本文結合近期大城市針對進城農民的專項治理行動，討論了中國農民的城市權利問題。文章首先梳理了新中國成立以來城市與農民之間的關系，并揭示了這一關系背后根本性的歷史和制度根源。作者認為，中國已經實現了從鄉土中國到城鄉中國的歷史轉型，農民與土地的關系、農民與鄉村的關系、農民與城市的聯結都發生了不可逆轉的改變。在這一階段，農民的城市權利是關系中國轉型和建立現代化國家的重大權利安排，能否妥善解決好農民的入城平權問題，關系著中國現代化的進程和國家的前途命運。本文發表于《比較》94輯，有刪節。
公元2017年11月18日，北京市大興區西紅門鎮新建村一幢名為“聚福緣”的公寓發生一起火災事故，造成19人死亡、8人受傷，遇難者中有17名是來自河北、河南、山東等地的外來務工人員。北京市的“工業大院”、城中村本是改革開放以來工業化、城市化不可割裂的重要組成部分，這些區域存在的安全隱患和社會問題也一直是北京等城市治理面臨的棘手難題。北京市政府的應對及全社會的反應已眾所周知。回溯中華人民共和國60多年的城市發展與治理史，類似的專項行動在20世紀50年代、60年代、90年代都曾發生過，而且每次針對的群體都是進城農民。這種不斷重復的城市政府驅趕進城農民的行動，凸顯農民作為城市過客的尷尬，更彰顯農民的城市權利被嚴重忽視。在城市化進程中，如果不能正確回答城市是誰的，農民對他們參與建設的城市能否享有基本的權利，城市治理將矛頭對準農民的慣性還會繼續，以此思維主導的城市治理難免釀成不可測的經濟、社會和政治后果。
1、關閉城門與綁民于土：國家工業化時期的城市與農民
傳統中國是典型費孝通意義的“鄉土中國”。農民以地為生、以農為業、安土重遷。工業發展受阻，以政治性城郡為主體的城市吸納農業人口能力有限，城市人口增長緩慢。中國歷史上的城市人口比重自南宋時期達到22%的峰值后不斷降低，到19世紀中期更是跌入谷底，僅為6%。近代中國的資本主義萌芽帶來局部地區的工商業發展和城市繁榮，城市化水平有所提高，但是并未帶來鄉村的發展，鄉村工業在國外廉價商品的沖擊下紛紛破產，農作物種植的商品化反而加劇了農村地區的危機。在沒有結構變遷的傳統中國，農村勞動力主要被吸納于傳統農業部門，農民在土地上的過密勞動投入使土地單產提高，維持著不斷增長的人口的基本生計。但是，正如費孝通先生所感嘆的：在鄉土中國，“從土里長出過光榮的歷史，自然也會受到土的束縛”。
中國共產黨取得政權后，開啟了這個古老農民大國從農業國向工業國的轉變。在中華人民共和國成立后的一個短暫時期（1949年到20世紀50年代中期），自由遷徙權是受到法律保障的。《中國人民政治協商會議共同綱領》第五條明文規定：“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權。”1954年新中國第一部《憲法》第九十條規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”隨著國家從戰亂轉向穩定，加上“一五”計劃大量工業項目上馬對勞動力的需求劇增，農民紛紛涌入城市。據統計，“一五”時期流入城市的農民達1500萬人。以天津市為例，1951年上半年涌入的“外縣難民，約計一萬人”，1953年3月上旬7天之內即有1450余人“盲目”流入市區，從1954年1月至1955年2月的一年時間里，從農村遷入天津的人口達到119923人。
由于國家主導的重工業化吸納勞動力有限，如此巨量的農民流入城市不僅導致城市就業壓力，也造成城市糧食供應緊張，加上城市管理體制對這些自發流入城市的農民毫無準備，這些人口被政府視為盲目流動人口。為了應對這一局面，國家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動人口，特別是城市企業在計劃外招錄的農村勞動力。1953年4月，中央政府發布《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，要求各地政府勸止要求進城的農民進城，動員尚未在城鎮找到工作的外出農民返鄉；規定進城找工作的農民須憑工礦企業或建筑公司開具的預約工或合同工證明，到當地政府開具介紹證件。1957年3月2日，國務院發布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》，1957年12月，中央政府發布《關于制止農村人口盲目外流的指示》，明確規定：城市、工礦區都不再隨便招用人員，今后在農村招用人員要通過農業生產合作社有計劃地調配；凡是在招工計劃外流入城鎮的農民均為盲目流動人口，都應當被教育勸阻或者遣送返鄉。1959年1月，中共中央《關于停止新職工和固定臨時工的通知》要求，各企事業單位一律不得再招用流入城市的農民。1959年2月，中共中央《關于制止農村勞動力流動的指示》要求“各人民公社不得隨便開發證明信件，轉移外流人員的糧食和戶口關系”。1961年，中央《關于精簡職工和減少城鎮人口工作中幾個問題的通知》要求，嚴加控制從農村、縣鎮向大中城市的戶口遷移。各地政府采取管、堵、卡、截等各種手段勸止、制止農民自由進城找工作。
