摘要：近些年,農村的經濟發展迅速,農村的面貌煥然一新,取得了許多可喜的成績,但是一些農村仍存在著黑惡勢力,他們簡單粗暴的處事方式嚴重威脅和損害農民的人身安全與財產安全,嚴重阻礙和危害了農村的民主與法治建設。農村黑惡勢力是一種社會弊病,由于農村蘊藏著巨大的經濟利益及國家對農村的管控相對滯后等多種原因促使其產生,所以不可能單純的依靠某一措施去治理,我們應當建立一整套持續性、常規化的對策,如加強對農村經濟財產的監管和完善農村的相關法律制度等,用來壓縮農村黑惡勢力獲得利益的空間,削弱黑惡勢力的實力,并最終鏟除農村黑惡勢力產生、發展的“土壤”。
黑惡勢力一詞最早出現于1994年中央政法委下發的 《各地應當注意研究當前農村黑惡勢力現象》 的通告里,它是一個政策性的概念而非一個專業的法律術語。黑惡勢力是涉黑組織和惡勢力組織的統稱,在大多數農村地區主要是存在著惡勢力組織,而涉黑組織主要存在于城中村和城鄉結合部。俗話說“冰凍三尺, 非一日之寒”,農村惡勢力組織的滋生、發展和蔓延成為涉黑組織也是一個從小到大的過程,所以中央提出對黑惡勢力要堅持“打早、 打小”的原則,將其遏制在萌芽之中。近些年,在新農村建設中,政府在努力加強和創新農村社會管理模式,確保農民安居樂業、農村社會和諧安定,朝著社會主義新農村建設的總體目標奮發前進;與此同時農村的經濟發展迅速,農村的面貌煥然一新,取得了許多可喜的成績,但是一些農村仍存在著黑惡勢力,他們簡單粗暴的處事方式嚴重威脅和損害農民的人身安全與財產安全,嚴重阻礙和危害了社會主義新農村建設。
一、 農村黑惡勢力的危害
(一) 黑惡勢力擾亂了農村的治安秩序
經過30多年的改革開放,我國農村人口不斷向城鎮遷徙,目前常住人口城鎮化率已經達到55%,現在農村主要以老人、兒童、婦女這些依附型人格主體為主,他們更容易受到黑惡勢力的欺凌。例如,筆者所在的鄉鎮在上世紀90年代是一個遠近聞名黃牛養殖基地, 大多數農民家里都養著一兩頭牛,但進入21世紀之后,由于大量青壯年勞動力外出打工, 村里的治安日益惡化,因當時房子都是用泥土砌的磚,從外部較容易被扒開,一些惡勢力就趁深夜從屋外扒開農民的墻,將牛牽走;村民報案后派出所又無法破案,導致許多農民都不愿養牛。同時,農村黑惡勢力的許多犯罪惡行事前并無預謀策劃,往往因區區小事或蠅頭小利臨時起興,惡性突發,隨意性大,他們毆打他人毋需理由,敲詐財物不論原因;很多犯罪都是在光天化日、眾目睽睽之下明火執仗地實施[1]。所有這些都說明,黑惡勢力對農村的治安產生了重大的負面影響。
(二) 黑惡勢力破壞了農村的民主選舉
黑惡勢力看到了農村蘊藏著巨大的經濟利益而積極參與到農村的選舉中來,為了順利當選他們使用各種手段拉攏選民。有的許諾村民如果他當選就給予什么好處,這屬于一種事后的兌現;有的直接在現場或在選舉日前的幾天內給選民送去一些錢財、煙酒、大米、面粉等財物,利誘選民選他;有的則是赤裸裸的現場威脅,例如貴州嚴郁華就是在選舉現場持械威脅選民而被公安機關當場抓獲的。農村黑惡勢力的這些破壞行為不僅使國家耗費巨大的人力、物力、財力組織的選舉流于形式,而且也沒有起到培養農民權利意識、民主意識、主人翁意識的作用,嚴重阻礙了農村的民主、法治進程。
(三) 黑惡勢力破壞了農村的法治建設
