推動集體建設用地的流轉、構建城鄉統一建設用地市場不僅是實施鄉村振興戰略的制度性前提，也是打破城鄉二元體制、健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的基礎性工程。從2003年中央首次提及“集體建設用地流轉”，到十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，再到2015年2月27日全國人大常委會通過決定暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》有關規定的歷程不難看出，中央對集體建設用地流轉日益重視。但當前各地開展的集體建設用地流轉主要側重的是實物流轉，而對指標交易的關注不多。
所謂“指標交易”是指，集體建設用地使用權人不直接轉讓其建設用地，而是先將該建設用地復墾為耕地后，再將其因復墾而獲得的新增建設用地指標通過市場進行轉讓。基于各地的經濟發展階段、市場發育程度不同，以及土地自身固有的不可移動性特征，筆者認為，集體建設用地流轉必然表現為實物交易和指標交易兩種模式。
指標交易有利于地利共享和耕地保護，促進城鄉融合發展
必須看到，土地因其固有的不可移動性決定了其在經濟價值的實現上是存在重大差異的。比如，城市及其郊區的土地價格可高達千萬元每畝，且市場需求很大，但偏遠農村的建設用地不僅價格偏低，甚至根本就沒有市場需求。可見，區位因素是建設用地流轉的主要因素，距離城市越近流轉越活躍，反之亦然。
就此而言，如果只是簡單地放開集體建設用地的流轉，那很可能會出現馬太效應——城市郊區的土地價值激增，而偏遠農村的土地價值仍然無法獲得有效實現。所以，單純放開集體建設用地的流轉對絕大多數偏遠農村而言并無實益，甚至還會在城鄉差別之外，誘發出新的不同農村地區間的差異。當然，土地的不可移動性、區域間經濟發展程度的不同及其對建設用地需求的差異，都只是說明以實物形式表現的集體建設用地流轉模式有其適用條件，卻并不意味著偏遠地區的集體土地就失去了市場價值實現的可能。在土地用途管制的背景下，遠郊地區和中西部地區農村的建設用地“有地無市”的困境完全可以通過用地指標機制的合理運用獲得破解。
申言之，在符合規劃和用途管制的前提下，遠郊地區和中西部地區農村集體可對其建設用地實施復墾，進而將復墾取得的用地指標在指標市場上進行交易，最終實現其土地價值。
另外，在人多地少的國情下，一旦允許集體建設用地自由流轉，就難免會因利益誘惑而對耕地紅線帶來沖擊，從而威脅糧食安全與生態安全。而傳統的農用地保護措施忽視了農地農用的市場價值，并不足以形成對農地農用的有效激勵。因此，未來集體建設用地制度改革的方向應當是集體建設用地實物與建設用地指標交易的雙輪驅動：前一模式用來解決城市近郊或某些具有特殊區位優勢農村的土地市場化問題，側重于區位租的實現；后一模式則用于管控建設用地的總量，并解決偏遠農村建設用地的市場流轉問題，側重于管制租的分配。引入指標交易后，任何新增建設用地都必須先行通過指標市場購得土地開發權，才能進行具體的開發建設。這樣一來，偏遠或中西部地區的集體建設用地也可以通過出售其開發權來縮小其與城市郊區和東部地區的差距。
還要看到，一旦集體建設用地指標的市場價值被充分挖掘出來，還可激勵村民進行土地整理、盤活存量建設用地，解決我國城鄉建設用地雙增長的問題。所以，基于城鄉融合、地利共享和耕地保護的要求，集體建設用地的市場化改革和城鄉統一建設用地市場的構建也須從實物和指標兩個模式入手——不僅要構建城鄉統一的集體建設用地實物流轉市場，而且要逐步構建全國統一的指標交易市場，唯有如此，才能真正全面助推鄉村振興。
逐步構建全國性指標交易市場實現指標的跨區域流轉
近年來，在城鄉建設用地增減平衡的思路下，我國一些地方也開展了指標交易的探索，從而形成了一條從“宅基地換房”“掛鉤”項目到地票交易的發展路徑。特別是成渝兩地開展的“地票交易”試點，不僅延續了傳統建設用地指標管理模式對建設用地總量進行宏觀控制的功能，而且還創造性地賦予指標以可交易性，實現了土地資源的總量可控和調配靈活，是落實十九大提出的“要素市場化配置”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的重要探索。但各地現行試點的指標交易都要求在當地封閉進行。比如，國務院就曾專門要求重慶的地票交易制度“封閉運行、暫不推廣”。
短期來看，考慮到指標交易制度的不甚完善，因而在試點初期采取封閉做法是可以理解的。但在指標交易制度不斷完善后仍然將其局限于某一地區，顯然與指標交易制度內含的市場化導向相違背。市場的發展和深化勢必會要求突破地區限制，進而形成全國統一的指標市場。
從理論上講，指標交易制度出現的前提就是我國城鄉建設用地資源配置上的嚴重失衡：城市建設用地緊張，但農村建設用地卻浪費嚴重。顯然，這一前提并非獨為某一地區才具備。有調查顯示，目前我國農村居民點用地為2.48億畝，占全國建設用地的51%，而且，農村建設用地利用效率低，人均居民點用地高達229平方米，“散、亂、空”現象比較普遍。因此通過土地整治來獲得用地指標，并在全國范圍內進行配置有其現實基礎。
而從長遠來看，通過占用耕地來滿足我國工業化、城市化建設的需要也必定是無法持續的。特別是在中央反復強調確保18億畝耕地紅線的前提下，因工業化、城市化而新增的建設用地缺口，顯然就只能依靠內部挖潛了。在此背景下，通過復墾富余的集體建設用地而獲得用地指標就成為優化城鄉土地資源的重要路徑。與此同時，將指標交易的范圍局限于某一地區也會影響指標市場的活躍度，進而不利于指標價值的充分實現。
我們知道，指標交易背后的經濟機理在于將土地價值偏低的農村集體建設用地的發展權利通過市場途徑置換到土地價值更高的其他地區。然而，一個明顯的事實就是，當前我國土地增值的空間主要還不是在一個市域范圍之內的農村和城市之間，更在于內地和沿海之間、小城鎮和大城市之間。從東中西部地區來看，建設用地邊際產出超過1000萬元/公頃的省份有12個，其中東部地區占7個，東部地區的新增建設用地邊際產出最高，平均值為1452.05萬元/公頃，是西部地區的2倍多。可見，我國目前不僅存在城鄉差距，更有東西差距的問題。但目前的指標交易制度卻都只能實現某一地區內部的城市反哺農村，這不僅對未開展指標交易試點地區的農村不公平，因為它們無法借由指標交易獲得增值收益，而且對于試點地區的農村也有不公，因為地域限制實際上也制約了指標的增值空間。
比如，浙江嘉善天凝鎮的100畝城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的交易單價已經達到了100萬元/畝，明顯高于目前成渝的地票價格水平。可見，允許跨省的指標交易，并逐步建立全國性的指標交易中心，不僅可以最大限度地發現用地指標的真實價值，而且還有助于實現土地資源在全國范圍的優化配置，對城鄉與東西部地區均有益處，屬于增量改革，值得推進。其實今年的中央一號文件已經要求建立“新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略”。而今年的《政府工作報告》則進一步要求，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。可見，構建全國性指標交易市場，實現指標的跨區域流轉也是符合中央精神的，應當抓緊落實。
（作者系西南政法大學“十九大”專項項目“鄉村振興戰略的實施與我國土地制度的現代化研究”負責人，市場交易法律制度研究基地副主任、教授）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學報 2018年05月30日
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