從20世紀50年代中期開始，中國以戶籍制度為基礎，配套糧食統購統銷制度、人民公社制度和勞動就業制度，建立起一套城鄉區別對待的社會制度，嚴格限制農民進入城市。
一是建立嚴格限制城鄉戶口遷移的戶籍制度。1958年，國務院正式出臺《戶口登記條例》，明確規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄取證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。只有軍人戶口區別于一般性的居民戶口，自成系統，由軍事機關單獨管理。戶籍制度管制形成計劃經濟條件下農村戶口向城市戶口遷移的條件審批準入制。農民遷徙盡管可以經過政府審批同意進城，實際執行非常困難，普通農民進城的路事實上被堵死。黃宗智對長江三角洲地區一個農場的個案調查發現，從1950年至1985年長達35年的時間內，轉移到農業外就業的人數僅有185人，進入城市國營企業的33人，遷居城鎮的僅13人。根據中國社會科學院人口所對23895個家庭戶和1643個集體戶的調查估計，這一時期農民遷移進城的主要途徑是招工、招兵、上學、親屬投靠及其他臨時性政策性通道，通過家庭團聚方式遷移進城的農民比例為49.7%，通過城市招工進城的占比28.5%，通過招兵進城的占比8.8%，通過上大學進城的占比3%，務工經商和高等教育以下的學習培訓的比例非常低。
二是實行糧食統購統銷制度。為了降低工業生產成本，盡可能多地抽取農業剩余保障重工業發展所需的資本，20世紀50年代開始，中國開始實行糧食統購統銷制度。1953年11月，政務院發布《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》；1955年，國務院發布《市鎮糧食供應暫行辦法》和《農村糧食統購統銷辦法》，規定城鎮人口糧食實行計劃供應，農民吃自產糧。據此以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口。1954年開始對棉花、棉布統購；1955年開始對生豬派購；1956年10月有14種農產品都必須由國營商業或者供銷社統一收購。糧食統購統銷實質上是政府壟斷糧食市場，即在農村實行計劃收購（征購），在城市實行定量配給，對城市居民和農村缺糧戶實行糧食計劃供給（統銷），嚴格管制私商。通過糧食統購統銷，政府可以以低于市場價的統一價格獲得農產品，再加上以較高價格銷售工業產品，形成工農業產品“剪刀差”，為重工業發展積累資金。20世紀50年代至70年代，國家通過工農業產品“剪刀差”獲取的資金在2800億—9494.94億元。城鄉戶籍制度將農民進城的大門關閉，統購統銷制度則向不得進城農民增加了一項為城市提供低價食物的義務。
三是建立農村人民公社制度。城鄉隔絕的戶籍制度和強制上交的糧食統購制度只有在統一管理的人民公社制度下才能實施。1958年3月，中共中央發布指示，要求把小合作社并成大合作社。1958年6月進一步號召把高級社合并成“一大二公”“政社合一”“工農商學兵五位一體”的人民公社。1958年秋，中國的農村在全國范圍內實現了人民公社化。人民公社實行組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化，農村戶口也由公社干部管理，農民外出需要由公社開具證明，對農民的人身控制更加嚴密，從制度上將農民綁縛于集體土地。
