“實施鄉村振興戰略”是黨的十九大做出的重大決策部署，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。鄉鎮政府作為中國政權組織中特有的最基層的一級政府，其職能的充分發揮對農業農村農民的發展都非常重要。然而隨著農業稅費改革直至全面取消農業稅，鄉鎮政府職能進入“維持型”狀態，基層治理能力弱化，學術界甚至展開了一場“鄉鎮一級行政建制是否有必要保留”的大辯論，引發人們對鄉鎮政府改革的大思考。鄉村振興戰略的實施給鄉鎮政府帶來新的發展契機。隨著國家一系列惠農政策的出臺，國家資源和社會資本源源不斷輸入鄉村，鄉鎮政府如何因時制宜地轉變職能，為農業經濟發展創造環境，為農村和諧社會創造條件，為農民提供更多的公共服務，是一個亟待研究和解決的問題。
一、鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能的三維界定
“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求，必須在鄉鎮政府職能的充分發揮下才能具體實施。然而鄉鎮政府職能運行是在一定的社會組織系統中進行的，它不可避免地要受到社會組織系統的制約和影響。社會組織系統是由諸多相互聯系、相互制約的各組織構成的有機體，是一個上下、左右、前后的關系系統。因此，如何充分發揮鄉鎮政府職能，實施鄉村振興戰略，需要明確鄉鎮政府職能的三維界定，即政府縱向層級（中央、省、市、縣、鄉鎮）的“上下”維度、政府—市場—社會橫向關系的“左右”維度和鄉鎮政府履職方式的“前后”維度，見圖1。
（一）“上下”維度縱向層級的鄉鎮政府職能
從國家結構形式的角度看，政府間縱向關系是指：“國家的中央權力機關和地方權力機關、整體與局部之間關系的構成方式，它是中央權力與地方權力在國家結構形式和原則上的體現。”國家結構形式勾勒出政府間縱向層次的總體框架，我國政府層級“自上而下”分為中央、省、市、縣、鄉鎮等五級。在職責結構方面，政府間縱向關系模式是以“條塊關系”為基礎的，即各級地方政府的職能部門在縱向上從屬于上級職能部門，形成垂直管理的“條條”系統，各個層級的政府職能有各自的側重點，分別有自己專門的職責。基層地方政府是指處于層級結構最底層、直接面向當地居民、對所轄地域承擔直接治理職責的地方政府。基層政府所擁有的職責權限與較高層級的政府相比，種類相對要少，涉及面有限，其承擔的多是具有社會公共管理特性的職能，職權范圍主要為執行上級國家行政機關的決定和命令以及承擔本鄉鎮區域內的各項行政工作。
我國作為中央高度集權的單一制國家，事關國計民生的農業農村農民問題，需要中央決策層規劃，做好“頂層設計”，由中央統一推動。2018年中央一號文件對如何實施鄉村振興戰略進行謀篇布局，明確實施鄉村振興戰略的總體要求和主要任務，構建了鄉村振興戰略的頂層設計。“頂層設計”離不開“基層探索”，中央的許多制度設計和改革舉措往往是對基層經驗的總結和提升，中央的各項政策歸根結底要靠基層政府的落實與執行。鄉鎮政府作為我國縱向職能層級中最基層的政府，需要根據農村經濟和政治的基本狀況以及農業發展要求，在充分執行上級政府各項決定和命令的基礎上，積極進行地方和基層的農業農村現代化改革創新和探索，具體落實與執行鄉村振興戰略。
（二）“左右”維度橫向關系的鄉鎮政府職能
政府與市場、社會的多元互動是構建現代農村社會服務體系，應對巨量農村公共事務治理的必然選擇。因此，“左右”維度橫向關系的鄉鎮政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會之間的關系，從傳統的政府一元主體向多元主體共同治理轉型，以滿足農村公共服務的需要。
