為鄉村振興戰略做好土地制度政策支撐
摘要：土地制度是國家的基礎性制度。改革開放以來, 我國發揮土地制度特有優勢, 有力推動了工業化、城鎮化進程。深入推進農村土地制度改革, 為鄉村振興提供基礎制度支撐。習近平總書記多次強調, 農村土地制度改革關乎城鎮化、農業現代化進程, 要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點, 堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線, 在試點基礎上有序推進。
土地是人類最基本的生產生活資料和賴以生存的空間載體, 土地制度是國家的基礎性制度。改革開放以來, 我國發揮土地制度特有優勢, 有力推動了工業化、城鎮化進程。實施鄉村振興戰略, 實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 同樣離不開土地制度的支撐保障。當前, 主要問題是農民土地財產性收入實現不充分、土地增值收益用于“三農”不足、建設用地安排“重城輕鄉”等, 現在已經到了解決土地增值收益“取之于農、用之于城”的問題, 破解農村自己的地“不能用、用不好”困局的時候了。對此, 習近平總書記、李克強總理在中央農村工作會議上都提出明確要求, 2018年中央1號文件作出具體部署, 國土資源部一直緊密結合職能, 主動謀劃、大力推動中央決策部署的貫徹落實。
一、深入推進農村土地制度改革, 為鄉村振興提供基礎制度支撐
農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革, 是黨的十八屆三中全會部署的重大改革事項。習近平總書記多次強調, 農村土地制度改革關乎城鎮化、農業現代化進程, 要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點, 堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線, 在試點基礎上有序推進。在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議拓展宅基地制度改革試點范圍時, 總書記又強調, 要平衡好國家、集體、個人利益, 加快形成可復制可推廣經驗。2014年12月31日中辦、國辦發文啟動改革以來, 試點已在33個縣 (市、區) 推開。3年多來, 改革在促進農業農村發展和農民增收方面取得明顯成效, 也為鄉村振興戰略實施奠定了良好基礎。
(一) 完善土地征收制度
土地征收制度改革主要任務有3項:一是縮小土地征收范圍, 二是規范征地程序, 三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。目標是建立完善程序規范、補償合理、保障多元的征收制度。
從各地改革實踐看, 改革前后突出變化是, “征地協商和補償安置”在程序上前置, 即必須先與被征地的村集體經濟組織中絕大多數成員就補償標準等內容達成書面協議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序, 以更利于被征地農民權益保護。
通過改革, 補償方式趨于多元化, 對被征地農民的保障力度明顯加大。河北定州市改革前主要是貨幣補償, 統一按5.4萬元/畝的綜合區片價補償。改革后則實行三重保障:一是貨幣補償, 標準提高到7.34萬元/畝;二是糧食補貼, 每年每畝補貼800斤小麥、1000斤玉米或按當年市場價折換現金兌付;三是養老保險, 允許被征地農民自主選擇、隨時參保城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險, 給予每人每畝2萬元的參保補貼。
(二) 建立集體經營性建設用地入市制度
集體經營性建設用地入市改革主要任務有3項:一是完善集體經營性建設用地產權制度, 二是明確入市范圍和途徑, 三是建立健全市場交易規則和服務監管制度。目標是建立同權同價、流轉順暢、收益共享的入市制度。總體看, 這項試點推進較快, 相應的制度安排和規則體系已逐步完善。
1. 逐步實現同地同權同價, 建設城鄉統一的土地市場。
把“同權”作為“同價”的前提, 賦予集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權同等權能, 在同一市場中運行, 市場交易規則、服務監管機制和交易平臺也與國有建設用地基本相同, 從而形成了城鄉一體的土地市場。通過改革, 企業、銀行、資本市場對集體經營性建設用地接受程度顯著提高。江蘇武進雷利電機公司通過出讓方式取得集體經營性建設用地后, 于2017年6月2日在深交所A股IPO上市, 實現了集體建設用地與國有建設用地在資本市場同權同價“零的突破”。
2. 加強了企業特別是小微企業用地保障, 促進了農村產業融合發展。