在集權計劃體制和重工業優先的趕超型經濟發展戰略下，城市的大門基本對農民關閉，城市與鄉村成為互相隔絕的兩個板塊，農民被排斥在工業化和城市化進程之外，農民與城鎮居民之間的權利和發展機會不平等形成并逐漸拉大。一是農民自由遷徙進城務工經商的權利被剝奪，農民在國家經濟建設中的作用和角色被嚴格限定為糧食生產者、工業資金的積累者和提供者，農民與土地、農業深度捆綁。二是以城鄉二元的戶籍制度為基礎，形成了一系列與農業、非農業戶口性質相掛鉤的城鄉分割的社會經濟政策，主要包括城鎮居民糧油定量供應、勞動就業、人大代表選舉、征集公民服現役、軍人撫恤優待、義務兵退役安置、居民最低生活保障、計劃生育、交通事故人身損害賠償、居民養老保險、居民醫療保險、土地所有權和使用權、土地征收賠償、社會撫養費征收、移民安置15個方面。三是城市化滯后。1953年，中國城市化率只有13.26%，到1978年城市化率仍然僅為17.9%，只增長了4.6個百分點。刨除城市人口自然增長，真正從農村機械遷入城鎮的人口少之又少。
2、城門未開與鄉土筑城：鄉村工業化階段的農民自主城鎮化
1978年到1998年，是中國農民參與工業化和城市化的黃金時期。1978年，中共十一屆三中全會拉開改革大幕，農村改革率先突圍，農村集體土地實行承包到戶制度，農民種地積極性空前釋放，大量農村剩余勞動力從土地上解放出來亟待尋求農外就業。由于城市體制僵化和國有企業體制低效，城市無法接納如此龐大的農村勞動力大軍。農地上釋放出來的農業勞動力只能靠鄉村自身消化。農村土地制度的另一項改革起了非常重要的作用，即允許農民利用集體土地從事鄉村工業化。鄉鎮企業在社隊企業基礎上迅速異軍突起，農民從土地“突圍”，開辟了他們在農業之外謀生路的空間。1978—1991年，農村勞動力轉移總量由3298萬人增長到10623萬人，農村非農就業人數從3150萬人增長到8906萬人。
鄉村工業化的突飛猛進，帶來農民參與城市化的巨大推力。中央政府順應農民意愿，采取了一系列鼓勵農村商業化和農民自主城市化的制度改革。一是允許農民務工經商。1981年3月，中共中央、國務院轉發國家農委《關于積極發展農村多種經營的報告》，“積極鼓勵和支持社員個人或合伙經營服務業、手工業、養殖業、運銷業等”。1983年，國務院頒布《城鄉集市貿易管理辦法》，逐步放開農民到城市集貿市場銷售農副產品。1990年，國務院辦公廳轉發商業部《關于計提商業經營批發和個體商業從事長途販運、批量銷售業務有關問題的意見》，有條件地放開了城鄉長途販運，取消了投機倒把的污名。這些改革實際上放開了農民小范圍自由流動及自主務工經商的權利。二是對農民自主建小城鎮持默許態度。這一時期在東南沿海的不少地方，農民開始了自籌資金投資建設小城鎮的嘗試。溫州市龍港鎮采取土地有償使用，農民自籌資金建房，鄉鎮企業集資建設城鎮投資基礎設施的方式，推動鎮區建設快速發展，成為著名的農民第一城。三是在戶籍制度上為小城鎮開出一個小口子。1984年中共中央《關于1984年農村工作的通知》提出，“各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。
盡管如此，農民的城市化并不滿足于“劃地筑城”的格局。在城市管理體制改革沒有啟動、計劃經濟時期形成的城鄉二元體制沒有得到真正觸動的情況下，允許以自理口糧在集鎮落戶的政策對農民的吸引力并不大。1990年全國自理口糧人口428萬人，到1993年僅增加到470萬人，三年間只增加了42萬人。在小城鎮集聚了大量戶口未遷入的流動人口。1985年，江蘇省7縣小城鎮人口普查顯示，在城鎮居住但戶口不在城鎮的人口比例達到了13.3%，個別縣的比例達到21.9%，在城鎮工作的流動人口比例達到了27.6%，個別縣甚至高達43%。小城鎮建設投資資金基本上由農民自籌，國家投資極少。以龍港鎮為例，從1984年至1994年，龍港鎮在城鎮基礎設施建設上總投資達到12億元，同期國家資金總投入僅5000萬元，只占4.1%。由此可見，這種只在城門外開展的農民自發工業化和城鎮化盡管如火如荼，如果不讓農民按照城市發展的規律進入城市，城市資本形成沒有正規制度支撐，這一軌道的城市化很難持續。
上個世紀八、九十年代，蘇南鄉鎮企業蓬勃發展
20世紀80年代中國農村的一片欣欣向榮，是在農村改革率先突破并逐步深入、城市改革尚未啟動的大背景下，農地制度改革、鄉鎮企業和小城鎮建設雙輪驅動的結果，對計劃經濟時代形成的城鄉關系產生一定影響。一是城鄉收入差距縮小。這一時期農民收入增速高于城市居民。1978—1983年，城鄉居民收入比下降，1983年為1.82∶1，達到最低點。二是農民進城務工經商的權利得到承認，但仍然面臨諸多限制。在城鎮務工經商的農民仍然需要申辦暫住證等相關證明。三是城鄉二元體制有所松動，但沒有根本變化。農村戶口遷往城市的門檻仍然很高；城市居民享有的住房、醫療、養老、教育等公共服務仍然與農村居民無份。
