立足“多規合一”改革的背景，針對當前空間規劃體系構建所面臨的挑戰，剖析空間規劃的本質認知，明確空間規劃的改革導向，并據此提出未來空間規劃的改革路徑。通過文獻研究和綜合分析的方法，得到研究結果如下：當前空間規劃的建構面臨著轉型壓力加大與改革訴求眾多，理論儲備不足與實證檢驗缺乏，部門共識尚未達成與磨合機制有待建立，技術標準不一與共享平臺缺乏。空間規劃本質上是對國土空間利用、行業政策協調和政府治理過程進行超前性的調配和安排，可以理解為國土空間格局的綜合優化。研究結論：未來空間規劃應當以國家意志、政府治理、永續發展、市場主導和城鄉統籌為導向，建構“1+X”的空間規劃體系，將“優化‘三生’”作為空間規劃的核心任務，將“智慧空間”作為空間規劃的基礎平臺，將“三條底線”作為空間規劃的關鍵界限，將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為空間規劃的實施抓手，將立法保障作為空間規劃的法律支撐。
自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規劃體系”以來，中央先后在城鎮化工作會議、 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》、 《生態文明體制改革總體方案》、中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議等中提出，要推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，健全規劃管理體制機制。2014年12月，由國家發改委、國土資源部、環保部和住建部分別牽頭，選取全國28個市縣陸續開展了“多規合一”的試點工作。2016年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十八次會議上發表重要講話，強調開展省級空間規劃試點，為實現“多規合一”，建立健全國土空間開發保護制度積累經驗。因此，推進“多規合一”，構建空間規劃體系，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化，助力生態文明建設和新型城鎮化的重要舉措。
盡管當前政府部門與學界已從技術或體制層面進行了試點和探討，但目前研究多集中于各類規劃的障礙分析、技術銜接或體制協調，“多規合一”究竟面臨什么障礙？空間規劃應當以何種認知作為支撐，以什么原則作為改革的導向，以哪種路徑實現改革的目標等一系列問題仍然亟待解決。 為此，本文將首先分析空間規劃所面臨的挑戰，剖析空間規劃的基本認知，并在此基礎上明確空間規劃的改革導向，提出空間規劃的改革路徑，以期為建構科學的空間規劃體系提供參考和建議。
一、“多規合一”改革所面臨的挑戰
1. 轉型壓力加大，改革訴求眾多
當前中國正處于工業化城鎮化中期和經濟社會轉型發展的重要歷史階段，正面臨著經濟新常態下增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需的轉化期“四期疊加”的挑戰，面臨著生態文明需求下資源環境承載能力已經達到或接近上限而相應體制未能健全的挑戰，面臨著新型城鎮化背景下發展模式未能完全脫離資源粗放利用的挑戰。人口、資源、環境的約束日益增加，轉型發展的壓力日益加劇。然而，“多規合一”改革中如何利用空間規劃的資源配置功能順應經濟新常態促進產業結構轉型升級，如何統籌經濟社會發展與空間開發利用從而實現生態文明與經濟健康發展的有機協同，如何加快空間開發利用方式以更少的資源環境代價、更優的空間利用格局、更高的空間開發質量支撐新型城鎮化的持續推進，如何讓未來的空間規劃體系方案既能應對現有形勢又能經得起歷史的考驗，已經成為空間規劃體系重構的巨大挑戰。
2.理論儲備不足，實證檢驗缺乏
第一，空間規劃的本體論研究不足。空間規劃的本質是什么，空間規劃與國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城市規劃等存在何種聯系與差異？這一問題仍然懸而未決。第二，空間規劃的認識論研究不足。空間規劃的職能、內容取決于空間規劃的功能導向認知，然而空間規劃應當服務于哪些國家戰略，應當如何處理政府與市場之間的關系等諸多問題未能得到系統研究與解答。第三，空間規劃的方法論研究不足。第四，空間規劃的建構路徑不明、經驗檢驗不足。盡管目前已開展了一些“多規合一”試點，但多數著重的是規劃編制而未付諸實施，現有“多規合一”試點的模式也有待時間檢驗，這都增加了推進相關改革的難度。
