編者按：2018年是農村改革第40個年頭。中國改革從農村開始，農村改革還處于“正在進行時”。推進農村改革，需要繼續總結歷史經驗，銘記初心，牢記使命，攻堅克難。
1970年代末和80年代初，農村改革一馬當先，核心是包產到戶的政策突破。包產到戶政策的突破過程主要有兩次:第一次突破，是從一律“不許包產到戶，不許分田單干”，到分兩類情況做出規定，即困難地區可以、一般地區不可以；第二次突破，是從不同情況做出規定，即“落后地區包產到戶，中間地區聯產到勞，先進地區專業承包”，到充分尊重農民選擇，一律給予允許。
在這個不尋常的決策過程中，總書記胡耀邦的作用獨特而關鍵。
一、高層決策格局
不言而喻，因為職位所決定，總書記在所有高層重要決策中都是重要角色。但是，在八十年代農村改革中，具體到農村政策制定，總書記胡耀邦的特殊地位和作用是怎樣的，卻并不容易說清楚。為了說清楚這個問題，需要描述當時的高層決策格局。
萬里晚年多次談到，在農村改革的困難時期，胡耀邦對他的支持至關重要。萬里說：“那時問題很多，改革阻力很大，但是，我和耀邦一商量，就呼嚕嚕干起來。”具體來看，胡耀邦不僅堅定地支持萬里，而且在一些重大政策問題的提出、倡導和理論闡述上發揮了別人無法企及的作用。
1980年2月中央書記處成立，胡耀邦成為總書記。不同于現在的總書記，當時的總書記，既非名義上黨內最高職位，也非實際上最高職位。從名義而言，直到1981年6月，黨中央還有主席，即華國鋒。從實質上看，中央常委其他人，華國鋒、葉劍英、鄧小平、陳云、李先念等，革命資歷和政治權威都在胡耀邦之上。因此，總書記在高層權力結構中，并不是做出重大決策的核心人物，而只能說是高層決策過程的中樞型人物。
雖然總書記不是決策核心，但是胡耀邦直接領導的中央書記處卻是一個實權機構。同今天的中央書記處也不同，當時的中央書記處是黨中央的一線領導機構，是一個獨立的高層決策層級。全會決定，“中央書記處作為中央政治局及其常委領導的經常工作機構。”在當時的高層權力架構中，中央書記處處于第一線，政治局及其常委會處于第二線。十一屆五中全會決定成立中央書記處時，位居中央領導第二位的副主席葉劍英強調，書記處是黨中央的書記處，不是中央政治局的書記處，也不是中央常委的書記處；副主席鄧小平說，中央書記處是管全局的，黨政軍民學，工農商學兵都要管。從實際運行看，胡耀邦主持的中央書記處會議，某種程度上也是中央的黨政聯席會議，即書記處與國務院的聯席會議。從農村政策制定過程來看，當時制定連續并發出五個中央一號文件，除了第二個一號文件，都由書記處討論通過，而不需要經過政治局討論通過，政治局成員只是圈閱通過。從這個角度可以說，中央書記處權力又是很大的，主持書記處工作的總書記胡耀邦的權力也是比較大的。
在1980年代上半期，中央政治局及常委會辦公會很少召開，它并不是常規性的，中央書記處的辦公會卻密集而規律，通常情況下，中央書記處每周兩次辦公會，分別是周一、周四，處理決定日常工作。從農村政策制定過程來看，五個中央一號文件，只有第二個即1983年一號文件經過了政治局會議討論，其余四個一號文件都是書記處討論通過后，政治局委員圈閱通過。由此可見當時中央書記處在中央決策中的重要地位。就是在這樣的決策格局下，總書記胡耀邦在包產到戶決策過程中發揮了獨特的關鍵作用。
二、合作之旅
1980年3月初，中央書記處研究工作分工時，胡耀邦推薦萬里分管農業，稱贊萬里是農村改革的“先知先覺”，并表示要給予農村改革更多關注。