3、撞城入城與城市過客：高速城市化下的農民與城市
到20世紀90年代中期以后，中國農民的鄉村工業化、自主城鎮化道路發生轉向。一方面是鄉鎮企業和外資企業的產出高增長，帶來中國工業品國內供給從短缺轉向過剩，大量過剩產品只能通過“大進大出”到國際市場尋找出路，“處處點火、四處冒煙”的鄉村工業化轉向沿海工業化。另一方面，由于鄉鎮企業、農民建房和小城鎮大量占地，危及耕地保護，中國于1998年修訂并實施新的《土地管理法》，實行用途管制和規劃管制，農地轉為國有土地必須采取強制征收，土地出讓由政府獨家壟斷，農民集體土地上的鄉村工業化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權力，依靠壓低地價招商引資創辦園區，快速推進工業化，使中國成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進城市化，中國的工業化和城市化進入快速道。
工業化和城市化的快速推進，為農民入城創造了機會。從區域來看，沿海工業化促進這些地區發展的鄉鎮企業集群擴展為城鎮，有些城鎮又逐步壯大為大中小型城市，本地農村勞動力實現就地城市化。與此對照，內地則經歷了工業化衰敗和小城鎮萎縮，中西部地區的農民通過跨區域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區的工業化和城市化進程。農民在將堅固的城門撞開以后，相關政策也做出因應性改變：一是鼓勵農村剩余勞動力外出務工。1993年中共十四屆三中全會提出，允許農民進入小城鎮務工經商，發展農村第三產業，促進農村剩余勞動力轉移。2003年中共十六屆三中全會明確農村富余勞動力在城鄉之間雙向流動就業，是增加農民收入和推進城鎮化的重要途徑。取消對農民進城就業的限制性規定，為農民創造更多就業就會。二是鼓勵并支持小城鎮建設。“六五”計劃明確提出加快小城鎮發展；“七五”、“八五”計劃提出“控制大城市的規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”；1997年中共十五大提出“搞好小城鎮規劃建設”；1998年《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。“九五”計劃將發展小城鎮作為推進我國城市化的重要途徑。這些政策一方面促進了沿海地區快速工業化下的城鎮化進程，另一方面開辟了中西部地區農民工跨區域的就業。1982年全國流動人口數量為657萬人，到2000年流動人口數量超過1億人（圖1）。東部地區成為農民工主要流入地，東部地區流動人口占全國比例從1982年的38.42%上升到2005年的64.6%（表1）。
中國中西部龐大的農民工蓄水池向沿海地區的勞務輸出，是中國這一時期創造“經濟奇跡”的重要力量。它為快速工業化提供了源源不斷的低成本勞動力。農民工占中國建筑業勞動力的90%，煤礦采掘業的80%，紡織服裝業的60%，城市一般服務業的50%，成為產業工人的主力軍。低成本勞動力優勢確保了中國制造業的國際競爭力優勢，是中國迅速成為“世界工廠”的因素之一。另一方面，農民的出村入城促進了中國城鎮化的快速推進。2005—2010年，中國城鎮化率從42.9%提高到49.68%，提高6.7個百分點，其中外出農民工數量增長貢獻了3.6個百分點，貢獻率達到53.4%。
但是，中國農民經過撞城入城，城市的權利依然只賦予本地市民，為經濟社會發展做出巨大貢獻的農民工群體沒有享受到與市民同等的基本權利和公共服務。在子女教育方面，20%以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。不少在城市接受過完整義務教育的農民工子女，無法參加中考和高考。在醫療社會保險等方面，農民工參加職工基本醫療、城鎮職工基本養老保險、失業保險的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農民工開放，農民工公積金繳存率也很低。農民工的跨區域就業造成大量社會問題，農村“三留守”問題尤其突出，據推算，目前農村留守人員總數超過1.5億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。大多數農民工只是這場波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動年齡以后又返回鄉村、回歸農業。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差值從20世紀90年代末開始逐步拉大，甚至在2001年以后差距越來越大（圖2）。到2012年，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距達到17.3個百分點。這意味著，2億多農民工進入城市居住生活，但未享受與城鎮居民相同的教育、就業、醫療、養老、保障性住房等社會保障和福利待遇。
