縣鄉兩級國土空間總體規劃是自上而下傳導、實現國家國土空間治理戰略目標的最終落實。由于國土空間具有位置固定的突出特征，國土空間規劃的實質就是制度設計，即利用國家公權力，對國土空間進行用途管制分區，并規定相應的用途管制規則，從而明確每一塊國土空間的具體用途、使用條件等內容，從現實操作層面來看，科學制定各類用途管制分區的具體用途管制規則才是最本質的內容。
作為最直接的國土空間規劃執行者，縣鄉政府對國土空間規劃是否“能用、管用、好用”最直觀的判斷就是用途管制規則是否實用。為什么一些地方在生態保護區域劃分時，經歷了從積極到慎重，再到當前“談生態紅線色變”的恐慌心態，就是因為最初傳聞生態保護區域劃得越大其得到的生態補償越多，但隨著對生態環境保護的重視，以及生態環境問責力度的加大，地方政府發現生態保護區的劃定，就意味著發展受限，特別是缺乏針對保護內容與保護目標而制定的具體用途管制規則，只是籠統性提出禁止開發性、生產性建設活動，結果使一些自然保護區陷入“普遍違法”的尷尬局面或不少地方不得不因一些建設項目涉及生態紅線區難以立項而紛紛提出調整生態紅線的要求。因此，必須充分認識縣鄉二級國土空間總體規劃的用途管制分區及其用途管制規則的關鍵作用，切實構建具有可操作性的用途管制規則。
一、制定詳實明晰的用途管制規則
對于操作層面的用途管制，縣鄉二級國土空間總體規劃中的用途管制規劃越詳細具體越具有可操作性。對區域內每一類國土空間用途分區，不僅要明確允許、限制、禁止的利用方式，還必須規定利用的強度，不是簡單的“建還是種”“能種什么”“能建什么”等規定，還要明確“能建多少”“要滿足什么利用條件”，如果有必要，甚至可對建筑材料、建筑風格、外部修飾作出具體規定。
傳統縣、鄉級土地利用總體規劃中的土地用途分區，基本上是在維持現行土地利用方式的基礎上，突出用途轉變的種種條件與限制，重點又是對“農轉非”的規定，制定的用途管制規則缺乏對空間立體利用的管制、及利用強度和空間布局結構的約束，既沒有充分考慮土地利用之間的相互影響，也沒有考慮同一土地利用可能產生的多種影響，特別是對生態環境的影響，比如農業空間的基本農田保護區、一般耕地區、林業用地區、牧業用地區，沒有對禁止掠奪性耕種，以及使用高毒高殘留農藥等明顯破壞自然資源可持續利用的行為作出規定。
因此，要改變當前用途管制內容重用途方式與數量、輕利用強度與結構的現狀，就必須在國土空間用途管制制度的內容設計上提出全方位、全過程的系統要求。不僅要規定用途，還要在空間要素的可持續利用上作出相應的規定，如涉及農業空間的用途管制，應鼓勵生態耕種，控制化肥農藥的過量使用以及任何有損于耕地生態系統的行為，從而在促進耕地質量保護的同時，也能保障農產品的安全；在城鎮空間中，則應強調保留相應的生態用地，營造生態宜居環境，還要提出對建設密度、建設體量、投資強度等方面的具體要求，以及滿足地形、水體、植被等方面的保護性要求，確保空間用途管制的多維管控，如城鎮空間中的人口與產業聚集區，不僅要對地面常規的開發強度提出要求，還要合理引導和管控地下空間的開發利用，從而實現全方位的利用行為約束。
二、突出生態空間的分類保護要求 建立分層次分類別的國土空間利用與保護格局，是協調我國自然資源開發與保護的總體思路，分類保護是生態空間管制的基本要求。《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》指出要杜絕“不合理開發建設活動”，由于不同地域的保護對象不同、生態環境敏感脆弱度不同，對“不合理開發建設活動”的內涵界定差別很大，應根據生態空間內不同區域保護內容的不同進行分門別類，以及針對不同人類活動可能對保護對象產生的影響，制定相應的用途管制細則，實行分類管控。 目前的生態空間管制存在“一刀切”的傾向，如籠統地規定：自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的“8類”有限人為活動，完全忽視了不同地域生態敏感性及其生態功能的客觀差異，也加劇了保護與利用的矛盾沖突。