立足“多規(guī)合一”改革的背景，針對當前空間規(guī)劃體系構建所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的本質認知，明確空間規(guī)劃的改革導向，并據(jù)此提出未來空間規(guī)劃的改革路徑。通過文獻研究和綜合分析的方法，得到研究結果如下：當前空間規(guī)劃的建構面臨著轉型壓力加大與改革訴求眾多，理論儲備不足與實證檢驗缺乏，部門共識尚未達成與磨合機制有待建立，技術標準不一與共享平臺缺乏。空間規(guī)劃本質上是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調和政府治理過程進行超前性的調配和安排，可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。研究結論：未來空間規(guī)劃應當以國家意志、政府治理、永續(xù)發(fā)展、市場主導和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導向，建構“1+X”的空間規(guī)劃體系，將“優(yōu)化‘三生’”作為空間規(guī)劃的核心任務，將“智慧空間”作為空間規(guī)劃的基礎平臺，將“三條底線”作為空間規(guī)劃的關鍵界限，將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為空間規(guī)劃的實施抓手，將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐。
自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，中央先后在城鎮(zhèn)化工作會議、 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》、 《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議等中提出，要推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，健全規(guī)劃管理體制機制。2014年12月，由國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部分別牽頭，選取全國28個市縣陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”的試點工作。2016年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十八次會議上發(fā)表重要講話，強調開展省級空間規(guī)劃試點，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗。因此，推進“多規(guī)合一”，構建空間規(guī)劃體系，已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。
盡管當前政府部門與學界已從技術或體制層面進行了試點和探討，但目前研究多集中于各類規(guī)劃的障礙分析、技術銜接或體制協(xié)調，“多規(guī)合一”究竟面臨什么障礙？空間規(guī)劃應當以何種認知作為支撐，以什么原則作為改革的導向，以哪種路徑實現(xiàn)改革的目標等一系列問題仍然亟待解決。 為此，本文將首先分析空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的基本認知，并在此基礎上明確空間規(guī)劃的改革導向，提出空間規(guī)劃的改革路徑，以期為建構科學的空間規(guī)劃體系提供參考和建議。
一、“多規(guī)合一”改革所面臨的挑戰(zhàn)
1. 轉型壓力加大，改革訴求眾多
當前中國正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期和經(jīng)濟社會轉型發(fā)展的重要歷史階段，正面臨著經(jīng)濟新常態(tài)下增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需的轉化期“四期疊加”的挑戰(zhàn)，面臨著生態(tài)文明需求下資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限而相應體制未能健全的挑戰(zhàn)，面臨著新型城鎮(zhèn)化背景下發(fā)展模式未能完全脫離資源粗放利用的挑戰(zhàn)。人口、資源、環(huán)境的約束日益增加，轉型發(fā)展的壓力日益加劇。然而，“多規(guī)合一”改革中如何利用空間規(guī)劃的資源配置功能順應經(jīng)濟新常態(tài)促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與空間開發(fā)利用從而實現(xiàn)生態(tài)文明與經(jīng)濟健康發(fā)展的有機協(xié)同，如何加快空間開發(fā)利用方式以更少的資源環(huán)境代價、更優(yōu)的空間利用格局、更高的空間開發(fā)質量支撐新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，如何讓未來的空間規(guī)劃體系方案既能應對現(xiàn)有形勢又能經(jīng)得起歷史的考驗，已經(jīng)成為空間規(guī)劃體系重構的巨大挑戰(zhàn)。
2.理論儲備不足，實證檢驗缺乏
第一，空間規(guī)劃的本體論研究不足。空間規(guī)劃的本質是什么，空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等存在何種聯(lián)系與差異？這一問題仍然懸而未決。第二，空間規(guī)劃的認識論研究不足。空間規(guī)劃的職能、內容取決于空間規(guī)劃的功能導向認知，然而空間規(guī)劃應當服務于哪些國家戰(zhàn)略，應當如何處理政府與市場之間的關系等諸多問題未能得到系統(tǒng)研究與解答。第三，空間規(guī)劃的方法論研究不足。第四，空間規(guī)劃的建構路徑不明、經(jīng)驗檢驗不足。盡管目前已開展了一些“多規(guī)合一”試點，但多數(shù)著重的是規(guī)劃編制而未付諸實施，現(xiàn)有“多規(guī)合一”試點的模式也有待時間檢驗，這都增加了推進相關改革的難度。
3.部門之間尚未達成共識， “多規(guī)合一”機制還有待磨合
