陳美球:縣鄉(xiāng)總體規(guī)劃用途管制規(guī)則是國(guó)土空間規(guī)劃落地的關(guān)鍵

對(duì)于操作層面的用途管制，縣鄉(xiāng)二級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的用途管制規(guī)劃越詳細(xì)具體越具有可操作性。對(duì)區(qū)域內(nèi)每一類國(guó)土空間用途分區(qū)，不僅要明確允許、限制、禁止的利用方式，還必須規(guī)定利用的強(qiáng)度，不是簡(jiǎn)單的“建還是種”“能種什么”“能建什么”等規(guī)定，還要明確“能建多少”“要滿足什么利用條件”，如果有必要，甚至可對(duì)建筑材料、建筑風(fēng)格、外部修飾作出具體規(guī)定。

傳統(tǒng)縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃中的土地用途分區(qū)，基本上是在維持現(xiàn)行土地利用方式的基礎(chǔ)上，突出用途轉(zhuǎn)變的種種條件與限制，重點(diǎn)又是對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的規(guī)定，制定的用途管制規(guī)則缺乏對(duì)空間立體利用的管制、及利用強(qiáng)度和空間布局結(jié)構(gòu)的約束，既沒(méi)有充分考慮土地利用之間的相互影響，也沒(méi)有考慮同一土地利用可能產(chǎn)生的多種影響，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，比如農(nóng)業(yè)空間的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般耕地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)，沒(méi)有對(duì)禁止掠奪性耕種，以及使用高毒高殘留農(nóng)藥等明顯破壞自然資源可持續(xù)利用的行為作出規(guī)定。

因此，要改變當(dāng)前用途管制內(nèi)容重用途方式與數(shù)量、輕利用強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，就必須在國(guó)土空間用途管制制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)上提出全方位、全過(guò)程的系統(tǒng)要求。不僅要規(guī)定用途，還要在空間要素的可持續(xù)利用上作出相應(yīng)的規(guī)定，如涉及農(nóng)業(yè)空間的用途管制，應(yīng)鼓勵(lì)生態(tài)耕種，控制化肥農(nóng)藥的過(guò)量使用以及任何有損于耕地生態(tài)系統(tǒng)的行為，從而在促進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)的同時(shí)，也能保障農(nóng)產(chǎn)品的安全；在城鎮(zhèn)空間中，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)保留相應(yīng)的生態(tài)用地，營(yíng)造生態(tài)宜居環(huán)境，還要提出對(duì)建設(shè)密度、建設(shè)體量、投資強(qiáng)度等方面的具體要求，以及滿足地形、水體、植被等方面的保護(hù)性要求，確保空間用途管制的多維管控，如城鎮(zhèn)空間中的人口與產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，不僅要對(duì)地面常規(guī)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提出要求，還要合理引導(dǎo)和管控地下空間的開(kāi)發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)全方位的利用行為約束。

建立分層次分類別的國(guó)土空間利用與保護(hù)格局，是協(xié)調(diào)我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的總體思路，分類保護(hù)是生態(tài)空間管制的基本要求。《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》指出要杜絕“不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”，由于不同地域的保護(hù)對(duì)象不同、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱度不同，對(duì)“不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”的內(nèi)涵界定差別很大，應(yīng)根據(jù)生態(tài)空間內(nèi)不同區(qū)域保護(hù)內(nèi)容的不同進(jìn)行分門別類，以及針對(duì)不同人類活動(dòng)可能對(duì)保護(hù)對(duì)象產(chǎn)生的影響，制定相應(yīng)的用途管制細(xì)則，實(shí)行分類管控。

目前的生態(tài)空間管制存在“一刀切”的傾向，如籠統(tǒng)地規(guī)定：自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的“8類”有限人為活動(dòng)，完全忽視了不同地域生態(tài)敏感性及其生態(tài)功能的客觀差異，也加劇了保護(hù)與利用的矛盾沖突。實(shí)際上，生態(tài)空間保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是天生不能協(xié)調(diào)的一對(duì)矛盾體。只要明確保護(hù)對(duì)象與具體內(nèi)容，科學(xué)診斷保護(hù)中存在的主要問(wèn)題，就完全能夠?qū)崿F(xiàn)“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”。如以“國(guó)家公園”為主要形式的美國(guó)生態(tài)空間保護(hù)模式，針對(duì)不同類型自然保護(hù)區(qū)的特征制定出不同的用途管制細(xì)則，允許不損害國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是強(qiáng)調(diào)以規(guī)范管理促進(jìn)生態(tài)旅游，甚至在一些國(guó)家公園，允許原住民開(kāi)展非商業(yè)性的捕魚(yú)、采摘、狩獵等傳統(tǒng)生計(jì)活動(dòng)。2017年美國(guó)國(guó)家公園體系游客人數(shù)達(dá)3.3億人次，為公園輻射區(qū)提供了30000多個(gè)就業(yè)崗位，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了約358億美元，實(shí)現(xiàn)了自然資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”。