近些年,農村里的“非法討債”現象越來越多,農民欠債主要是欠他人的債和欠銀行的債。農民因各種緣由無法償還到期的私人之債和銀行的惠農貸款,在對這些農村里的“老賴”多次催款無果的情況下,債權人往往將這些債權或請農村黑惡勢力去討債,或直接干脆將這些債權賤賣給一些農村的黑惡勢力,而他們會采取直接索拿欠債村民財物,毆打、非法拘禁、威脅、恐嚇、甚至是綁架欠債村民及其家人,逼迫其還款,這嚴重破壞了國家的法治建設。另外,農村黑惡勢力有時也會公然抗拒執法,例如2001年安徽省臨泉縣宋集鎮宋寨村黨支部書記宋友軍不交提留、不服從縣里的管理,而且宋友軍帶領手下肆意毆打村民,充當“地下法庭”,當臨泉縣公安局10名民警前往宋寨村抓捕犯罪嫌疑人時,宋友軍指使手下及村民圍攻辦案人員,當場打傷7名公安民警。
(四) 黑惡勢力腐蝕了基層的公職人員
黑惡勢力與官員腐敗就好像是一個人與自己的影子,只要在有“光”的情形下就能同時看到他們,而這個“光”就是農村巨大的經濟利益。農村的黑惡勢力很清楚如果沒有政治庇護和“合法”的身份,其不可能“坐大坐強”, 既得的利益也無法保障;而基層的公職人員由于經濟待遇低、意志立場不堅定等原因又很難抵制住黑惡勢力“糖衣炮彈”的誘惑,這類人員往往官僚意識較為嚴重,認為“山高皇帝遠”沒人能管得到他們,當面臨巨大的利益時這些人很容易相互勾結、沆瀣一氣,侵占、瓜分農村的資產。
二、 農村黑惡勢力產生的原因
(一) 農村蘊含的巨大的經濟利益驅使著黑惡勢力的出現
村委會掌管著集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等資產,也掌管著惠農資金的分配, 所以一些人仗著宗族的勢力不顧一切競選村主任,當選后就會利用職務的便利以各種非法手段侵吞、截留、變賣集體財產,在村里又橫行霸道、尋釁滋事、欺壓村民,最后演變為黑惡勢力。而且在一些有利可圖的事情上,一些人也會相互“聯合”在一起,形成惡勢力組織; 例如在筆者所在的鄉鎮,一些回民組建了一個從農村到縣城的公交車隊,為了保證自己的客源,不讓途經該地的其他鄉鎮或農村的客車在他們所在的鄉鎮的道路上載客,否則就砸車打人,筆者在上高中時就發生了好多起砸車打人的惡性事件,現在其他鄉鎮或農村的客車不在這個鄉鎮載客已然成了一個潛規則,這些人就是靠拳頭打出來的“路霸”,而起因就是為了爭奪利益。
(二) 國家對農村的管控相對滯后
自從我國撤銷人民公社設立鄉鎮政府以來,鑒于以前對農村管控的太嚴,嚴重阻礙了農村的發展,政府不斷的給農村“松綁”,以便發揮農民的積極性、創造性。而現在基層政府有事才到農村或者讓各個行政村的負責人到鎮里去開會,平常很少去農村傾聽農民的疾苦,懶政、怠政現象較為普遍。例如甕安事件,如果一些長期積累的社會矛盾得到政府及其相關部門的重視并得到妥善的解決,就算當地黑惡勢力對該事件起到推波助瀾的作用, 也不至于有那么多的農民、城鎮居民蜂擁而上去打、砸政府機關。而且,當農民的利益需要受到侵害而通過正常渠道收效甚微,或者根本不能得到維護和保障時,他們就將求助的視線轉向黑惡勢力,形成“有困難找黑社會”的尷尬局面[2]。這就為農村黑惡勢力的產生提供了 “業務來源”。同時,政府沒有對農村受過刑事處罰、治安處罰的人員和農村剩余勞動力進行有效的監控,也沒有積極引導他們去創業或就業,這給黑惡勢力提供了“人力資源”。
(三) 相關法律不健全給農村黑惡勢力的產生提供了可乘之機
我國 《村委會組織法》 沒有對參與村委會選舉的候選人規定一些限制性條款,對資格審查的規定較為籠統,僅僅是一種形式審查,這就等于給黑惡勢力介入農村選舉打開了大門; 此外,對破壞農村選舉的行為規定選舉結果無效,由鄉級或縣級政府負責調查并依法處理, 處理的結果無疑是承擔一些行政責任,因為我國刑法中的破壞選舉罪并未將這類行為納入打擊范圍,懲罰力度較小,無法威懾黑惡勢力破壞農村選舉的行為;同時對村民行使罷免權的規定可操作性不強,出現了罷免難的問題,也無法讓村民將黑惡勢力及時的清除出村委會。