除了戶籍人口和常住人口城市化的差距懸殊，還有一個中國特色的城市化也造成農民城市權利的受損，我們稱之為“雙軌城市化”。在二元土地制度下，中國的城市化呈現明顯的雙軌特征：“一軌”是政府主導的城市化。城市政府通過城市規劃變更、行政管轄權調整、土地制度安排所賦予的排他性權力，不斷擴大城市版圖和發展空間，快速實現土地城市化；另“一軌”是農民在城鄉接合部和城中村開展的自發城市化。外來農民工在城市住房銷售和租賃價格雙高的約束下，只能向城鄉接合部和城中村集聚，并形成住房需求，而城鄉接合部和城中村農民利用集體土地蓋房供應。“雙軌城市化”導致的后果是，土地城鎮化快于人口城鎮化。2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。
中國特色的土地制度驅動政府主導的城市化和“以地謀發展”模式。1994年，國務院《關于深化土地使用制度改革的決定》明確土地使用市場化改革方向，強調土地由政府依法統一管理。1998年《土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。城市政府將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣等方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照合同規定支付土地出讓金。2002年5月，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》明確規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招拍掛方式出讓。同時，政府還通過規劃管理和年度計劃指標控制新增建設用地使用。土地管理制度發生變化造成的一個重要后果是政府壟斷了土地征收、出讓的權力，同時也切斷了農民通過農地非農化開發發展工業、建設城鎮的途徑。地方政府一方面通過協議出讓的方式，低成本供應工業用地，推動園區工業發展；另一方面，利用對土地一級市場的壟斷和經營性用地市場化出讓，并借助土地出讓收入和土地抵押融資推動快速城市化，形成“土地—財政—金融”三位一體的城市化模式。 “三位一體”的城市化發展模式構成一個可以脫離人口發展的封閉循環系統，推高了城市房價，大幅提高了農民工在城市落地的成本。
在大規模農民城市化洪流沖擊下，中國的城市管理制度特別是戶籍制度依然故我，改革滯后。貫穿于20世紀90年代和21世紀前十年戶籍制度改革的主線只是限于小城鎮。1993年十四屆三中全會就提出，逐步改革小城鎮的戶籍管理制度。1995年《小城鎮綜合改革試點指導意見》提出，實行戶籍管理制度改革，實行按居住地和就業原則確定身份的戶籍登記制度，農民只要在小城鎮具備合法固定的住所和穩定的就業條件，就可以申請在小城鎮辦理落戶手續。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》提出“全面推進小城鎮戶籍管理制度改革”。小城鎮戶籍制度改革從提出到全面落實用了近十年的時間，而在此期間，小城鎮常住戶口還實行了計劃指標管理；一些地方在實際落實時則采用了“藍印戶口”這種介于正式戶口與暫住戶口之間的做法；一些地方還出現了出售城鎮戶口，或者收取城市增容費的做法。這些問題導致小城鎮戶籍制度改革的實際效果大打折扣。而且到2001年全面實施小城鎮戶籍制度改革后，由于城市規模效應和園區工業化的推進，農民工大量轉移到大中城市，小城鎮對農民工已經沒有很大的吸引力。同時，運動式清理城市流動人口的專項行動時有發生。1995年底，北京市政府組織開展“清理整治”專項行動，將外來人口重要集聚點的“浙江村”拆除，“浙江村”內約4萬名外來務工人員被迫搬離。
