——第二屆中國縣域治理高層論壇會議綜述
摘要：習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求“實施鄉村振興戰略”, 這是我們黨在全面認識和把握我國發展階段性特征基礎上, 從黨和國家事業發展全局出發做出的一項重大戰略決策。全國各個鄉村積極進行改革探索, 形成了不少具有地方特色的優秀實踐成果, 不斷開創美麗鄉村新局面。實施鄉村振興, 應該從思想上遵循“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笨傮w要求, 以深化鄉村重點領域改革、創新農村金融供給、培育新型人才、傳統組織功能治理轉型等作為化解之策, 逐步實現縣域社會的善治。
2017年11月18日, 由《華中師范大學學報 (人文社會科學版) 》編輯部主辦, 華中師范大學中國縣域發展研究中心承辦, 華中師范大學科研部、中國農村綜合改革協同創新研究中心、全國民政政策理論研究基地協辦, 人民日報、光明日報、新華社、農民日報、湖北日報多家官方媒體支持的“第二屆縣域治理高層論壇”在武漢召開。來自國家發改委、財政部、農業部、各省部委的國家決策制定者和實施者, 來自中國社會科學院、國務院發展研究中心、清華大學、浙江大學、南京大學等多個官方智庫和科研院所的知名學者, 以及來自《新華文摘》、《中國行政管理》等多家權威期刊的主編等近百人受邀參加了此次論壇。
此次論壇將主題聚焦于“農業供給側結構性改革與鄉村振興”。大會報告環節, 全國政協委員賈康、國務院發展研究中心趙樹凱、南京審計大學金太軍、清華大學張小勁、湖北民族學院鄧磊等人做大會報告, 分別圍繞“鄉村振興中的投融資支持與機制創新”、“農村改革的基本經驗”、“新型城鎮化與鄉村振興戰略”、“縣域治理研究的若干問題”、“貧困山區鄉村振興”等主題進行了精彩的發言。隨后, 會議以“農業供給側改革的路徑探討與制度支撐”和“鄉村振興戰略與鄉村治理轉型”主題設置兩個分論壇進行了深入的討論, 報告與評議結合, 發言與討論并重, 涉及諸多鄉村振興中的重點、難點與熱點問題。
一、戰略定位:鄉村振興的頂層方向
習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求“實施鄉村振興戰略”, 并以此為主題對“三農”工作進行了部署。這是我們黨和國家在全面認識和把握我國發展階段性特征基礎上做出的一項重大戰略決策。
(一) 實施鄉村振興戰略是社會主義現代化國家新征程的必然選擇
由于歷史遺留問題太多, 再加上現代多種因素的制約, 我國城鄉發展呈現出不協調的狀況, 這也是城鄉居民收入差距較大、農業基礎不穩固、農村社會事業發展滯后等眾多問題的根源。這些問題不僅制約農業農村的發展, 也制約城鎮化水平和質量的提升, 是全面建設社會主義現代化國家進程中無法回避的挑戰。金太軍在論述新型城鎮化與鄉村振興戰略中認為: (1) 城鎮化的扭結在縣域。自郡縣制開始, 縣不僅是我國地方的最核心單位, 也是一個起到承上啟下作用的單位, 所以當前發展的空間支撐點和扭結就在于縣級行政區域, 而不是在大城市。 (2) 中國的城鎮化和改革開放是同步的, 中國的現代化啟動與加速的最主要兩大能量, 都是來自于城鎮化。這兩大能量分別是廉價勞動力和廉價的土地, 我國的GDP保持上升的兩大秘訣之一就是上述兩大能量, 所以城鎮化給中國帶來了巨變。 (3) 城鎮化也產生了諸多社會問題, 這些問題急劇發生成為社會風險, 社會風險進一步發展就會形成公共危機。危機的根本還是利益的沖突, 十九大報告中提出的“發展不全面”, 在一定程度上表現為利益配置的不合理。以往的三農政策立足點是城市, 十九大中的鄉村振興是將鄉村作為立足點的重大轉變。所以“中國目前最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡, 最大的發展不充分是農村發展不充分”。十九大提出鄉村振興戰略, 就是要使城市化“蛋糕”做大的同時, 做的更充分、更完善, 立足鄉村振興戰略, 城鎮化協同發展。
(二) 實施鄉村振興戰略必須堅持農業農村優先發展
我國現已成為世界第二大經濟體, 綜合國力提升, 具備了實施鄉村振興戰略的物質技術條件。根據十九大會議精神, 各級黨委和政府把認識和行動統一落實到政策制定、工作部署、財力投放等各個方面, 開創農村工作新局面。
1. 財力投放。
農業是國民經濟的基礎, 在人類社會的供給體系中具有不可動搖的重要地位。但在各經濟體發展中, 隨著工業化、城鎮化的進展, 農業作為產業又面臨相對弱勢的問題與矛盾, 需要得到必要的統籌規劃與政策支持。中國改革開放后, 農村改革取得重大成就, 又在繼續發展中面臨與農村、農業、農民有關的一系列挑戰, 需在彌合“二元經濟”的現代化發展進程中, 推進城鄉一體化、農業產業化, 使農民致富、融入全面小康和未來幾十年間使幾億農民有序地實現市民化。從農業發展看, 不同區域的農業企業顯然都需要投融資的大力支持和相關創新機制。結合中國基本情況, 賈康圍繞鄉村振興中的投融資支持與機制創新進行了發言, 提出至少有如下三方面的著眼點: (1) 農業的投融資需以市場化、專業化、對象化為取向, 并納入配套改革與全球化潮流。 (2) 農業的投融資需匹配合理、可持續的政策支持。 (3) 農業及相關事項投融資需推行機制創新。