(四) 部分基層政權和村委會有意識的培植農村黑惡勢力
以前鄉鎮政府和村委會為了完成計劃生育指標和農業稅收繳的任務,不惜采用“惡人治村”的手段將黑惡勢力扶持到村委會中,利用這些人來完成難以完成的任務。而現在,農業稅早已全面取消,中央對農村采取“多予少取”的原則,農民幾乎不再繳納各種稅費;而計劃生育政策也發生了變化,允許一對夫婦生育兩個孩子。所以,現在鄉鎮政府和村委會主要面臨的難題是征地、拆遷和村民破壞耕地(在耕地上建住宅、將土壤賣給磚廠、擅自改變耕地的用途等)。為了解決這些難題,他們利用村民畏懼黑惡勢力的心里,指使一些黑惡勢力恐嚇、威脅村民,強迫村民按照政府和村委會的指令行事,以達到順利完成工作的目的,而這種“工作方式”又的確起到了明顯的效果,所以部分鄉鎮政府和村委會愿意培植黑惡勢力來充當馬前卒。
三、 治理農村黑惡勢力的對策
黑惡勢力是一種社會弊病,由于促使其產生的原因有很多,所以不可能單純的依靠某一措施去治理,我們應當完善政府主導、社會協同、村民參與、法治保障的社會治理體制,推進社會治理精細化。
(一) 加強對農村經濟財產的監管,切斷農村黑惡勢力的經濟來源
1. 村委會應主動引導農民去監管農村集體資產和扶貧、補助資金。村民監督村委會首先要了解村務公開的事項,知情權是監督權的前提;但在現實中,村務公開不到位的情形較為常見,村委會的成員要從權力觀念向義務觀念轉變,主動將村財務資金的收支情況、村集體財產的承包方案、惠民補貼的事項、征地補償款的分配與使用等等,綜合運用村務公示欄、 村里廣播器、村務公開事項宣傳單、手機短信等等手段來讓村民知悉,等了解之后,村民可以跟進監督自己所關心的事項,不給黑惡勢力侵吞集體資產留下漏洞。
2. 相關主管部門對征地補償款和扶貧、補助資金要專項核實、專項發放、專項審計。關于征地補償款, 《土地管理法》 規定由農村集體經濟組織管理、使用和安置,但實際上這個集體經濟組織只是徒有虛名,在農村幾乎沒有成立這個組織,其職能被村委會所取代。如果黑惡勢力當選為村委會的主要成員,那他們就會私自截留、挪用征地補償款,因此土地管理部門、財政部門應依據相關法律核實每個村民應分得的錢款,并監督村委會發放補償款,不能將錢打到農村的一些賬戶上就放任不管。對于扶貧、補助資金,農業部門、民政部門同樣也應當擔負起各自的責任,到農村去核實相關情況,要避免使這些資金成為黑惡勢力“坐大坐強”的原始資本。
3. 縣級主管部門要統計農村集體資產的分布狀況,并建立專門的檔案。將農村集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等資產登記在案,一方面是為了政府要了解這些資產的面積和使用狀況,為其作出決策提供必要的參考和依據;另一方面是為了讓村委會的黑惡勢力成員時刻警醒的認識到政府是了解他們的“家底”的,使其不敢肆意的侵吞這些資產,這是統計資產的主要目的。
4. 農村財政由縣級審計部門不定期對其進行審計。筆者建議由縣級審計部門不定期對農村財政進行審計,一則審計部門的人員具有專業的知識能力,其作出的結果是可信的;再則縣級政府的審計部門距離農村較遠,不易受到人情關系的干擾;三則審計部門只審計農村財政的情況,不干預村委會自主管理村務。審計部門應將審計結果向村民公布,發現問題應及時轉交有關部門進行處理。不定期審計就像一把利劍,懸在村委會黑惡勢力成員的頭上,使其不敢侵占。
(二) 加強政府對農村的管控力度