萬里上任之后的幾個月，包產到戶在高層遭到一些領導人強烈反對，在外部受到主流媒體激烈批判，包括萬里分管的國家農委、農業部等部門的一些負責人也在反對，甚至公開發表文章抨擊。在安徽，在萬里離開后，新的省委第一書記激烈地批判包產到戶，給那些包產到戶的地縣施加了巨大壓力。萬里陷入苦悶，曾想找胡耀邦長談。但是，看到胡耀邦十分繁忙，正在集中精力處理一些大案，又不好意思打擾他。特殊情況下，萬里就一大早到辦公室，趕在胡耀邦當天的工作議程開始前，與胡耀邦當面交流。歷史上萬里與胡耀邦沒有共事過，私人關系并不密切。書記處成立之初，政務繁多，他們的思想交流機會也并不充分。關于包產到戶問題，萬里在這段時間里幾乎陷入沉默。
1980年5月下旬，胡耀邦、萬里一起去西藏，代表中央去解決西藏問題。西藏之行，他們兩人有了長談機會。在西藏期間，胡耀邦因為高原反應身體不適，曾休息數日，很多會議和活動都是萬里代表胡耀邦參加。他們兩人的思想理念高度一致，不僅在西藏問題上，而且在改革開放一系列重大問題上，特別是清算左傾思想路線、放寬經濟政策、突破原有社會主義概念的束縛等重大問題上，兩人高度一致，相互唱合。對胡耀邦與萬里來說，西藏之行后彼此的理解和默契升華，開啟了在系列重大問題上的密切合作。如果說，高層內部還可以有某種盟友關系，那么，對于胡耀邦和萬里來說，西藏之行就使他們盟友關系初步奠定。
在赴藏期間，胡耀邦和萬里關于包產到戶問題交流甚多。萬里表達了自己的苦悶，說：“農民的行動是正義的，我們支持農民卻成了違背憲法、違背中央決定的事，這樣下去怎么行吶！”胡耀邦當即表示：“這是當前一件大事，農村可能是整個改革最大的突破口。我想過，但還是忽略了。我對億萬農民心里對包產到戶這樣迫切，實在不如你摸得透，今后要配合你共同解決這個問題”。西藏之旅后，胡耀邦加大了對于農村問題的關注。
從現有資料來看，從1980年5月到1981年5月，即從西藏回來之后的一年時間里，胡耀邦傾注大量精力解決農村問題。1981年5月16日，因為河北發生旱情，胡耀邦召集三位農委工作人員座談，聽到了城市和工業部門不適應農村改革的情況，尤其是商業部門成為改革的“梗阻”。胡耀邦表示，前一段主要關注農村本身，但農產品流通、工業品下鄉、政府管理不適應等很多問題要從城市入手解決，下一步他要更多關注城市問題。
西藏之旅也是胡耀邦和萬里的共患難之旅。在西藏期間，胡耀邦和萬里對于西藏問題提出了系列新看法新思路，包括西藏的行政體制、農業政策、民族政策、援藏政策等，特別是提出西藏充分自治，破除左傾思想路線障礙，經濟上采取一切辦法放寬搞活，并且提出大規模撤回漢族干部等。這些新的思路，在萬里代表胡耀邦主持一系列座談會和內部講話中基本形成，集中表現在1980年5月28日胡耀邦在西藏黨政軍領導干部大會上的講話。但是，他們回到北京，遭到強烈批評。在一些人看來，按照他們的思路來辦要出大問題。這些新的政策主張不僅沒有得到實施，而且遭受了長期指責。因為他們的意見沒有被實施，所以無從判斷這些政策實施后的實際效果。因為這次活動，胡耀邦和萬里一起經受了巨大壓力。對于胡耀邦來說，在擔任總書記期間受到多次責難，而且逐漸升級，1980年西藏之行可稱為第一次。在這個過程中，萬里是胡耀邦的堅定支持者。
三、突破兩個“不許”
1980年5月31日，胡耀邦、萬里結束十天的西藏之行，回到北京。同一天，鄧小平在聽取胡喬木、鄧力群關于思想理論方面的工作匯報中，談了包產到戶問題。這就是收錄在《鄧小平文選》第三卷中的那篇著名談話《關于農村政策問題》。這個談話稱贊了肥西的包產到戶、鳳陽的包干到戶具有良好效果，并指出“不必擔心”。但是，仔細分析可以發現，談話對于包產到戶的支持是有條件的，就是那些適合包產到戶的困難地方，并強調搞了包產到戶也還是以生產隊為主導，集體經濟是方向。
在萬里與胡耀邦的意見交流中，萬里建議召開省委第一書記會議專門討論，因為解決包產到戶問題，關鍵是省委一把手的態度。為了使會議取得好的效果，他們商定先分頭去有關省做地方主要領導人的工作。七八月間，胡耀邦去了西北，萬里去了東北。雖然胡耀邦、萬里做了大量工作，但是大多數省委第一書記仍然不贊成包產到戶。因此，在9月份的這次會議上發生了激烈爭論，即所謂“陽關道與獨木橋”之爭。會后，胡耀邦主持，以會議紀要形式發出了關于農業生產責任制的文件，即著名的七十五號文件。與此前的中央文件規定“不許分田單干，不要包產到戶”相比，這個文件有巨大進步，即第一次正式允許在困難地區實行包產到戶、包干到戶。