20世紀90年代至21世紀前十年是中國城鎮化的高速發展期，也是中國農民城市權利缺失凸顯期。一是工業化、城鎮化的主導權重新回到政府手中。由于土地制度的調整，80年代出現的農民自主工業化、城鎮化曇花一現，被政府主導的園區工業化和城市化所取代。二是市民化進程滯后。在“以地謀發展”的經濟發展模式和城市治理方式變革緩慢的共同作用下，農民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務，也難以落腳城市。三是城鄉收入差距持續拉大。90年代，隨著城市和國有企業改革啟動，城鄉差距又逐步擴大，2001年城鄉收入比達到2.90∶1，2009年達到3.33∶1。
4、代際分別與結構革命：“農二代”與農民城市權利困境
到2017年，中國的常住人口城市化率已經達到58.52%，農民工總量到2016年時已達2.8億，2016年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達16.2個百分點。在未來一個時期，隨著經濟發展階段轉換，經濟增速放緩，中國的城市化進程也將從高速擴張轉向內生發展，城市化特征由生產要素從鄉村向城市的單向流動轉向城鄉互動，但是中國城市化的下半場才剛剛啟程，農民的市民化最為艱巨。
與已經走過的城市化上半場相比，下半場要面對的最大變化是入城農民的代際分別。近40年時間，農民工群體在規模壯大的同時，也完成了由一代農民工到二代、三代農民工的代際轉換，“農一代”逐步從城市退出、回歸農村；2011年國家統計局組織調查發現， 1980年之后出生的外出農民工數量達到8487萬人，比例超過了一半，占到58.4%。
與“農一代”相比，“農二代”在受教育程度、遷移模式、婚姻家庭等多個維度上發生本質性變化。他們受教育程度更高，“60后”和“70后”農民工平均受教育年限多在十年以下，“80后”“90后”和“95后”農民工的平均受教育年限超過12年。流動范圍更廣，“農二代”中跨省外出比例達到53.7%，高于上一代農民工6.9個百分點。以舉家遷徙為主，“農一代”多是“孤身”進城、個體化遷移為主，“農二代”更多是“攜妻帶子”式的舉家流動、舉家遷徙。就業結構發生變化，“農一代”多從事建筑業，“農二代”逐漸轉向服務業及越來越機械化的制造業。匯款和消費行為發生變化，“農一代”進城務工所得收入的51.1%匯款回村，用以支持農村家庭生活開支，“農二代”傾向于在城市消費，將資本留在城市，寄回村的收入僅占外出從業總收入的37.2%。生活方式發生變化，“農一代”基本上保持了農村生活習慣、思維方式，“農二代”的生活方式更加市民化。婚姻特征發生變化，“農一代”的婚姻關系多數限定在本鄉本土范圍內，婚姻關系相對穩定，跨區域婚姻在“農二代”中比較普遍，離婚率較高。與鄉土關系發生變化，“農一代”與鄉村保持著水乳相融的關系，“農閑進城務工、農忙返鄉務農”是第一代農民工群體的常態，“農二代”離土出村不回村，89.4%的新生代農民工基本不會農活。職業期望發生變化，多數“農一代”只想暫時在城市工作，以后還是要回鄉，“城里賺錢、村里蓋房”是這一代人的普遍取向；“農二代”則更期望能在城市落腳定居，國家統計局調查顯示，近一半的新生代農民工有在城市定居的打算，“堅決不回農村”和“盡量留在城市，實在不行再回農村”的比例分別占到8.1%和37%。
盡管代際差別拉大，但是，農民工群體對自己在城市狀態的合意度卻在下降，他們與城市的融入沒有改進。有研究表明，1980年后出生的農民工對自己社會地位的自評最低，新生代農民工的社會融入狀況與老一代農民工相比沒有根本改進。農民工的代際變化與進城農民城市權利形成強烈反差。一是市民權。在中國特色戶籍制度下，獲得城市戶籍就是獲得城市市民資格。目前，中小城市特別是中西部地區中小城市基本放開，但是農業轉移人口集聚較多的大城市、特大城市和超大城市，落戶政策的精英化取向仍然明顯，對普通的“農二代”而言落戶門檻仍然很高。二是居住權。在 “土地—財政—金融”三位一體的城市化發展模式、商品房購買、保障房分配與戶籍掛鉤政策以及城市政府運動式清理人口的傳統治理思維和治理方式的共同影響下，“農二代”的城市居住權難以實現。三是子女教育權。農民工子女教育面臨的制度性歧視及在經濟—社會結構中的不利位置，導致農民工子女教育權實現仍然存在不小的困難。如果說，由于“農一代”有年輕時代的務農經歷和習得的農業技能，還能自由地在“工人”和“農民”兩個角色之間自由切換，還保有“城市混不下去，大不了回農村種地”的普遍心態，城市政府還能用“拖”和“推”，把城市解決不了或者不愿解決的問題，推回到農村解決。而在“農二代”身上，傳統的“過客”式治理方式顯然是無效的。也正是這一原因，我們看到“農二代”實現城市權利問題相對于“農一代”而言更加急迫。
