近年來(lái)，村級(jí)債務(wù)沉重已成為困擾當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富、全面建成小康亟待破解的難題。為摸清安化縣村級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀，了解化債工作進(jìn)展及面臨的困難，尋求較好解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題新途徑和新方法，3月上旬，安化縣政府、縣經(jīng)管局、縣財(cái)政局等部門(mén)對(duì)全縣村級(jí)債務(wù)化解工作進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，現(xiàn)將情況綜述如下：
一、村級(jí)債務(wù)基本情況
安化縣轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)517個(gè)行政村，9118個(gè)村民小組，農(nóng)戶236511戶；總?cè)丝?08萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口924898萬(wàn)人，農(nóng)村勞動(dòng)力49萬(wàn)人。2015年農(nóng)民居民人均可支配收入6797元，人均純收入4180元。
1.村級(jí)收支情況。2015年，全縣村級(jí)總收入6412萬(wàn)元，村級(jí)總支出5522萬(wàn)元。
2.村集體債權(quán)債務(wù)情況。
二、村級(jí)債務(wù)的成因及影響
我縣村級(jí)負(fù)債沉重的原因是多方面的，既有村辦集體企業(yè)、借貸上交形成的債務(wù)，也有管理不規(guī)范、非生產(chǎn)開(kāi)支過(guò)大的漏洞，但更深層次的原因是現(xiàn)行村級(jí)管理體制和基建籌資分配政策上存在的制度缺陷。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)職能延伸到村，使財(cái)務(wù)極弱的村民自治組織承擔(dān)了許多本應(yīng)該由國(guó)家和各級(jí)政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共事業(yè)發(fā)展的支出，超出了村級(jí)和農(nóng)民的實(shí)際承受能力，造成村級(jí)債務(wù)居高不下，甚至積重難返。具體分析有“四多”：
1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入多。
2.村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)多。
3.歷史遺留問(wèn)題多。
4.村辦企業(yè)負(fù)債多。
三、主要經(jīng)驗(yàn)
安化縣是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣，因財(cái)政力量有限、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和集體經(jīng)濟(jì)薄弱等原因，造成我縣村級(jí)債務(wù)較多。對(duì)此，安化縣委、縣政府高度重視，出臺(tái)了一系列的政策和措施化解村級(jí)債務(wù)，取得了一定成效。當(dāng)前，我縣主要采取了以下幾點(diǎn)措施：
1.防止新債的發(fā)生。一是在全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督和管理。二是建立村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制。對(duì)村干部工資進(jìn)行了明確規(guī)定，明確村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)最低保障線。三是明確了制止發(fā)生新債的規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行“六個(gè)禁止”：即禁止舉債興辦公益事業(yè)；禁止舉債墊付各種稅費(fèi)；禁止舉債用于村級(jí)開(kāi)支；禁止超出規(guī)定訂閱報(bào)刊；禁止超村級(jí)定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放報(bào)酬、補(bǔ)貼；禁止村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織以任何名義從金融機(jī)構(gòu)貸款或?yàn)槠髽I(yè)提供擔(dān)保。這些舉措有效控制了村級(jí)債務(wù)、債權(quán)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，一定程度上遏制了新債的增長(zhǎng)速度。
2.清收債權(quán)減債。對(duì)個(gè)人所欠村級(jí)組織的款項(xiàng)，除農(nóng)村稅改前的農(nóng)業(yè)稅及符合政策規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留尾欠可以實(shí)行先掛帳、以后再作處理外，其余要限期清收；如逾期不還，屬于黨員、干部和國(guó)家工作人員的，由有關(guān)部門(mén)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處理；對(duì)拒不履行償債義務(wù)的，運(yùn)用法律手段追還；對(duì)單位借款或擔(dān)保借款要責(zé)令歸還。同時(shí)，鼓勵(lì)采取債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換的辦法，用債權(quán)沖抵債務(wù)。
3.核銷(xiāo)劃轉(zhuǎn)減債。對(duì)債權(quán)人主動(dòng)放棄、依法無(wú)需履行償債責(zé)任以及債權(quán)人不明確的債權(quán)，按程序進(jìn)行核銷(xiāo)處理；對(duì)村拖欠上交款計(jì)算的利息及不合理攤派形成的債務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行核銷(xiāo)處理；對(duì)個(gè)人非法占有形成的債務(wù)，劃轉(zhuǎn)到當(dāng)事人；對(duì)于以村級(jí)組織名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)，企業(yè)尚在運(yùn)轉(zhuǎn)的劃給企業(yè)負(fù)責(zé)償還；已合并、改制的由接收單位負(fù)責(zé)償還；已破產(chǎn)的按《破產(chǎn)法》進(jìn)行清算，依法償還；對(duì)不屬于村級(jí)組織的債權(quán)債務(wù)要從帳面上劃轉(zhuǎn)剝離，防止產(chǎn)生虛假債權(quán)債務(wù)問(wèn)題。
4.清息降息減債。對(duì)以前的民間借款，依法分段制定利率標(biāo)準(zhǔn)，已支付的超出利率標(biāo)準(zhǔn)的利息，可以抵減本金；清理以后按國(guó)家法定利率計(jì)息；對(duì)報(bào)酬性、公務(wù)性欠款作一般往來(lái)處理，不計(jì)利息；實(shí)行本息分離，利息掛賬，先還本后付息，利息不得計(jì)算復(fù)息；如債權(quán)人自動(dòng)放棄利息，村級(jí)組織應(yīng)優(yōu)先安排償還。
5.盤(pán)活資產(chǎn)減債。對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的村辦企業(yè)、閑置的辦公樓、校舍以及其他固定資產(chǎn)可以采取租賃或拍賣(mài)的方式變現(xiàn)；對(duì)集體的荒地、荒山、荒州、荒坡等資源，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、承包、租賃和拍賣(mài)；對(duì)資產(chǎn)和資源的處置，要按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則進(jìn)行，可以?xún)?yōu)先債權(quán)人；對(duì)處置資產(chǎn)和資源所得款項(xiàng)應(yīng)全部用于還債，不得借機(jī)私分或挪作他用。幾年來(lái)，通過(guò)拍賣(mài)租賃、盤(pán)活企業(yè)、處置閑置資產(chǎn)積極還債，共歸還債務(wù)370萬(wàn)元。