1. 創新農村警務工作機制。在我國,公安機關具有行政機關和司法機關的雙重屬性,在維護社會治安上扮演著關鍵的角色。所以,政府要加大對警務資源的投入,并定期對基層民警進行培訓,鼓勵民警多去自己的片區(這類警察也被稱為片警) 開展便民利民工作,及時解決村民的困難,增強其服務意識和公仆意識;同時要求警察申報個人收入、財產和負債情況的證明,以切斷黑惡勢力與警察之間的利益輸送,并對工作能力強、政治立場堅定的基層警察應當不拘一格的提拔任用。此外,應推廣貴州“一村一警務助理”的改革經驗,在每個行政村選拔任命該村的一個村民為警務助理,對其進行必要的專業知識技能培訓并發放工資(基本工資加績效工資),發揮警務助理人熟、地熟、情況熟的優勢負責該村的治安聯絡工作,將該村的黑惡勢力狀況及時告知公安機關,以便公安機關加強對黑惡勢力的管控。
2. 完善社會治安綜合治理體制機制,以信息化為支撐加快建設社會治安立體防控體系, 建設基礎綜合服務管理平臺。治理農村黑惡勢力,政府和相關部門首先要了解有關黑惡勢力的相關信息,只有這樣才能做出科學合理的對策。所以要動員基層民警、農村警務助理、 治安聯絡員、農民等收集有關黑惡勢力的各類信息,然后整理上報給政府和上一級公安機關,公安機關應建立一個專門的信息平臺,及時掌控農村黑惡勢力的動向。
3. 政府要加大對農村有案底人員的監控, 這類人員由于主觀惡性較強、好吃懶做、就業難,很容易淪為黑惡勢力成員。政府要積極引導這類人員和其他的農村剩余勞動力去就業或創業,比如培養新型職業農民,對他們進行農業知識的培訓,鼓勵他們去自主創業;同時實施新生代農民工技能提升計劃,為他們提供各個區域的就業信息,使他們過上安定、和諧、 幸福的生活。以此來切斷黑惡勢力的“人力資源”的來源。
4. 政府應積極引導宗族勢力的良性發展。 在農村,宗族勢力很容易發展成為黑惡勢力, 它對農村的民主、法治進程具有很大的影響。 因此,政府部門應當在大力支持村委會工作的同時,對于宗族組織進行積極的引導。宗族的 “族長”、“有威望的人”,一般都在族內具有相當的權威性和號召力,若能引導宗族這種家族內的權威轉化為村民自治所需要的權威,將其對家族利益的關注引導向村落整體的責任感, 無疑將成為鄉村民主政治發展的推動力量[3]。此外,在一些有條件的農村,可以嘗試將幾個行政村建設成一個農村社區,使幾個宗族勢力相互制衡,避免“一家獨大”的宗族勢力發展為黑惡勢力。
(三) 完善農村的選舉制度和相關法律
1. 在 《村委會組織法》 中對參與村委會選舉的候選人規定一些限制性條款,關閉黑惡勢力成員進入村委會的大門。這些限制性條款應當包括:受過刑罰處罰、治安處罰的村民;正在服刑、緩刑或被紀檢監察部門立案調查、司法機關立案偵查的村民;拒不履行村民義務的村民;參與、組織或煽動群眾集體上訪或非法上訪,影響社會穩定的村民;信奉邪教或參與非法宗教活動的村民;公安機關確定的具有劣跡的重點治安對象等等,不得作為村委會成員的候選人。
2. 將利用非法手段操縱農村選舉列入破壞選舉罪中。組織村委會選舉的經費是由國家財政負擔的,如果因為黑惡勢力的破壞行為而使選舉無效,這就浪費了國家的物力與財力;再則,如果黑惡勢力通過賄選當選為村委會成員,基于補償心理,就為其私吞集體財產找到了一個“心安理得”的借口;同時,也會讓村民以為選舉只是一種形式而失去民心。我國刑法規定破壞選舉罪中的選舉只有兩種:一是選舉各級人民代表大會代表,二是選舉國家機關領導人員。其處罰范圍明顯過窄,對于黑惡勢力破壞村委會選舉的危害性和影響力,立法者不能熟視無睹,應將其納入破壞選舉罪中進行懲處。