鄉村振興戰略的實現，政府起著至關重要的作用，特別是我國農業基礎薄弱與農村發展不平衡，鄉鎮政府更成為實施與推動鄉村振興戰略的中堅力量。首先，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，需要鄉鎮政府通過法律和政策的保證來進行因地制宜的制度安排與統籌規劃；其次，鄉村振興戰略的實施需要鄉鎮政府做好農村公共產品的供給。農業基礎設施建設、農村社會服務體系建設和現代農業科技發展等，都需要鄉鎮政府提供相應的財政、組織和信息等方面的支持。
實施鄉村振興戰略，促進農村一二三產業融合發展，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。農業農村現代化的過程同時也是市場化的過程，有效的市場才能合理地配置農業農村的獨特資源，提高農產品的競爭力。在市場體系不完善時，政府需要采取傾斜政策培育市場；在市場機制逐漸成熟后，政府應該放手讓其進行自由市場競爭，以滿足多元化、個性化需求的農業產業化、集群化模式。
培育新型農業經營主體，健全社會化服務體系。專業大戶、專業協會、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體將在鄉村振興戰略中做出重要的貢獻。政府應積極支持并扶植其進行自主發展，通過“以龍頭企業發揮示范帶頭作用，以農民合作社建立利益聯結機制，以創新驅動增添內生動力”，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。
（三）“前后”維度雙輪驅動的鄉鎮政府職能
實施鄉村振興戰略，鄉鎮政府既要在前方揮舞好指揮棒，進行農業農村現代化的規劃引導與各項鄉村振興戰略及其政策的全面貫徹與執行，又要在后方提供農村基本公共產品和公共服務的各項兜底保障工作。“前后”維度雙輪驅動的鄉鎮政府職能是指鄉鎮政府的履職方式既要加強“前端”的行政推動，也要保障“后方”的公共服務，雙輪驅動促推鄉村振興發展。
實施鄉村振興戰略，需要政府通過不斷完善各種支農惠農強農的農業農村現代化發展政策來進行“行政推動”。由于農業生產的高投資、慢回報，農業農村現代化的建立和發展，不會自己成長起來，需要政府進行扶植和引導，尤其是鄉鎮政府的積極組織、協助和推動。政府制定的有關政策及措施是實施鄉村振興戰略的軸心與方向。只有在鄉鎮政府的支持與引導下，采取切實有效的措施，鄉村振興戰略才能順利實現。
在鄉村振興發展的高歌猛進中，鄉鎮政府不僅要做好前瞻性的規劃與引導，還要加強后方的服務與保障工作。在目前政策利好的情況下，鄉村振興項目發展迅速，各種現代農莊、農業公司遍地開花。然而農業項目雖然引進成功，但與其相關的公共服務配套卻嚴重缺乏，導致許多農業項目“進得來”，卻“留不住”，不能可持續發展。鄉村振興戰略必須變基層政府的政績工程為農村發展的內生需要，鄉鎮政府的主要活動不是參與生產，而是遠景規劃與服務保障，免除農業企業發展的后顧之憂，更重要的是通過服務保障工作，讓其自身產生“造血”功能，真正地改善農業農村的生產生活水平，使鄉村得到實質性的發展。
二、鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能運行面臨的三重桎梏
黨的十九大報告在“實施鄉村振興戰略”一段中特別強調，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作重中之重。國家一系列支農強農惠農政策的出臺，給鄉村發展帶來新的機遇。鄉鎮政府職能的充分發揮，直接關系到鄉村振興戰略的目標能否順利推進。然而，在鄉鎮政府職能運行的實踐中，鄉鎮面臨拉力賽機制、科層制結構和經營型政權等三重桎梏。鄉鎮政府在這三重困境中尋求自洽的生存之道，最終形塑出策略性執行、官僚化運作、公司化行為等三種邏輯與特性（見圖2），阻礙了鄉鎮政府職能的全面實施，導致基層治理面臨內卷化（1）的困境。
