為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好土地制度政策支撐
摘要：土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。改革開放以來, 我國發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢, 有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革, 為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)制度支撐。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào), 農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程, 要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線, 在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。
土地是人類最基本的生產(chǎn)生活資料和賴以生存的空間載體, 土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。改革開放以來, 我國發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢, 有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”, 同樣離不開土地制度的支撐保障。當(dāng)前, 主要問題是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入實(shí)現(xiàn)不充分、土地增值收益用于“三農(nóng)”不足、建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”等, 現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益“取之于農(nóng)、用之于城”的問題, 破解農(nóng)村自己的地“不能用、用不好”困局的時(shí)候了。對此, 習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議上都提出明確要求, 2018年中央1號(hào)文件作出具體部署, 國土資源部一直緊密結(jié)合職能, 主動(dòng)謀劃、大力推動(dòng)中央決策部署的貫徹落實(shí)。
一、深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革, 為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)制度支撐
農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革, 是黨的十八屆三中全會(huì)部署的重大改革事項(xiàng)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào), 農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程, 要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線, 在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍時(shí), 總書記又強(qiáng)調(diào), 要平衡好國家、集體、個(gè)人利益, 加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。2014年12月31日中辦、國辦發(fā)文啟動(dòng)改革以來, 試點(diǎn)已在33個(gè)縣 (市、區(qū)) 推開。3年多來, 改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收方面取得明顯成效, 也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。
(一) 完善土地征收制度
土地征收制度改革主要任務(wù)有3項(xiàng):一是縮小土地征收范圍, 二是規(guī)范征地程序, 三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。目標(biāo)是建立完善程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的征收制度。
從各地改革實(shí)踐看, 改革前后突出變化是, “征地協(xié)商和補(bǔ)償安置”在程序上前置, 即必須先與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議、征地補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)后方可啟動(dòng)土地征收程序, 以更利于被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。
通過改革, 補(bǔ)償方式趨于多元化, 對被征地農(nóng)民的保障力度明顯加大。河北定州市改革前主要是貨幣補(bǔ)償, 統(tǒng)一按5.4萬元/畝的綜合區(qū)片價(jià)補(bǔ)償。改革后則實(shí)行三重保障:一是貨幣補(bǔ)償, 標(biāo)準(zhǔn)提高到7.34萬元/畝;二是糧食補(bǔ)貼, 每年每畝補(bǔ)貼800斤小麥、1000斤玉米或按當(dāng)年市場價(jià)折換現(xiàn)金兌付;三是養(yǎng)老保險(xiǎn), 允許被征地農(nóng)民自主選擇、隨時(shí)參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn), 給予每人每畝2萬元的參保補(bǔ)貼。
(二) 建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革主要任務(wù)有3項(xiàng):一是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度, 二是明確入市范圍和途徑, 三是建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。目標(biāo)是建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市制度。總體看, 這項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)較快, 相應(yīng)的制度安排和規(guī)則體系已逐步完善。
1. 逐步實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià), 建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。
把“同權(quán)”作為“同價(jià)”的前提, 賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等權(quán)能, 在同一市場中運(yùn)行, 市場交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管機(jī)制和交易平臺(tái)也與國有建設(shè)用地基本相同, 從而形成了城鄉(xiāng)一體的土地市場。通過改革, 企業(yè)、銀行、資本市場對集體經(jīng)營性建設(shè)用地接受程度顯著提高。江蘇武進(jìn)雷利電機(jī)公司通過出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地后, 于2017年6月2日在深交所A股IPO上市, 實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在資本市場同權(quán)同價(jià)“零的突破”。
2. 加強(qiáng)了企業(yè)特別是小微企業(yè)用地保障, 促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
相對國有建設(shè)用地, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有地塊小、成本低、取得快的優(yōu)勢, 受到小微企業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的普遍青睞。浙江德清洛舍鎮(zhèn)東衡村眾創(chuàng)園項(xiàng)目, 就是通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市, 將原先的小碼頭、小礦山、小化工等用地, 拆除復(fù)墾后集中起來打造的鋼琴小鎮(zhèn)。