中共十八大以后，針對城鎮化發展中出現的大量農業轉移人口難以融入城市社會、土地城鎮化快于人口城鎮化等問題，提出了以人為核心的新型城鎮化理念，旨在進一步推進戶籍制度改革、促進農業轉移人口市民化。中共十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。2013年11月，中共十八屆三中全會進一步明確 “逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。同年12月召開的中央城鎮化工作會議進一步明確推進農業轉移人口在城鎮落戶的條件是“有能力在城鎮穩定就業和生活”，強調了分層分類突進的改革路徑，實施差別化的落戶政策。2014年3月，中共中央、國務院正式印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮，健全農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策。2014—2016年，國家先后出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》等一系列重要文件，細化完善差別化落戶政策，建立健全“人、地、錢”掛鉤機制，農業轉移人口市民化工作取得突破性進展，十八大以來，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，2016年戶籍人口城鎮化率達到41.2%。解決農民的城市權利提到議事日程和進入破冰征程。
5、開放農民城市權利的公共政策
每個社會的歷史發展進程都有一些由自身發展埋下的隱患，比如美國的南北問題、南非的黑人白人問題，對中國而言，城鄉二元分割導致的農民權利問題，就是我們已有發展模式遺留的大問題。中國已經實現從鄉土中國到城鄉中國的歷史轉型，農民與土地的關系、農民與鄉村的關系、農民與城市的聯結都發生了不可逆的轉變。在城鄉中國階段，農民的城市權利是關系中國轉型和建立現代國家的重大權利安排。能否妥善解決好農民的入城平權問題，關系著中國現代化的進程和國家前途命運。必須從國家戰略高度改變將農民工視為城市“過客”的政策慣性，推動城市權利向農民的開放，以包容、公平推動進城農民融入城市社會。
一是充分保障農民土地權利。土地權利是農民的基本權利，是城鄉中國階段經濟社會轉型的穩定基石。任何組織、任何主體不得以任何理由和任何美好的故事將已經到農民手中的土地權利削弱甚至剝奪。賦予農民農地和宅基地更完整、更穩定的財產權，以賦權、擴權、限公權保障農民這兩類土地的基本權利，在此基礎上，順應農業功能變化和村莊轉型，推進承包經營權和宅基地的轉讓權改革，促進稀缺土地資源的有效配置，提高土地配置效率和農民土地財產權收益。打破城鄉二元分割的土地制度，實現集體和國有土地權利平等，賦予農民利用集體土地參與工業化和城市化的權利。
二是切實保障“農二代”在城市的居住權。實現城市居住權是“農二代”順利在城市落腳扎根的前提。城市政府要將符合條件的常住人口納入供方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。允許城鄉范圍內農民存量集體建設用地建設集體租賃房屋出租，讓城鄉接合部農民可以長期分享土地增值的好處，為“農二代”提供體面的居住空間，同時減輕城市政府財政負擔。
三是落實“農三代”教育權。“農三代”的教育權關系到農民工家庭在城市的長遠發展和經濟社會地位的縱向向上流動。要加快推進教育公平，積極推動實現公辦學校全部向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，切實維護隨遷子女平等受教育的權利，努力讓每個農民工子女都能享受到公平而有質量的教育。
四是制定實現農民城市權利的成本分擔機制。加快研究建立中央政府、地方政府、企業、個人實現城市權利的成本分擔機制。中央政府負責基本養老、教育、低保及跨區域流動人口的醫療資金保障。地方政府根據本地實際情況，因地制宜、量力而行，逐步提高本地區公共服務保障水平，吸引人口流入。
中國鄉村發現網轉自：比較 微信公眾號（原創）
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