（一）拉力賽機制與策略性執行
我國政府縱向層次分為中央、省、市、縣、鄉鎮等五級，鄉鎮政府處于自上而下壓力型體制的最底層。上級政府通過“屬地化行政發包制”將行政和經濟管理事務由中央逐級發包到基層，基層作為最終的承包方，具體實施政府管理的各項事務。關于加快農業農村現代化的中央文件出臺以后，各級政府組織為了實現政策目標，完成上級下達的各項命令任務，會逐級向下發包各種現代農業項目。在這個過程中，為了便于考核，上級部門盡可能把下級的工作任務數量化，如把農業農村現代化發展量化為現代農業建設、土地流轉管理、美麗鄉村建設等方面（見表1），每個方面都賦予不同的分值，然后以年度為單位，綜合計算出被考核單位績效得分，根據績效得分來評定考核等次和評先評優、獎金分配方案等，并做出有關干部誡勉、調整、免職、責令辭職等決定。隨著各種各樣的現代農業項目不斷“上山下鄉”，基層治理進入“項目制”時代。目標考核體系就像汽車拉力賽一樣，每個項目就是一段賽道，項目完成最及時者就是績效考核的獲益者。
鄉鎮政府處于我國行政體系的末梢，各種任務都要求在鄉鎮一級完成，為了在各種“項目競爭”的拉力賽中勝出，鄉鎮組織有時會采取策略主義變通行為，即“上有政策，下有對策”來迎合上級政府的檢查。許多現代農業政策文件都進行“紙上畫畫、墻上掛掛”，并且制作了裝裱非常精致的現代農業園區規劃圖，但在實際的操作中很多改革難以落實到基層。隨著鄉村現代化的發展，農村進入“反哺”時代，大量資源下鄉，各種資金以項目的形式進入基層社會中，但項目進鄉入村之后，主要靠鄉鎮政府來具體執行和實施，鄉鎮干部因為項目制而變得越來越繁忙，天天“跑腿辦事”，卻又“沒錢沒權”。在這種情境下，許多鄉鎮疲于應付，遵循“不出事”的邏輯消極敷衍。在目標管理考核責任制下，鄉鎮主要關注可以量化的“硬指標”，如現代農業產業項目數量、規范耕地流轉數量等；而其他沒有量化的“軟指標”，如農業基礎設施建設、農民收入增長等則不會重視，使得許多國家輸入資源無法與農民實現對接，農村公共服務也難以獲得改善。
（二）科層制結構與官僚化運作
作為一種行政和生產管理的組織形式，科層制是人們為適應社會化合作需要而摸索和總結出來的管理模式。在馬克斯·韋伯看來，按照科層制模型建立起來的政府機構，層級結構分明，規章制度嚴格，職權職責明確，給工業社會的政府管理帶來理性與效率，現代科層制是一種高度理性化的組織機構“理想模型”。我國政府部門是典型的科層制結構，在縱向上，地方政府的組織結構體現在政府的層級結構上；在橫向上，地方政府的組織結構體現在政府每個層級中都并列地設置一些地位平等的機構、部門，負責某項具體工作。任何一個層級的地方政府都需要對自身的機構、部門、職位進行科學合理的設置和有效的管理，強化層級節制、明確分工、權責界限清晰，一件事情必須交給一個部門完成，以期獲得分工明確、廉價高效的結果，并最終使地方政府高效運轉。
科層制由于對專業技術和固定的專業化分工的強烈推崇，最終表現為政府功能日益官僚化，造成科層體系內部職能部門的分化，形成條塊分割的局面。官僚化運作使得政府組織刻板僵化、缺乏彈性，無法適應環境的快速變化和各種突發事件的出現；同時也極大地制約了政府官員自主性和創造性的發揮，無法應對日益復雜的公共環境和民眾多樣化需求的壓力。于是我們看到在鄉村振興戰略的實施中，許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉發，以文件執行文件，以政策執行政策。然而隨著鄉村的發展日益現代化，以及信息化時代的到來，基層政府面對的社會環境日趨復雜，基層社會也開始朝著多元化方向發展。傳統的基于命令和控制機制的封閉官僚體制進行公共事務管理已不能適應時代的發展。官僚化運作的封閉性雖然保證了政府單一中心統治的權威性，但在市場因素不斷滲入農村、社會組織日趨增多、農民對農業農村發展需求日益增長和多樣化的現實背景下，繼續保持這樣一種單中心體制，必將阻礙鄉村振興戰略進程。