相對國有建設用地, 集體經營性建設用地具有地塊小、成本低、取得快的優勢, 受到小微企業和新產業新業態的普遍青睞。浙江德清洛舍鎮東衡村眾創園項目, 就是通過集體經營性建設用地調整入市, 將原先的小碼頭、小礦山、小化工等用地, 拆除復墾后集中起來打造的鋼琴小鎮。
3. 顯化了農村土地價值, 增加了集體和農民收益。
浙江德清通過這項改革試點, 集體收益1.8億元, 惠及10萬余農民。廣西北流農民能獲得入市總收益17.15萬元/畝, 比改革前的征地補償增長13.2%。
(三) 改革完善宅基地制度
宅基地制度改革主要任務有4項:一是改革完善宅基地權益保障和取得方式, 二是探索宅基地有償使用制度, 三是探索宅基地自愿有償退出機制, 四是完善宅基地管理制度。目標是建立依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。不少地方以此為抓手, 推動農村發展呈現出新氣象。
1. 保障了農民“戶有所居”用地。
江西余江縣通過“宅改”試點騰退的宅基地, 不僅保障了這兩年90%的農民建房, 還可以保障未來10~15年農民建房。浙江德清東衡村集中建設中心村, 每戶占地由原來的140平方米縮減到87.5平方米, 節約100多畝土地統一建設中心村基礎設施。
2. 增加了農民財產性收入。
各試點地區積極探索農房抵押、出租、合作開發等途徑, 不斷顯化宅基地財產權益。浙江德清通過盤活存量宅基地改造民宿530家, 每戶年均增收5萬多元。安徽金寨將退出的宅基地作為增減掛鉤節余指標在省域內流轉, 總收益近53億元。
3. 推動了鄉村治理體系建設。
江西余江在全縣1040個自然村建立村民事務理事會, 賦予其宅基地分配退出、農房抵押貸款、收取有償使用費等12項權力和15項職責, 把村民自治組織的主體作用落到實處, 極大增強村黨支部、村委會、集體經濟組織的凝聚力, 有效激發了群眾參與宅基地改革的熱情。
2018年, 國土資源部將按照中央要求, 結合“三塊地”改革試點, 完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索基于權利束下的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時, 堅持不得違規違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
二、加大用地政策支持力度, 助推農村一二三產業融合發展
習近平總書記在黨的十九大報告中強調指出, 要促進農村一二三產業融合發展。2017年中央1號文件提出, 探索建立農業農村發展用地保障機制, 重點支持農村三產融合發展。2018年中央1號文件提出“構建農村一二三產業融合發展體系”。當前, 我國農業農村發展進入新的歷史階段, 必須順應新形勢新要求, 深入推進農業供給側結構性改革, 加快培育農業農村發展新動能, 做好新時期農業農村發展用地保障工作。2017年年底, 《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》 (以下簡稱《通知》) 出臺, 進行了多方面用地政策創新。
(一) 強化規劃對農村各業用地的科學引導安排
土地利用總體規劃是優化配置土地資源, 協調各業各類用地規模、結構、布局和時序的核心手段, 是實行土地用途管制、保障產業健康發展的重要依據。一方面, 土地利用總體規劃優先安排農村基礎設施和公共服務設施用地, 優先做好農業產業園、科技園、創業園用地保障, 并充分考慮農村地區地域廣闊、布局分散的特點, 給予地方一定彈性空間, 允許鄉 (鎮) 土地利用總體規劃預留不超過5%的規劃建設用地指標, 用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設。另一方面, 因地制宜編制村土地利用規劃, 統籌農業農村各項土地利用活動, 優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局, 細化土地用途管制, 引導農村形成生態環境優美、農田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風貌。
(二) 統籌增量存量加大用地保障
目前, 農村建設用地寬打寬用、利用效率低的情況普遍存在。根據土地變更調查結果, 2016年全國村莊建設用地占全部建設用地的49%, 農村人均建設用地遠超國家標準。《通知》規定, 在年度土地利用計劃中安排一定比例, 專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。同時把著力點放在存量挖潛上, 鼓勵利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業, 對盤活存量成效突出的市、縣, 給予新增建設用地計劃指標獎勵。
(三) 進一步完善設施農用地政策
設施農用地分為生產設施、附屬設施以及配套設施用地, 具有布局分散、使用周期短、類型界定模糊等特點。隨著現代農業進一步發展, 既需要繼續加大支持力度, 也需要嚴格監管。