3.部門之間尚未達成共識， “多規合一”機制還有待磨合
據不完全統計，當前中國由政府編制的各類法定規劃有80多種，且存在規劃標準“打架”、內容表述不一、數據彼此矛盾和規劃管理“分割”等問題。
4.技術標準不一，共享平臺缺乏
現有規劃的技術平臺互不協調、銜接難度大。
二、空間規劃的基本認知
幾乎所有的國家空間規劃系統和空間規劃定義均包含了三個基本要素：一個長期或中期的國土戰略、一個不同空間尺度下整合各行業政策的協調方法和一個處理土地利用和物質發展問題的政府治理過程。由此，國際上空間規劃的認知可以概括為，對國土空間利用、行業政策協調和政府土地管治進行超前性的調配和安排。
立足人多地少的基本國情，空間規劃在中國很大程度上應該界定為旨在滿足區域社會經濟發展長遠需求，對城鎮、農業和生態布局進行統籌優化，對土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源進行合理安排的戰略手段。空間規劃實際上可以理解為國土空間的綜合優化。實際上，空間規劃是高位統籌的戰略性規劃，既是人類空間認知與調控不斷深化的產物、分配空間發展權的機制、糾正土地市場失靈的工具、優化資源利用系統時空的技術、提高空間利用決策科學性的管理，更是改革規劃管理體制、統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現國土生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的戰略工具。
三、空間規劃的改革導向
1.體現國家意志導向
2.提升政府治理能力導向
3.堅持永續發展導向
4.適應市場經濟導向
5.注重城鄉統籌導向
四、空間規劃的改革路徑
1.以國土空間規劃為基本規劃，建構“1+X”的空間規劃體系
2.以“二調”數據為基礎建立“智慧空間”基礎平臺
3.以耕地和生態紅線為優先在空間上劃定“三線”落實“三生”
4.以自然資源空間管制與國土綜合整治為抓手推動空間規劃落實
5.以立法為目標促進空間規劃保障機制建立
五、研究結論與建議
目前， “多規合一”面臨不少挑戰，還有很長的路要走。在體系上，國家層面并無公認的規劃體系；在體制上，部門人事權分立，并且導向各異；在技術上，方法相對粗淺，有待深化精選；在實施保障上，部門法律沖突，缺乏協調統一，往往“無據可依”或者“有據不依”。由此導致不同規劃體系橫向不協調，同一規劃體系縱向不對接。
空間規劃可以理解為國土空間格局的綜合優化。從現實上看，空間規劃是高位統籌的戰略性規劃，是統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現國土生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的戰略工具。在本體論層面：立足中國基本國情，空間規劃是為了滿足區域社會經濟發展長遠需求，對城鎮、農業和生態布局統籌優化，對土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源進行合理安排。在認識論層面：從權利上看，空間規劃是對國土空間發展權的分配；從宗旨上看，空間規劃是對國土空間未來利用的導向；從行政上看，空間規劃是對市場失靈的一種糾正；從功能上看，空間規劃是對國土系統時空的優化。在方法論層面，空間規劃的編制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各項約束條件的效益最大化。
“多規合一”的改革應體現國家意志，提升政府治理能力，堅持永續發展，適應市場經濟配置，注重城鄉發展統籌。“多規合一”改革的具體思路在于提出可復制推廣的“多規合一”試點方案，將規劃目標、坐標、指標和限標進行空間統籌，形成合理的生產、生活和生態的“三生”空間布局，建立相關規劃銜接協調機制。同時將立法保障作為空間規劃的法律支撐，為厘清未來空間規劃的改革路徑，建構符合國家戰略發展要求與長遠利益的空間規劃體系提供參考。
原文刊于：《中國土地科學》2017年第1期。
作者單位：中國人民大學公共管理學院土地管理系
中國鄉村發現網轉自：土地學人 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