談到1980年75號文件，在很多農村改革歷程回憶中，往往認為這個文件為包產到戶開了口子，并津津樂道于文件中“可以包產到戶，也可以包干到戶”的遣詞之妙，而不提“可以，也可以”是有限定的，即強調困難地區“可以，也可以”，而一般地區不可以。尤其是，這個文件在政治理論上對于包產到戶依然堅持明確的否定態度，還在繼續肯定人民公社體制，肯定多數地方集體經濟的發展是好的。因此，這個文件所開的政策口子是有限的，而且對包產到戶設置了明確嚴格的條件限定，即只能在貧苦落后的“三靠地區”（“吃糧靠返銷，生活靠救濟，花錢靠貸款”）。但實際上，當75號文件出臺時，安徽等地的包產到戶范圍已經比較廣泛，遠遠超越貧困地區。也就是說，這個文件的政策規定一出臺，就已經落在了現實后面。萬里對于這個文件很不滿意，認為這個文件仍然有很多左的框框，表示很著急。胡耀邦曾勸他：“有進步就好，著急也要慢慢來”。
1980年中央75號文件，是胡耀邦擔任總書記、萬里分管農業后主持起草的第一個農村工作文件。這個文件是政治妥協的結果。任何重大決策的形成，都是一個復雜的過程，并不依托于一兩個領導人的主張，更不是依靠個別政策研究人員和起草人的主張。萬里多次表示，75號文件起草過程很是艱難，是個不得已的妥協。因為這個文件的妥協性和局限性，進入1981年時，關于包產到戶的政策思路爭端更加復雜。
四、整頓農業部門
從1979年初開始，萬里還在安徽主政時，就對國家農委?農業部等有諸多不滿。1980年2月萬里進入中央領導層后，因為農業部門有些負責人繼續批評抵制包產到戶，萬里的這種不滿進一步增加。但是，在主管農業的一年內，萬里并沒有直接表達這種不滿，而是采取了隱而不發的態度?
差不多分管農業一年后，即1981年初開始，萬里的不滿終于爆發，開始了對農業系統的清算整頓?1月6日，國家農委傳達了萬里在書記處會議上的話:“反對包產到戶，是和三中全會精神對著干，思想不通可以，但是這樣的人不能繼續留在領導崗位?”3月1日，萬里主持了農業部黨組會，對農業部一些領導人進行了嚴厲批評，有的指名道姓，措辭尖刻強硬；3月11日，萬里主持農委黨組擴大會，聽取農委?農業部等部門負責人的匯報檢討。萬里對農口干部的批評，有些話相當尖刻，如說“農民吃不上飯，不見你們說個啥話。農民搞了包產到戶，吃上了飯，歡天喜地，你們倒是憂心忡忡”，“只知道坐在大樓里指手畫腳，只知道念那本大寨經，不知道農民在想什么干什么”，甚至說“農業部是左的路線的頑固堡壘”。萬里要求，農口部門的部級、局級干部要深入農村搞兩個月調研，去看看農民在想什么做什么。農口系統的大調查由此開始。7月18日，萬里在中南海國務院第四會議室聽取國家農委?農業部?林業部?水利部等部門負責人下鄉調查匯報?
1981年上半年萬里主持的農口思想整頓，主要是針對75號文件的歷史局限。在萬里看來，1980年75號文件限制了包產到戶推進?萬里在多個場合指出，這個文件早已經被農民的實踐突破，不適合農村情況，而且，文件中有不少左的東西，被反對推進農村改革的思想所利用?
為什么萬里在進入中央領導層一年后，才對農口系統進行思想整頓？主要原因是高層政治格局或背景的變化，其中關鍵性因素，是胡耀邦取代華國鋒擔任中央主席?1980年12月5日，在經受了連續八次的政治局會議嚴厲批評后，華國鋒提出辭職，并要求即日起不再主持政治局和政治局常委?中央軍委的工作?胡耀邦由此開始接替華國鋒主持政治局工作?萬里所以能在農口開展組織思想路線方面的清理整頓，包括一定程度的干部調整，最直接有力的支持來自胡耀邦?