《通知》進一步擴大了設施農用地范圍。將農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地, 以及由于農業規模經營必須興建的配套設施, 包括看護類管理房用地 (單層、占地小于15 m2) , 臨時性農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地 (原則上占地不得超過400m2) , 在不占用永久基本農田的前提下, 納入設施農用地管理, 無須辦理農用地轉用審批手續, 便捷項目用地。同時, 強化監管。明確省縣兩級職責, 省級管理部門重點在設施農用地的規劃安排、選址要求、使用周期, 以及使用結束后恢復原狀的保障措施上;縣級部門負責具體監管, 設立設施農用地標示牌, 接受群眾監督。設施農用地信息必須納入信息化綜合監管平臺, 加強土地執法監察和土地督察, 嚴禁以設施農用地之名行非農建設之實。
(四) 鼓勵農村土地復合利用
農村一二三產業融合發展必然要求土地利用的復合性和多樣性。為此, 《通知》提出在不破壞耕作層的前提下, 農業結構調整仍按耕地管理;鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用;在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下, 探索集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。
保障農村產業融合發展, 并不意味著要在農村實行規模擴張, 大量新增建設用地。農村的發展, 必須堅持底線思維, 確保在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境和人文風貌的前提下開展。
三、大力推進土地綜合整治, 打造鄉村振興的抓手平臺
習近平總書記指出, 山水林田湖草是一個生命共同體, 要統籌山水林田湖草系統治理。經過多年實踐積累, 土地綜合整治已成為優化國土空間開發格局、提升國土利用質量效率、打造“山水林田湖草生命共同體”的重要手段。一些地方結合實際探索出新的土地綜合整治模式, 如浙江杭州西湖區雙浦鎮開展“全域土地綜合整治”, 為推動農村人居環境整治、促進鄉村振興蹚出了新路子。
(一) 推進土地綜合整治, 統領在規劃
過去農村用地格局混亂, 邊角地、插花地雜亂無序分布, 存在著耕地碎片化、村莊建設無序化、土地產出低效化、環境趨于惡化等問題。現在一些地方吸取教訓, 把規劃作為治理問題的良方, 取得較好效果。杭州雙浦鎮在推進“山水林田湖路村”全要素綜合整治前, 精心編制了全域土地整治規劃, 統籌安排耕地開發利用、美麗鄉村建設、村鎮環境治理、產業集聚升級、生態環境修復、公益設施配套等工程, 既可促進各類用地合理布局, 又能保障農村新產業新業態、基礎設施和農民生活用地, 打造宜居宜業宜游的美麗鄉村。
(二) 推進土地綜合整治, 關鍵在統籌
要統籌農用地整理、建設用地整理、環境整治和生態修復等, 科學安排農村各項土地利用活動。一是在保證永久基本農田、優質耕地不減少的前提下, 促進農業用地集中連片、數量不減少、質量有提高, 農業生產格局更加優化。二是在保證建設用地總量不增加的前提下, 推動產業用地布局更加合理, 農民住房、基礎設施和公共服務設施等人居環境明顯改善。三是在修復治理基礎上, 保護和改善生態環境, 統籌推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治, 開展損毀土地復墾, 加強土地生態保護和建設, 保護綠色鄉村。
(三) 推進土地綜合整治, 支撐在政策
2017年中央1號文件明確提出, 改進耕地占補平衡管理辦法, 建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制, 將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。這項政策“含金量”很高, 既能提高補充耕地質量、保護生態環境, 也能緩解耕地占補平衡壓力, 還能拓寬鄉村振興的資金籌措渠道, 可謂“一石多鳥”。目前, 國土資源部會同有關部門, 按照國務院要求, 已經制定了具體實施辦法, 爭取盡快實施。
實施鄉村振興戰略, 是黨的十九大作出的重大決策部署, 是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務, 也是新時代“三農”工作的總抓手, 是農業強、農村美、農民富的關鍵所在。國土資源部將認真貫徹落實黨中央國務院決策部署, 全面跟進政策措施, 充分發揮國土資源要素、政策的基礎支撐保障作用, 爭取在推動鄉村振興戰略實施中有更大作為, 做出更大貢獻。
中國鄉村發現網轉自：行政管理改革2018年04期
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