（三）經營型政權與公司化行為
目前，國家戰略漸漸從農業支持工業階段轉向工業反哺農業、城市支持農村階段，國家資源的不斷輸入為農村發展和鄉村治理帶來新的契機。鄉鎮政權的主要角色逐步從國家汲取鄉村資源的“抽水機”轉變為撒播國家福利的“傳送機”。作為資源分配的對象，農民本應是國家資源輸入的直接受益者，在資源分配體系中，絕大多數農民卻是被動的接受者，而不是參與者，更不是主導者。一些學者從代理人視角指出基層政府具有自身的獨立利益，具有謀利性、自利性和權宜性特征。在基層組織研究中，許多學者認為鄉鎮政府偏離了其應當履行的公共職責，出現了目標替代，成為“政權經營者”或“謀利型政權”。“政府經營者可以無償或象征性地有償使用公共資源，比如房產、土地、資金，都不是基層政權運用市場信譽及其償還能力獲得，而是運用它的‘政權’地位獲得。政府經營者自己則不必承擔賠償的責任，它沒有風險，只有收益”。在國家自上而下輸入資源的過程中，鄉鎮政府作為區域社會經濟發展的利益主體，在完成國家治理目標的同時，也會在給定的政策框架內運用自身掌握的資源，借此實現自身利益目標。
在“以經濟建設為中心”“發展是第一要務”的綱領下，鄉鎮政府以招商引資作為首要工作，主要的鄉鎮領導“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”，而政府的公共管理與公共服務職能卻明顯被忽視。政府是面向全體社會成員而存在的，既不能嫌貧愛富，也不能恃強凌弱。公司化的行為模式，將普通民眾排除在農業農村現代化的目標之外，政府對于基層社會的公共需求缺乏回應，工作人員更缺乏為民眾做事的激勵機制，鄉村基層治理出現內卷化。
三、鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能轉變的三維框架
政府職能具有動態性，政府需要不斷調整自己的職能以適應社會發展的需要。政府職能轉變是指由于行政環境改變，政府的基本任務和工作重點發生轉變，學術界一般認為主要圍繞三個方面的內容進行：一是政府職能重心轉變，即政治、經濟、社會、文化職能之間的相互調適，也就是政府“應該做什么”的問題；二是政府職能關系轉變，即如何理順政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系和界限，也就是政府“能夠做什么”的問題；三是政府職能方式轉變，即以何種方法管理公共事務，也就是政府“應該怎么做”的問題。目前在國家實施鄉村振興戰略的進程中，鄉鎮政府作為國家政權組織的末端，是統籌、協調、推進鄉村發展的核心，是聯系廣大農民群眾的重要橋梁和紐帶。如何按照公共行政原則，在明確鄉鎮政府職能三維界定的基礎上，破解鄉鎮政府職能運行面臨的三重桎梏，進行鄉鎮政府職能轉變？本文通過構建“鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能轉變三維框架”（見圖3），從鄉鎮政府職能重心位移、職能關系重構、職能方式轉型等三個維度來闡釋鄉鎮政府職能轉變，提出執行性職能、“政府+”多元主體共治、基層治理能力現代化等對策建議，以促進鄉鎮政府職能轉型，全面推進實施鄉村振興戰略。
（一）“上下”維度鄉鎮政府職能重心位移———執行性職能