2. 政策制定。
供給側結構性改革, 創新和優化供給體系, 其核心是要素提升、產品創新、制度供給, 三個層次相互影響。政府的制度供給對于要素提升、提高資源配置效率、產品創新有一定的影響, 這是整個供給體系的基礎。戴小明和孫鳳儀圍繞鄉村振興中的制度供給進行了發言認為, 制度供給中政府有導向與引領作用。 (1) 從基礎層生產要素勞動力、資本、資源、土地看, 制度供給需要進行教育體制改革、戶籍制度改革、金融體制改革、產權改革、價格機制改革等。 (2) 從參與層主體企業看, 制度供給需要進行混合所有制改革、國有資產管理體制改革、現代企業制度改革、壟斷行業改革等。 (3) 從頂層設計者政府來看, 需要繼續簡政放權、組織結構優化、完善市場監管、深化財稅體制改革。
(三) 實施鄉村振興戰略應構建中國特色社會主義鄉村治理體系
治理有效, 就是要通過健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 確保農村社會安定有序。郭雪劍認為, 鄉村治理不僅事關農村社會治理和社會穩定, 而且事關農村深化改革和經濟社會發展, 是新時代振興鄉村的基礎和前提。從黨的十九大的部署看, 認識和把握自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 需要重點從以下三個層面來著手: (1) 從治理的角度看, 這是對三種不同的治理方式和治理手段的綜合運用。 (2) 從自治、法治、德治三者的關系看, 自治是目的、法治是保障、德治是基礎。 (3) 從中國特色社會主義民主政治發展看, 自治、法治、德治正好體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。
趙婧主編與郭雪劍教授不謀而合, 認為實現鄉村治理有效就是要以保障和改善農村民生為優先方向, 將自治、法治、德治三者有機結合起來, 構建中國特色社會主義鄉村治理體系, 是提升國家治理能力和治理體系現代化的必由之路。
(四) 實施鄉村振興戰略需要深入推進農村各項改革
深入推進農村各項改革, 破解“三農”發展難題需要繼續總結農村改革的基本經驗。趙樹凱提出: (1) 黨在以往總結改革經驗時, 尊重農民的首創精神, 尊重農民的自主性是“根本一條”, 也是成功經驗的總結。通過觀察十一屆三中全會以來的政策演變, 可以發現其中在政策決定方面痛苦的經歷。正是從這種痛苦的經歷中, 才能發現改革經驗中的“根本一條”。 (2) 在改革過程中, 如何判斷農民的需要?如何尊重農民的選擇?這些都是很關鍵的問題。直到今天, 不管是鄉村振興戰略, 還是新時代深化農村改革, 都需要把握這兩個問題的方向。 (3) 在深化改革過程中最關鍵的是制度保證, 只有切實的制度保證, 才能真正的接收到農民的選擇和需要的反饋。農村的政策研究中, 有必要探索這一制度。 (4) 當前縣域治理過程中, 分散決策的特征已經越來越明顯, 縣級自主權應該得到體現?？h級政策制定過程, 需要在制度上把握農民的需要, 農民的選擇。這是新時代農村研究和縣域研究中的一個重要課題。
二、路徑探索:鄉村振興的策略措施
實施鄉村振興, 應該在思想上遵循“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笨傮w要求;在政策機制上, 堅持建立城鄉人地資本融合發展的政策機制, 統籌城鄉的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設;在振興目標上, 到2022年在城鄉融合發展取得進一步的突破, 農村產業深度融合, 鄉村文明大幅提高、新型鄉村治理體系初步形成, 農民收入持續增長, 初步構成城市鄉村共生共榮新格局。圍繞這些宏觀層面的戰略, 與會專家展開熱烈討論, 各抒己見, 提出了許多微觀層面的路徑。
(一) 深化鄉村重點領域改革