實際上，生態空間保護與經濟發展并不是天生不能協調的一對矛盾體。只要明確保護對象與具體內容，科學診斷保護中存在的主要問題，就完全能夠實現“在保護中發展，在發展中保護”。如以“國家公園”為主要形式的美國生態空間保護模式，針對不同類型自然保護區的特征制定出不同的用途管制細則，允許不損害國家公園生態環境的經濟活動，特別是強調以規范管理促進生態旅游，甚至在一些國家公園，允許原住民開展非商業性的捕魚、采摘、狩獵等傳統生計活動。2017年美國國家公園體系游客人數達3.3億人次，為公園輻射區提供了30000多個就業崗位，為美國經濟貢獻了約358億美元，實現了自然資源保護與經濟發展的“雙贏”。 構建生態空間的分類保護體系，既是落實生態空間用途管制的關鍵，也是消除各地劃定生態紅線區顧慮的基礎。要深入開展區域自然資源生態環境狀況調查與承載力評價，在系統梳理我國自然資源生態環境本底、掌握生態環境敏感脆弱性類型及其分布特征的基礎上，科學診斷空間開發利用所面臨的主要資源環境風險類型、危害程度、引發條件，以及區域分布規律，進而構建生態空間用途分區體系，并明確不同區域生態環境的保護對象與內容，對人類的利用約束行為和程度提出具體要求，在明確嚴禁開發利用項目、推行負面清單制度的同時，制定相關項目的準入門檻，從而確定開發利用的底線。負面清單要比正面清單更加科學，這是因為正面清單難以窮盡，而負面清單可通過人類利用行為對保護目標的影響評估提供合理依據。
三、重點處理好三組關系 一是處理好剛性與彈性的關系。“統一行使所有國土空間用途管制”就必須構建面向所有自然資源的統一國土空間用途管制體系，在國家層面構建統一的“宏觀—中觀—微觀”國土空間用途管制分區體系及其管制要求，對全國國土空間的用途管制提出剛性要求。然而我國地域廣闊，自然資源的地形地貌、資源稟賦、生態功能和生態環境敏感脆弱性，以及社會經濟條件等都存在很大的差異，在國土空間用途管制上必須為地方留有相應的彈性。一方面，要豐富我國“微觀”空間用途分區的類型，為地方在制定空間用途分區時提供足夠的選擇空間；另一方面，應允許地方在遵循上一級空間用途管制的前提下，針對區域自身的管制要求，適當合并或調整空間用途分區類型，從而提高可操作性，這也是對黨的十九大提出“賦予省級及以下政府更多自主權”的具體落實，但必須經過嚴格的科學論證，保證其切實符合當地國土空間治理的需求。 二是處理好上下傳導與銜接的關系。我國確定的“五級三類”國土空間規劃體系，存在從上到下、層層傳導、落實國家意志的內在邏輯。這種邏輯不僅是各類規劃指標的上下傳導與銜接，更是用途管制的上下傳導與銜接，既要在空間布局上實現銜接，又要在用途管制規則上實現銜接，而這恰恰是當前制約各地各級國土空間規劃推進的主要瓶頸。為此，國家應加強頂層設計，在空間分區的尺度上和用途管制規則的設計上，明確我國“五級三類”國土空間規劃體系中不同層級國土空間規劃間的內在關系，確保國土空間規劃體系的整體關聯性。為了確保縣鄉二級國土空間規劃的銜接，應提倡縣鄉二級國土空間總體規劃的同步編制。 三是處理好公平與效益的關系。國土空間用途管制能否得到落實，發展與保護的協調是核心、確保公平是關鍵。國土空間用途管制的突出特征就是對土地開發利用程度作出相應約束，這就意味著喪失了相應的土地發展權和發展機會。那些得到充分發展的地區有義務對發展受限的地區給予相應的經濟補償，但在實際操作中，地區之間難以協調經濟補償，客觀上要求政府通過構建相應的補償機制進行協調。因此，對于生態保護區、永久基本農田保護區等經濟正外部性效益顯著的用途管制分區，在用途管制規則的制定中，除了對人類的行為約束外，還應包括相應的經濟補償內容，著力提高地方保護耕地、森林、草原、濕地、水資源等自然資源和生態空間的自覺性和積極性，處理好國土空間用途管制的公平與效益關系。 （作者單位： 江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號）
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