實施鄉村振興戰略，中央各項現代農業農村發展政策紛紛出臺，成為農業農村現代化發展的動力與引擎，但是再好的中央政策關鍵在于鄉鎮政府的落實與執行。許多農民從電視新聞及報刊上了解到國家每年頒布了很多惠農政策，但疑惑好處落實到自己身上的怎么不多，就想當然地認為基層干部“把好經念歪了”，形成“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉里是惡人，村里是仇人”的差序政治信任格局。因此，如何把國家已經出臺的各項鄉村振興戰略及其農業農村現代化發展政策切實用足，全面貫徹實施；如何進村入戶進行現代農業農村政策的宣傳工作，使各級強農政策與補貼家喻戶曉；如何結合本地實際對各項惠農資金進行陽光操作，維護農民的參與權、知情權和監督權？這都有賴于鄉鎮政府的全面貫徹與落實執行。
中國政府職能“上下”維度縱向層級分為中央、省、市、縣、鄉鎮等五級，鄉鎮政府作為最基層的政權組織，其職能重心主要為執行性職能。沒有鄉鎮政府的執行，政策就變成一紙空文。如果是“上有政策，下有對策”的策略性執行，政策就面臨實踐過程中的制度困境。鄉鎮政府是實施鄉村振興戰略的主導者和推動者，是我國各級政府和政府各個部門對國家政策方針的具體操作者，更是各項農業政策落地生根的主要平臺。它的基礎性和微觀性決定了鄉鎮政府的執行性和直接面向基層的務實性，同時也決定了其執行性職能的重要性。因此，實施鄉村振興戰略，把解決好“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”，最艱巨最繁重的執行任務在鄉鎮政府，迫切需要高度重視鄉鎮政府“執行性”職能問題，樹立科學的政策執行觀，提升鄉鎮政府政策執行力度。
（二）“左右”維度鄉鎮政府職能關系重構———“政府+”多元主體共治
職能關系重構是指不同的職能行使主體之間權限的劃分及其調整，“左右”維度橫向關系的鄉鎮政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會等多元主體之間的關系。中國正處于傳統農業加快向現代農業轉型跨越的新階段，由于農業兼業化、農民老齡化、農村空心化現象日益嚴重，在一片“將來誰來種地”的擔憂聲中，中央明確提出，逐步形成以家庭承包經營為基礎，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業為骨干，其他組織形式為補充的新型農業經營體系。作為現代農業發展的主體，農業供給側結構性改革的先行者，越來越多的新型農業經營主體如雨后春筍般不斷涌現。以前鄉鎮政府管理所面對的主要為同質性的小農家庭，而隨著農業農村現代化的發展，同質性的小農家庭逐步向異質性的新型農業經營主體演變。多元化的新型農業經營主體對農業發展資金和農業科學技術上的要求都較過去的單家獨戶要高，其農業經營的項目也較過去多元化，這些都對鄉鎮政府職能提出更高的要求，也對其管理能力的提升有了更高的期待。同時多元化新型農業經營主體的崛起，也帶來政府與市場、政府與社會、政府與農民等多種職能關系的變化。面對各種不同類型的農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場和專業大戶，鄉鎮政府該如何整合與扶持，以滿足其對生產、管理、技術、資金等現代農業的需求。
“政府+”多元主體共治就是肯定政府作為公共治理核心和主導的“元治理”作用，充分發揮市場、社會、農民等多元主體的力量，以鄉鎮政府為平臺，整合多方力量，共促鄉村振興與發展。從公共事務的治理機制來看，中國慣用官僚制機制，政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的唯一主體，基于“父愛主義”的臆設，政府成為萬靈和萬能的“全能”政府，排斥和拒絕市場、社會和自組織等多元機制。但隨著農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場和專業大戶等新型農業經營主體的出現，鄉村現代化發展帶來的社會結構分化、社會主體多元化，必然要求治理主體或責任主體更加多元的治理體制與之適應。多中心治理理念主張通過其他主體、機構的參與改變傳統政府的壟斷地位，充分結合政府、市場、社會的優勢，已滿足于公民多樣化的需求。通過“政府+”多元主體共治，我們期待各個治理主體相互協作，通過取長補短、優勢互補，形成一股強大的合力，共同推進鄉村振興發展。