農村綜合改革、農業供給側結構性改革和鄉村振興是一體的, 三者都是圍繞加強頂層推動, 深化鄉村重點領域改革展開的, 涉及鄉村的各個領域。楊成章、劉強、周慶智、魏來分別從不同領域發表了觀點: (1) 重塑鄉村發展規劃和空間布局。鄉村規劃目前存在“一屆政府一個規劃, 一屆政府一個產業”的現狀, 重塑鄉村空間規劃布局是為了強化多規合一, 強化規劃執行和監管, 提高規劃的發展效率, 最終落腳點是保護農民利益。 (2) 抓好糧食生產。全力保障糧食安全, 把中國人的飯碗牢牢端在自己手上, 抓好糧食安全能力保障能力建設, 嚴守耕地紅線。 (3) 構建三產融合發展機制。大力發展現代農業, 優化產品結構, 促進集聚發展, 推進產業融合, 培育新型經營主體, 包括第四代的莊園經濟, 創新新型經營方式。 (4) 加強生態文明建設。改善農村生態環境, 加強農村生態文明建設, 加強美麗鄉村示范建設, 促進城鄉融合發展。 (5) 實施精準扶貧, 全力推進脫貧攻堅。 (6) 推動農地規模經營。農地規模經營對農村社區治理的影響是全方位的, 農地規模經營所牽動的政治資本、經濟資本和社會資本的變化對農村治理所依托的權威性資源、配置性資源和規范性資源產生了復雜的作用。 (7) 深化戶籍制度改革。以消滅新出現的城市二元結構為目標取消戶籍制, 實現城市化轉型, 實現社會權利公平正義, 跟上十九大的步伐。
(二) 創新農村金融供給
十九大報告提出鄉村振興的目標, 產業興旺是地方政府現在關注的一個重要方面, 也是一個重要的抓手, 金融的供給就是圍繞農業產業化來施展。廖宏斌和邊維慧針對農村的金融困境提出破解對策, 主要如下: (1) 做好金融政策的供給。必須由央行對商業銀行、政策性銀行出臺差異化的政策, 進一步落實定向降準措施, 差異化的金融產品定價政策。 (2) 做好金融產品的供給。金融機構針對鄉村振興、農業的產業化構造過程從需求端對接。 (3) 做好金融知識的供給, 金融知識下鄉。 (4) 從土地財政角度, 建立事權與財權相配的分配機制, 加強法律制度的約束, 破解地方壟斷經營權;轉變地方的考核機制, 改變權責利相互分離體制, 減少流官造成的損失;建立分散決策基礎上的組織制度的優化與設計機制, 因為市場經濟本身就是一個分散決策機制。
(三) 人才機制
實施鄉村振興戰略, 不僅是物質文明的發展, 更重要的是精神文明的建設。趙婧與楊成章一致認為實施鄉村振興戰略, 需要科技和人才支撐。 (1) 開發農村人才資源, 培育新型職業農民, 建設農業人才隊伍, 發展農業職業培訓, 支持和鼓勵農民就業創業, 整合支農力量。 (2) 建立人才向農村流動機制, 激勵更多優秀的城市人才下鄉創業, 通過這些努力把單向流動變為雙向流動。 (3) 加強農村干部和新型主體培訓, 造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。 (4) 加強科技創新, 提高科技支撐能力, 強化農業科技創新轉化, 開展農業信息化建設。 (5) 不斷挖掘與與創新傳統文化, 讓鄉村文化“活”起來, 建設多功能鄉村。
(四) 民族地區轉化鄉村傳統社會組織功能
因俗而治是中國主要的傳統治理方式。我國民族地區目前還存在著許多傳統社會組織, 如苗族的鼓社、議榔、理老, 瑤族的石牌、油鍋, 滿族的穆昆, 哈薩克族的阿吾勒, 侗族的款, 黎族的合畝 (頭) 、峒 (首) , 仫佬族的冬, 等等。黨的十八屆三中全會提出, 要改進社會治理方式, 激發社會組織活力。目前民族地區傳統社會組織的結構和功能轉化應該引起我們的重視, 如侗族的款就實現從寨老侗款到老年人協會的轉化, 這種轉化是一種從自發結構到自主結構、從單一結構到多元結構、從金字塔結構轉向扁平結構的轉化。吳開松認為傳統社會組織轉化的路徑主要有三條: (1) 國家的引導, 如十九大報告提出的推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。 (2) 市場化的發展, 包括發展旅游經濟、強調競爭等。 (3) 文化傳承, 傳統的思想觀念、人文精神和道德規范往往以社會組織為載體, 傳統社會組織的功能轉化正是一種結合時代要求和治理現狀的創造性繼承和創新。把民族傳統文化作為一種治理資源, 全方位地挖掘與運用, 讓民族文化能夠發揮涵養人心、規范行為、營造氛圍和強化輿論的功能。
“鄉村振興戰略”是新時期做好“三農”工作的重要遵循, 是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的一項重大戰略任務, 是農業農村發展到新的階段提出的更高的要求。這次縣域治理高層論壇圍繞“鄉村振興戰略”實現了不同領域之間學者的交流, 建立起理論與實踐的對話, 充滿著對中國農業農村現代化發展的深切關懷, 給與會人員帶來了一場學術的饕餮盛宴?？傮w來看, 與會學者一致認為“實施鄉村振興戰略”的著力點是要調動億萬農民的積極性、主動性和創造性, 通過城市的發展、推進新型城鎮化帶動農村的發展。黨和國家出臺的農業農村優先發展和城鄉融合發展的體制機制和政策機制, 為今后搞好鄉村振興戰略的路徑設計指明了方向, 而縣域治理關系到國家政策的基層實踐, 關系社會穩定發展。因此, 縣域治理研究應在跨學科基礎上聚焦社會現實, 關心人民群眾的切身利益。
中國鄉村發現網轉自：社會主義研究2018年01期
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