6.國(guó)家財(cái)政資金化債。近幾年來(lái)，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極申報(bào)用于義務(wù)教育“普九”負(fù)債和原農(nóng)業(yè)稅墊交等國(guó)家財(cái)政項(xiàng)目化解債務(wù)。到2015年止，爭(zhēng)取國(guó)家化債資金367萬(wàn)元。其中：化解“普九”負(fù)債217萬(wàn)元，墊交農(nóng)業(yè)稅負(fù)債150萬(wàn)元。
7.積極爭(zhēng)取“外援”。村支兩委積極爭(zhēng)取在外工作人員、外出務(wù)工經(jīng)商大戶、社會(huì)賢達(dá)友人援助來(lái)化解村級(jí)債務(wù)。如大福鎮(zhèn)官倉(cāng)村的藥材老板劉虎行，捐款48萬(wàn)元，還清了村上修橋的欠款。
四、面臨的困難
1.化債途徑越來(lái)越少。
２.增收化債難度太大。
3.高息借貸利息沉重。
4.村干部認(rèn)識(shí)不到位。
五、對(duì)策建議
沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已嚴(yán)重影響基層的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村綜合改革的重大障礙。我縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，縣級(jí)財(cái)力有限，村級(jí)債務(wù)化解不可能“畢其功一役”，不可能一蹴而就，按照“禁增新債、化解舊債、分類(lèi)處理、逐步消化”的思路，在財(cái)政能力范圍內(nèi)逐年逐步予以化解。在現(xiàn)有“常規(guī)性化債動(dòng)作”外，提出以下建議和請(qǐng)求：
1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化考核監(jiān)督。一是明確責(zé)任主體。明確化債的責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)人民政府，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門(mén)分工負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真履行職責(zé)，強(qiáng)化村級(jí)債務(wù)管理，財(cái)政、金融、稅務(wù)、審計(jì)、人事、組織、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)要各司其職，各負(fù)其責(zé)。二是健全考核體系。健全和落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部化解村級(jí)債務(wù)工作的考核制度和責(zé)任追究制度，將村級(jí)債務(wù)化解工作納入績(jī)效考核體系。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)要將化債工作作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。規(guī)范向農(nóng)民的收費(fèi)行為，不能對(duì)村級(jí)組織下達(dá)收費(fèi)指標(biāo)，不得以“獎(jiǎng)勵(lì)”、“回扣”等手段將收費(fèi)完成情況與村干部的報(bào)酬掛鉤等。
2.改革工作機(jī)制，防止新債發(fā)生。一是要改革現(xiàn)行項(xiàng)目資金管理辦法。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)興辦農(nóng)村公益事業(yè)要實(shí)事求是，不能下硬指標(biāo)，要量力而行，有多少錢(qián)辦多少事，不能搞層層配套的“釣魚(yú)工程”。二是要建立民主決策機(jī)制。要嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)組織的舉債行為和舉債程序，村級(jí)對(duì)外舉債，無(wú)論是什么性質(zhì)，都必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)。三是要嚴(yán)格管理村級(jí)財(cái)務(wù)，完善村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度。對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督要做到制度化和常態(tài)化，同時(shí)村務(wù)公開(kāi)要講求時(shí)效和實(shí)效，特別是村級(jí)重大決策、投資建設(shè)項(xiàng)目等，要嚴(yán)格實(shí)行事前民主、事中監(jiān)督，做到村級(jí)財(cái)務(wù)收支公開(kāi)、透明，更趨合理，防止債務(wù)出現(xiàn)反彈。
3.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)?；獯寮?jí)債務(wù)的根本是積極拓寬財(cái)源,不斷發(fā)展和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),農(nóng)民增收是關(guān)鍵,只有農(nóng)民增收了,集體經(jīng)濟(jì)壯大了,才能從根本上解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題。因地制宜發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì),引導(dǎo)、培育、規(guī)范發(fā)展村辦企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，培植村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源,大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐步化解村級(jí)債務(wù)。
4.請(qǐng)求上級(jí)在并村和化解村級(jí)債務(wù)上給予特別支持。當(dāng)前，我縣已全面開(kāi)展調(diào)整建制村行政區(qū)劃和并村工作，需要撤并行政村227個(gè)，減至290個(gè)村，村級(jí)地域面積平均在17平方公里，村級(jí)人口規(guī)模平均在3200人左右。并村后，村級(jí)債務(wù)化解工作難度將進(jìn)一步加大。特向省委省政府提出以下三點(diǎn)請(qǐng)求：1.請(qǐng)求調(diào)低我縣的撤并控制指標(biāo)，適度撤并建制村，待時(shí)機(jī)成熟后，再進(jìn)行調(diào)整。2.請(qǐng)求給予我縣在村級(jí)債務(wù)化解工作上相關(guān)項(xiàng)目和資金支持。3.請(qǐng)求落實(shí)取消貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金地方配套的相關(guān)政策，對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村公路硬化、飲水工程、電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)建設(shè)給予政策和資金傾斜。
(作者系安化縣人民政府縣長(zhǎng))
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2016年第7期
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