3. 進一步完善有關村民罷免權的規定,及時將黑惡勢力清除出村委會。修改后的 《村委會組織法》 雖對罷免村委會成員的程序作出了規定,但并沒有規定罷免程序的召集和主持者是誰,也沒有對村民無法行使罷免權后的救濟程序作出規定,現實中出現罷免難的問題也就不足為奇。筆者認為村民應是啟動罷免程序的主體,召集和主持的機構應當明確規定為村務監督機構,因為法律規定村委會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構的成員,其作為監督者有權召集和主持這個罷免會議,這就要求農村必須建立這個監督機構(現實中這個機構很少建立);如果村務監督機構不召集和主持這個會議,村民可以向鄉鎮政府請求召集和主持這個會議,對村務監督機構成員的不作為也可一并提出罷免;如果鄉鎮政府也不主持和召集這個會議,村民就可以通過提起行政訴訟來救濟自己的權利。在這個過程中,村民必須首先向村務監督機構提出罷免村委會中的黑惡勢力成員的要求,鄉鎮政府只能是指導這個罷免程序,不能介入具體的操作過程中。
(四) 加強和規范村委會、村黨支部的人事制度建設,轉變他們的工作方式
1. 在農村的選舉中,一些較大的宗族利用自己的勢力可以操縱選舉,把自己的人選在村委會的主要職位上。而在村委會的選舉中,外部是無法左右選舉的結果,因為村民自治是 《憲法》、 《村委會組織法》 等規定的,任何組織和個人都無權干涉。但是,中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心,在農村村黨委可以發揮黨組織的監督作用,若發現村委會有黑惡勢力性質的違法犯罪行為的線索,其有義務向上級黨組織匯報或向有關部門反映。村黨委不能也不應該干預村委會管理依法屬于村民自治范圍內的事項,其對村委會的主要成員應加強政治、思想和組織領導,這就要求村黨委的主要成員與村委會的主要成員應當分離, 某些人員不能既是村黨委的成員又是村委會的成員。為了避免村黨委的成員被選舉為村委會的成員,也為了使這一規定更具有操作性,黨組織應當挑選一些紀律性強、政策性強的黨員跨行政村去擔任村支書,以此來防范村委會的主要成員逃避黨組織的監督。另外,鑒于村財務人員專業知識水平能力有限,其不可能將村財務管理的井井有條,不可避免的會在財務管理上出現諸多漏洞;因此,當村財務人員經過選舉產生后,縣級審計部門應當組織專人在規范賬務、保留原始記賬憑證、保證數據真實性等方面對他們進行培訓,推動農村財政管理的規范化建設。
2. 如今的農村,村委會、村黨支部主要成員的年齡都比較大,其思想觀念還是有些保守、落后并具有官僚性,服務意識不強,義務觀念也較差,他們很容易淪為黑惡勢力或黑惡勢力的幫兇。因此,應當積極引導返鄉創業的農民工、退伍軍人、畢業大學生等到農村參加社會主義新農村建設,農民工、軍人、大學生等都是在外面得到過鍛煉的人,他們的權利意識、紀律性、法律意識都比較強,在工作的過程中,他們的處事方式和思維方式會影響到他們身邊的人,會帶動身邊的人踏實干事、遵紀守法,他們能合法合規地推進各項工作。同時,在農村特別是偏遠的農村任職,生活會比較艱辛,給予他們必要的經濟補償是應當的; 除此之外,還要堅持能者上、庸者下、劣者汰的用人原則,為村委會、村黨支部的成員的晉升提供機會,讓服務基層的人員得到黨和政府的認可。
中國鄉村發現網轉自：湖南警察學院學報2016年03期
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