五?突破“切三刀”
對一般人而言，1982年一號文件的主要貢獻是突破了1980年75號文件關于包產到戶的政策局限和理論否定，但人們所知不多的是，一號文件更具針對性的突破，是突破包產到戶“切三刀”的限定，這是高層內部另一種政策思路紛爭。
“切三刀”是當時農口部門的流行說法?其政策含義是，落后地區?中間地區?先進地區實行三種不同類型的生產責任制，即困難地區實行“包產到戶?包干到戶”，中間地區實行“統一經營?聯產到勞”，發達地區實行“專業承包?聯產計酬”?1981年1月中旬，農委副主任杜潤生隨總理趙紫陽外出調查回來，提交了《關于農業政策一些問題的意見》報告，中央辦公廳于3月27日轉發全黨?杜潤生在報告中認為，中間地區和發達地區不適合包產到戶，提出:“還有百分之五六十的社隊處于中間狀態，辦得不算好，包產到戶的出現，使這些社隊面臨新的挑戰?任其自流自發地大批搞包產到戶，可能引起生產關系動蕩，是不利的?”這個報告認為，適合包產到戶的農村有一億到一億五千萬人口，占農村人口的25%左右?
在“切三刀”政策主張提出初期，萬里沒有公開明確表態，但在內部表示了不贊成。6月，萬里安排中央書記處研究室張廣友寫了內參文章，隨后又在《人民日報》公開發表。這篇內參文章明確表示，不應該用“切三刀”政策限制農民，而應該由農民自己選擇采用哪種責任制形式?
在關于“切三刀”的政策意見分歧中，胡耀邦支持了萬里，成為萬里抵制“切三刀”的堅定支持者?從目前掌握的資料看，在這個意見分歧過程中，具有更高政治權威的鄧小平?陳云等中央領導人，沒有發表意見，似乎置身事外?萬里晚年在回憶農村改革進程時，曾經滿懷感情地說到了胡耀邦的支持?
進入1981年7月末，制定新文件的條件基本成熟了?年初先是在農業系統開展了思想整頓，政府內部從政治上反對包產到戶的力量被遏制，不再成為主要威脅，同時，隨著各地包產到戶的迅速擴展，出現了“大包干統一中國”的勢頭，原來趙紫陽?杜潤生設想只在25%左右的困難地區，已經被現實情況遠遠突破?在這種情況下，制定新文件的條件顯然成熟了?
早在1981年5月，胡耀邦在一次談話中徹底否定了人民公社制度，他直截了當地說:“合作化搞早了，人民公社本來就不該搞”?胡耀邦的這個論斷，在今天已經屬于常識，但在當時則超前而且大膽，在政治上和理論上都先聲奪人，可謂振聾發聵?一年半以后，即1982年秋天，高層部署起草關于廢除人民公社?建立鄉鎮政府的文件?又經過將近一年研究討論，這個文件于1983年10月發出?在徹底否定人民公社制度這個問題上，胡耀邦和萬里都是發改革先聲的領導者，遠遠超越了當時的政策和理論研究界?
為了突破75號文件，包括突破“切三刀”的政策設計，需要制定新的中央文件?制定新文件的正式提議，是總書記胡耀邦提出的?1981年7月31日，胡耀邦批了一期新華社內參給國務院副總理兼國家農委主任萬里:“我考慮今年九?十月再產生個農業問題指示，題目可叫‘關于搞好明年農業生產的幾個問題’，請考慮是否叫農口同志先醞釀一下，如杜(指杜潤生)?再下去考察前，也可找他先談一次?”隨后，胡耀邦于8月4日找杜潤生談話，布置了文件起草工作，他特別提出了文件要寫政策放寬問題，并要求提交中央擬召開的工作會議討論?
文件起草工作在萬里領導下進行，國家農委具體承擔起草任務，杜潤生是起草負責人，?當年十月份，中央召開了農村工作會議?這次會議開了半個月?會議開始時，萬里講話，談了對農村形勢的看法，并對三年來農村改革進行了總結，要求大家討論會議提供的文件草稿?會議之前，1981年10月20日，胡耀邦主持書記處會議討論文件稿;會議結束后，12月21日，中央書記處又討論了根據會議修改的文件稿?文件沒有安排進入政治局會議討論，而是采取政治局委員圈閱的方式最后審定?當所有程序結束時 ，已經進入年末，作為1981年文件已經來不及，于是作為1982年一號文件發出?因為作為一號文件效果更好，影響更大，啟發了胡耀邦，他決定以后每年發一個中央一號文件?
第一個一號文件出臺，從高層決策流程來看，是萬里和胡耀邦合作的結果?在正式政策議程中，胡耀邦首先提出這個問題，是與萬里溝通的結果?顯然，作為總書記?黨中央主席的胡耀邦建議搞一個新的中央文件，比作為分管領導人的萬里提出來更加有分量?這可以說是胡耀邦對萬里的支持，也可以說是兩個人的密切合作?晚年萬里曾多次談及與胡耀邦的密切關系?胡耀邦與萬里的相互支持和默契配合，貫穿了八十年代上半期的農村改革進程?1987年1月胡耀邦去職，萬里倍感“唇亡齒寒”?
中國鄉村發現網轉自:《中國改革》 2018年第2期
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