據(jù)不完全統(tǒng)計，當前中國由政府編制的各類法定規(guī)劃有80多種，且存在規(guī)劃標準“打架”、內容表述不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾和規(guī)劃管理“分割”等問題。
4.技術標準不一，共享平臺缺乏
現(xiàn)有規(guī)劃的技術平臺互不協(xié)調、銜接難度大。
二、空間規(guī)劃的基本認知
幾乎所有的國家空間規(guī)劃系統(tǒng)和空間規(guī)劃定義均包含了三個基本要素：一個長期或中期的國土戰(zhàn)略、一個不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調方法和一個處理土地利用和物質發(fā)展問題的政府治理過程。由此，國際上空間規(guī)劃的認知可以概括為，對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調和政府土地管治進行超前性的調配和安排。
立足人多地少的基本國情，空間規(guī)劃在中國很大程度上應該界定為旨在滿足區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展長遠需求，對城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)布局進行統(tǒng)籌優(yōu)化，對土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進行合理安排的戰(zhàn)略手段。空間規(guī)劃實際上可以理解為國土空間的綜合優(yōu)化。實際上，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，既是人類空間認知與調控不斷深化的產(chǎn)物、分配空間發(fā)展權的機制、糾正土地市場失靈的工具、優(yōu)化資源利用系統(tǒng)時空的技術、提高空間利用決策科學性的管理，更是改革規(guī)劃管理體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機制、保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。
三、空間規(guī)劃的改革導向
1.體現(xiàn)國家意志導向
2.提升政府治理能力導向
3.堅持永續(xù)發(fā)展導向
4.適應市場經(jīng)濟導向
5.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導向
四、空間規(guī)劃的改革路徑
1.以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，建構“1+X”的空間規(guī)劃體系
2.以“二調”數(shù)據(jù)為基礎建立“智慧空間”基礎平臺
3.以耕地和生態(tài)紅線為優(yōu)先在空間上劃定“三線”落實“三生”
4.以自然資源空間管制與國土綜合整治為抓手推動空間規(guī)劃落實
5.以立法為目標促進空間規(guī)劃保障機制建立
五、研究結論與建議
目前， “多規(guī)合一”面臨不少挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。在體系上，國家層面并無公認的規(guī)劃體系；在體制上，部門人事權分立，并且導向各異；在技術上，方法相對粗淺，有待深化精選；在實施保障上，部門法律沖突，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，往往“無據(jù)可依”或者“有據(jù)不依”。由此導致不同規(guī)劃體系橫向不協(xié)調，同一規(guī)劃體系縱向不對接。
空間規(guī)劃可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。從現(xiàn)實上看，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機制、保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。在本體論層面：立足中國基本國情，空間規(guī)劃是為了滿足區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展長遠需求，對城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)布局統(tǒng)籌優(yōu)化，對土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進行合理安排。在認識論層面：從權利上看，空間規(guī)劃是對國土空間發(fā)展權的分配；從宗旨上看，空間規(guī)劃是對國土空間未來利用的導向；從行政上看，空間規(guī)劃是對市場失靈的一種糾正；從功能上看，空間規(guī)劃是對國土系統(tǒng)時空的優(yōu)化。在方法論層面，空間規(guī)劃的編制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各項約束條件的效益最大化。
“多規(guī)合一”的改革應體現(xiàn)國家意志，提升政府治理能力，堅持永續(xù)發(fā)展，適應市場經(jīng)濟配置，注重城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”改革的具體思路在于提出可復制推廣的“多規(guī)合一”試點方案，將規(guī)劃目標、坐標、指標和限標進行空間統(tǒng)籌，形成合理的生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生”空間布局，建立相關規(guī)劃銜接協(xié)調機制。同時將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐，為厘清未來空間規(guī)劃的改革路徑，建構符合國家戰(zhàn)略發(fā)展要求與長遠利益的空間規(guī)劃體系提供參考。
原文刊于：《中國土地科學》2017年第1期。
作者單位：中國人民大學公共管理學院土地管理系
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：土地學人 微信公眾號（原創(chuàng)）
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