（三）“前后”維度鄉鎮政府職能方式轉型———基層治理能力現代化
職能方式轉型是指鄉鎮政府履行職能的各種方式和手段的改善。“推進國家治理體系和治理能力現代化”既是我們建設社會主義現代國家的必然要求，也是治國理政理念的重大創新和發展。政府治理能力的現代化程度決定了政府職能轉變的實現程度。鄉村現代化的發展對傳統的基層治理發展出相當的解構力量，傳統的治理理念和治理方式已經不適應多元化的農村經濟社會結構的變化，鄉鎮政府需要基層治理能力現代化。“前后”維度雙輪驅動的鄉鎮政府職能表明鄉鎮政府職能方式需要由維持型向引導型、管理型向服務型、層級化向網絡化轉變。
1.鄉鎮政府的職能方式需要由維持型向引導型轉變。
農業稅費全面取消之后，鄉鎮政府主要靠上級轉移支付維持基本運轉，鄉鎮機構和人員得到進一步精簡，這樣鄉鎮政府就成為沒有多少實質性財政權和人事權的一級機構，其職能行使方式類似于“維持型”，維護地方穩定、協調各類矛盾、完成上級交辦的各項臨時任務等，鄉村干部“不得罪”與“不出事”的行為邏輯盛行。而鄉村振興戰略的實施，鄉鎮政府成為推動鄉村發展的主導力量。在由傳統農業向現代農業轉型的過程中，需要鄉鎮政府的積極引導和干預，帶領廣大農民盡快從傳統農業轉型，實現農業農村現代化發展。“我國的社會變革體現了明顯的政府驅動特征。不管是農村經濟改革還是城市經濟改革，不管是經濟體制改革還是政治體制改革，都是在政府的倡導和推動下得以實施的”。
2.鄉鎮政府的職能方式需要由管理型向服務型轉變。
隨著各種農業項目資源逐漸在農村落地生根，農村經濟進一步放開搞活，農民生產經營活動的自主程度不斷加強，廣大農村發生翻天覆地的變化。過去傳統的行政管理模式已經不再適應鄉村現代化發展的需要，迫切要求鄉鎮政府職能方式發生轉變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務型政府轉變。一方面，鄉鎮政府要為各種現代農業項目發展做好服務保障工作，免除農業企業發展的后顧之憂，最終形成鄉村發展的內生動力，促使鄉村現代化從“行政推動”走向“內源發展”；另一方面，在鄉村振興進程中，傳統的農業、農村、農民都開始向現代化轉型，需要鄉鎮政府提升公共服務水平，以全面滿足鄉村現代化發展的內生需求。
3.鄉鎮政府的職能方式需要由層級化向網絡化轉變。
“工欲善其事，必先利其器”。網絡組織、信息技術的快速發展，擴展了鄉村的發展環境與活動空間，促使鄉鎮政府的管理方式發生變化，從以層級化為主導的科層制治理結構向網絡化治理形式發展，以適應鄉鎮多變的環境和協調農業經濟發展中的各方利益，進一步助推基層治理現代化發展的步伐。現代信息技術的進步及其應用為鄉鎮政府網絡化管理提供了大量的技術支持，鄉鎮政府應積極利用這一平臺進行職能方式的重塑，以適應不斷變化的鄉村環境，進而滿足農民多元化的利益需求。為了促進鄉村振興，鄉鎮需要加快實施“互聯網+”現代農業行動，推進信息進村入戶，進一步強化物聯網、智能裝備的推廣應用，以網絡信息化助推鄉村發展轉型升級。
作者簡介：黃建紅，女，管理學博士，副教授，從事農村基層治理研究。
中國鄉村發現網轉自：行政論壇，2018年第3期
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