3. 顯化了農(nóng)村土地價(jià)值, 增加了集體和農(nóng)民收益。
浙江德清通過這項(xiàng)改革試點(diǎn), 集體收益1.8億元, 惠及10萬余農(nóng)民。廣西北流農(nóng)民能獲得入市總收益17.15萬元/畝, 比改革前的征地補(bǔ)償增長13.2%。
(三) 改革完善宅基地制度
宅基地制度改革主要任務(wù)有4項(xiàng):一是改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式, 二是探索宅基地有償使用制度, 三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制, 四是完善宅基地管理制度。目標(biāo)是建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。不少地方以此為抓手, 推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新氣象。
1. 保障了農(nóng)民“戶有所居”用地。
江西余江縣通過“宅改”試點(diǎn)騰退的宅基地, 不僅保障了這兩年90%的農(nóng)民建房, 還可以保障未來10~15年農(nóng)民建房。浙江德清東衡村集中建設(shè)中心村, 每戶占地由原來的140平方米縮減到87.5平方米, 節(jié)約100多畝土地統(tǒng)一建設(shè)中心村基礎(chǔ)設(shè)施。
2. 增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
各試點(diǎn)地區(qū)積極探索農(nóng)房抵押、出租、合作開發(fā)等途徑, 不斷顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。浙江德清通過盤活存量宅基地改造民宿530家, 每戶年均增收5萬多元。安徽金寨將退出的宅基地作為增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn), 總收益近53億元。
3. 推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。
江西余江在全縣1040個(gè)自然村建立村民事務(wù)理事會(huì), 賦予其宅基地分配退出、農(nóng)房抵押貸款、收取有償使用費(fèi)等12項(xiàng)權(quán)力和15項(xiàng)職責(zé), 把村民自治組織的主體作用落到實(shí)處, 極大增強(qiáng)村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力, 有效激發(fā)了群眾參與宅基地改革的熱情。
2018年, 國土資源部將按照中央要求, 結(jié)合“三塊地”改革試點(diǎn), 完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索基于權(quán)利束下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí), 堅(jiān)持不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制, 嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。
二、加大用地政策支持力度, 助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出, 要促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2017年中央1號(hào)文件提出, 探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制, 重點(diǎn)支持農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。2018年中央1號(hào)文件提出“構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”。當(dāng)前, 我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段, 必須順應(yīng)新形勢新要求, 深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能, 做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障工作。2017年年底, 《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》 (以下簡稱《通知》) 出臺(tái), 進(jìn)行了多方面用地政策創(chuàng)新。
(一) 強(qiáng)化規(guī)劃對農(nóng)村各業(yè)用地的科學(xué)引導(dǎo)安排
土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源, 協(xié)調(diào)各業(yè)各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序的核心手段, 是實(shí)行土地用途管制、保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要依據(jù)。一方面, 土地利用總體規(guī)劃優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地, 優(yōu)先做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地保障, 并充分考慮農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點(diǎn), 給予地方一定彈性空間, 允許鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過5%的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo), 用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)。另一方面, 因地制宜編制村土地利用規(guī)劃, 統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng), 優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局, 細(xì)化土地用途管制, 引導(dǎo)農(nóng)村形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風(fēng)貌。
(二) 統(tǒng)籌增量存量加大用地保障
目前, 農(nóng)村建設(shè)用地寬打?qū)捰谩⒗眯实偷那闆r普遍存在。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果, 2016年全國村莊建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的49%, 農(nóng)村人均建設(shè)用地遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)。《通知》規(guī)定, 在年度土地利用計(jì)劃中安排一定比例, 專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)把著力點(diǎn)放在存量挖潛上, 鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè), 對盤活存量成效突出的市、縣, 給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。
(三) 進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策
設(shè)施農(nóng)用地分為生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施以及配套設(shè)施用地, 具有布局分散、使用周期短、類型界定模糊等特點(diǎn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展, 既需要繼續(xù)加大支持力度, 也需要嚴(yán)格監(jiān)管。