構(gòu)建生態(tài)空間的分類保護(hù)體系，既是落實(shí)生態(tài)空間用途管制的關(guān)鍵，也是消除各地劃定生態(tài)紅線區(qū)顧慮的基礎(chǔ)。要深入開(kāi)展區(qū)域自然資源生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查與承載力評(píng)價(jià)，在系統(tǒng)梳理我國(guó)自然資源生態(tài)環(huán)境本底、掌握生態(tài)環(huán)境敏感脆弱性類型及其分布特征的基礎(chǔ)上，科學(xué)診斷空間開(kāi)發(fā)利用所面臨的主要資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型、危害程度、引發(fā)條件，以及區(qū)域分布規(guī)律，進(jìn)而構(gòu)建生態(tài)空間用途分區(qū)體系，并明確不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)對(duì)象與內(nèi)容，對(duì)人類的利用約束行為和程度提出具體要求，在明確嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目、推行負(fù)面清單制度的同時(shí)，制定相關(guān)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，從而確定開(kāi)發(fā)利用的底線。負(fù)面清單要比正面清單更加科學(xué)，這是因?yàn)檎媲鍐坞y以窮盡，而負(fù)面清單可通過(guò)人類利用行為對(duì)保護(hù)目標(biāo)的影響評(píng)估提供合理依據(jù)。

一是處理好剛性與彈性的關(guān)系。“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制”就必須構(gòu)建面向所有自然資源的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制體系，在國(guó)家層面構(gòu)建統(tǒng)一的“宏觀—中觀—微觀”國(guó)土空間用途管制分區(qū)體系及其管制要求，對(duì)全國(guó)國(guó)土空間的用途管制提出剛性要求。然而我國(guó)地域廣闊，自然資源的地形地貌、資源稟賦、生態(tài)功能和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱性，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等都存在很大的差異，在國(guó)土空間用途管制上必須為地方留有相應(yīng)的彈性。一方面，要豐富我國(guó)“微觀”空間用途分區(qū)的類型，為地方在制定空間用途分區(qū)時(shí)提供足夠的選擇空間；另一方面，應(yīng)允許地方在遵循上一級(jí)空間用途管制的前提下，針對(duì)區(qū)域自身的管制要求，適當(dāng)合并或調(diào)整空間用途分區(qū)類型，從而提高可操作性，這也是對(duì)黨的十九大提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的具體落實(shí)，但必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的科學(xué)論證，保證其切實(shí)符合當(dāng)?shù)貒?guó)土空間治理的需求。

二是處理好上下傳導(dǎo)與銜接的關(guān)系。我國(guó)確定的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，存在從上到下、層層傳導(dǎo)、落實(shí)國(guó)家意志的內(nèi)在邏輯。這種邏輯不僅是各類規(guī)劃指標(biāo)的上下傳導(dǎo)與銜接，更是用途管制的上下傳導(dǎo)與銜接，既要在空間布局上實(shí)現(xiàn)銜接，又要在用途管制規(guī)則上實(shí)現(xiàn)銜接，而這恰恰是當(dāng)前制約各地各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃推進(jìn)的主要瓶頸。為此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在空間分區(qū)的尺度上和用途管制規(guī)則的設(shè)計(jì)上，明確我國(guó)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃間的內(nèi)在關(guān)系，確保國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體關(guān)聯(lián)性。為了確保縣鄉(xiāng)二級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，應(yīng)提倡縣鄉(xiāng)二級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的同步編制。

三是處理好公平與效益的關(guān)系。國(guó)土空間用途管制能否得到落實(shí)，發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)是核心、確保公平是關(guān)鍵。國(guó)土空間用途管制的突出特征就是對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用程度作出相應(yīng)約束，這就意味著喪失了相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)和發(fā)展機(jī)會(huì)。那些得到充分發(fā)展的地區(qū)有義務(wù)對(duì)發(fā)展受限的地區(qū)給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但在實(shí)際操作中，地區(qū)之間難以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，客觀上要求政府通過(guò)構(gòu)建相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等經(jīng)濟(jì)正外部性效益顯著的用途管制分區(qū)，在用途管制規(guī)則的制定中，除了對(duì)人類的行為約束外，還應(yīng)包括相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償內(nèi)容，著力提高地方保護(hù)耕地、森林、草原、濕地、水資源等自然資源和生態(tài)空間的自覺(jué)性和積極性，處理好國(guó)土空間用途管制的公平與效益關(guān)系。

（作者單位： 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)）