的默契和共識, 形成了新時期的鄉(xiāng)村利益共同體。
村莊負(fù)債發(fā)展, 一定程度上推動了村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè), 實(shí)現(xiàn)了村莊跨越式發(fā)展, 但是新村級債務(wù)對鄉(xiāng)村社會的影響是全面的。從政治上說, 新村級債務(wù)固化了村級權(quán)力結(jié)構(gòu), 扭曲了鄉(xiāng)村關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)上說, 新村級債務(wù)惡化了集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ), 造成了村莊主體性的進(jìn)一步喪失。從社會上說, 新村級債務(wù)加大了村莊之間的經(jīng)濟(jì)分化。隨著新村級債務(wù)的不斷膨脹, 政府和村集體將面臨越來越大的財務(wù)壓力。當(dāng)這種債務(wù)危機(jī)一旦爆發(fā), 將不僅影響基層組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn), 而且還會使政府與基層組織陷入嚴(yán)重的信任危機(jī)[11], 因此應(yīng)高度警惕。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2017年06期
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