《通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了設(shè)施農(nóng)用地范圍。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地, 以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設(shè)施, 包括看護(hù)類管理房用地 (單層、占地小于15 m2) , 臨時(shí)性農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝等初加工設(shè)施用地 (原則上占地不得超過400m2) , 在不占用永久基本農(nóng)田的前提下, 納入設(shè)施農(nóng)用地管理, 無須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù), 便捷項(xiàng)目用地。同時(shí), 強(qiáng)化監(jiān)管。明確省縣兩級(jí)職責(zé), 省級(jí)管理部門重點(diǎn)在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期, 以及使用結(jié)束后恢復(fù)原狀的保障措施上;縣級(jí)部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管, 設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌, 接受群眾監(jiān)督。設(shè)施農(nóng)用地信息必須納入信息化綜合監(jiān)管平臺(tái), 加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察, 嚴(yán)禁以設(shè)施農(nóng)用地之名行非農(nóng)建設(shè)之實(shí)。
(四) 鼓勵(lì)農(nóng)村土地復(fù)合利用
農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必然要求土地利用的復(fù)合性和多樣性。為此, 《通知》提出在不破壞耕作層的前提下, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍按耕地管理;鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用;在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下, 探索集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。
保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行規(guī)模擴(kuò)張, 大量新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展, 必須堅(jiān)持底線思維, 確保在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開展。
三、大力推進(jìn)土地綜合整治, 打造鄉(xiāng)村振興的抓手平臺(tái)
習(xí)近平總書記指出, 山水林田湖草是一個(gè)生命共同體, 要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。經(jīng)過多年實(shí)踐積累, 土地綜合整治已成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提升國土利用質(zhì)量效率、打造“山水林田湖草生命共同體”的重要手段。一些地方結(jié)合實(shí)際探索出新的土地綜合整治模式, 如浙江杭州西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)開展“全域土地綜合整治”, 為推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興蹚出了新路子。
(一) 推進(jìn)土地綜合整治, 統(tǒng)領(lǐng)在規(guī)劃
過去農(nóng)村用地格局混亂, 邊角地、插花地雜亂無序分布, 存在著耕地碎片化、村莊建設(shè)無序化、土地產(chǎn)出低效化、環(huán)境趨于惡化等問題。現(xiàn)在一些地方吸取教訓(xùn), 把規(guī)劃作為治理問題的良方, 取得較好效果。杭州雙浦鎮(zhèn)在推進(jìn)“山水林田湖路村”全要素綜合整治前, 精心編制了全域土地整治規(guī)劃, 統(tǒng)籌安排耕地開發(fā)利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、公益設(shè)施配套等工程, 既可促進(jìn)各類用地合理布局, 又能保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活用地, 打造宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村。
(二) 推進(jìn)土地綜合整治, 關(guān)鍵在統(tǒng)籌
要統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)等, 科學(xué)安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)。一是在保證永久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少的前提下, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地集中連片、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局更加優(yōu)化。二是在保證建設(shè)用地總量不增加的前提下, 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地布局更加合理, 農(nóng)民住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等人居環(huán)境明顯改善。三是在修復(fù)治理基礎(chǔ)上, 保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境, 統(tǒng)籌推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治, 開展損毀土地復(fù)墾, 加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè), 保護(hù)綠色鄉(xiāng)村。
(三) 推進(jìn)土地綜合整治, 支撐在政策
2017年中央1號(hào)文件明確提出, 改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法, 建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制, 將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這項(xiàng)政策“含金量”很高, 既能提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境, 也能緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力, 還能拓寬鄉(xiāng)村振興的資金籌措渠道, 可謂“一石多鳥”。目前, 國土資源部會(huì)同有關(guān)部門, 按照國務(wù)院要求, 已經(jīng)制定了具體實(shí)施辦法, 爭取盡快實(shí)施。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是黨的十九大作出的重大決策部署, 是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù), 也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手, 是農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的關(guān)鍵所在。國土資源部將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署, 全面跟進(jìn)政策措施, 充分發(fā)揮國土資源要素、政策的基礎(chǔ)支撐保障作用, 爭取在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中有更大作為, 做出更大貢獻(xiàn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革2018年04期
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