“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是黨的十九大做出的重大決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國政權組織中特有的最基層的一級政府，其職能的充分發(fā)揮對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展都非常重要。然而隨著農(nóng)業(yè)稅費改革直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進入“維持型”狀態(tài)，基層治理能力弱化，學術界甚至展開了一場“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制是否有必要保留”的大辯論，引發(fā)人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的大思考。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來新的發(fā)展契機。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的出臺，國家資源和社會資本源源不斷輸入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何因時制宜地轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為農(nóng)村和諧社會創(chuàng)造條件，為農(nóng)民提供更多的公共服務，是一個亟待研究和解決的問題。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定
“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮下才能具體實施。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行是在一定的社會組織系統(tǒng)中進行的，它不可避免地要受到社會組織系統(tǒng)的制約和影響。社會組織系統(tǒng)是由諸多相互聯(lián)系、相互制約的各組織構成的有機體，是一個上下、左右、前后的關系系統(tǒng)。因此，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定，即政府縱向?qū)蛹墸ㄖ醒搿⑹ ⑹小⒖h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的“上下”維度、政府—市場—社會橫向關系的“左右”維度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職方式的“前后”維度，見圖1。
（一）“上下”維度縱向?qū)蛹壍泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
從國家結構形式的角度看，政府間縱向關系是指：“國家的中央權力機關和地方權力機關、整體與局部之間關系的構成方式，它是中央權力與地方權力在國家結構形式和原則上的體現(xiàn)。”國家結構形式勾勒出政府間縱向?qū)哟蔚目傮w框架，我國政府層級“自上而下”分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級。在職責結構方面，政府間縱向關系模式是以“條塊關系”為基礎的，即各級地方政府的職能部門在縱向上從屬于上級職能部門，形成垂直管理的“條條”系統(tǒng)，各個層級的政府職能有各自的側(cè)重點，分別有自己專門的職責。基層地方政府是指處于層級結構最底層、直接面向當?shù)鼐用瘛λ牭赜虺袚苯又卫砺氊煹牡胤秸；鶎诱鶕碛械穆氊煓嘞夼c較高層級的政府相比，種類相對要少，涉及面有限，其承擔的多是具有社會公共管理特性的職能，職權范圍主要為執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令以及承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各項行政工作。
我國作為中央高度集權的單一制國家，事關國計民生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，需要中央決策層規(guī)劃，做好“頂層設計”，由中央統(tǒng)一推動。2018年中央一號文件對如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行謀篇布局，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和主要任務，構建了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設計。“頂層設計”離不開“基層探索”，中央的許多制度設計和改革舉措往往是對基層經(jīng)驗的總結和提升，中央的各項政策歸根結底要靠基層政府的落實與執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國縱向職能層級中最基層的政府，需要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和政治的基本狀況以及農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，在充分執(zhí)行上級政府各項決定和命令的基礎上，積極進行地方和基層的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革創(chuàng)新和探索，具體落實與執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
（二）“左右”維度橫向關系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
政府與市場、社會的多元互動是構建現(xiàn)代農(nóng)村社會服務體系，應對巨量農(nóng)村公共事務治理的必然選擇。因此，“左右”維度橫向關系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會之間的關系，從傳統(tǒng)的政府一元主體向多元主體共同治理轉(zhuǎn)型，以滿足農(nóng)村公共服務的需要。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，政府起著至關重要的作用，特別是我國農(nóng)業(yè)基礎薄弱與農(nóng)村發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更成為實施與推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中堅力量。首先，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過法律和政策的保證來進行因地制宜的制度安排與統(tǒng)籌規(guī)劃；其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)村社會服務體系建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供相應的財政、組織和信息等方面的支持。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程同時也是市場化的過程，有效的市場才能合理地配置農(nóng)業(yè)農(nóng)村的獨特資源，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。在市場體系不完善時，政府需要采取傾斜政策培育市場；在市場機制逐漸成熟后，政府應該放手讓其進行自由市場競爭，以滿足多元化、個性化需求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集群化模式。
培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全社會化服務體系。專業(yè)大戶、專業(yè)協(xié)會、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中做出重要的貢獻。政府應積極支持并扶植其進行自主發(fā)展，通過“以龍頭企業(yè)發(fā)揮示范帶頭作用，以農(nóng)民合作社建立利益聯(lián)結機制，以創(chuàng)新驅(qū)動增添內(nèi)生動力”，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。
（三）“前后”維度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在前方揮舞好指揮棒，進行農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃引導與各項鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政策的全面貫徹與執(zhí)行，又要在后方提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和公共服務的各項兜底保障工作。“前后”維度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職方式既要加強“前端”的行政推動，也要保障“后方”的公共服務，雙輪驅(qū)動促推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要政府通過不斷完善各種支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策來進行“行政推動”。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高投資、慢回報，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建立和發(fā)展，不會自己成長起來，需要政府進行扶植和引導，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極組織、協(xié)助和推動。政府制定的有關政策及措施是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的軸心與方向。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與引導下，采取切實有效的措施，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能順利實現(xiàn)。
在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的高歌猛進中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要做好前瞻性的規(guī)劃與引導，還要加強后方的服務與保障工作。在目前政策利好的情況下，鄉(xiāng)村振興項目發(fā)展迅速，各種現(xiàn)代農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公司遍地開花。然而農(nóng)業(yè)項目雖然引進成功，但與其相關的公共服務配套卻嚴重缺乏，導致許多農(nóng)業(yè)項目“進得來”，卻“留不住”，不能可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須變基層政府的政績工程為農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要活動不是參與生產(chǎn)，而是遠景規(guī)劃與服務保障，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，更重要的是通過服務保障工作，讓其自身產(chǎn)生“造血”功能，真正地改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平，使鄉(xiāng)村得到實質(zhì)性的發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行面臨的三重桎梏
黨的十九大報告在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一段中特別強調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重。國家一系列支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新的機遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮，直接關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標能否順利推進。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨拉力賽機制、科層制結構和經(jīng)營型政權等三重桎梏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這三重困境中尋求自洽的生存之道，最終形塑出策略性執(zhí)行、官僚化運作、公司化行為等三種邏輯與特性（見圖2），阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全面實施，導致基層治理面臨內(nèi)卷化（1）的困境。
（一）拉力賽機制與策略性執(zhí)行
我國政府縱向?qū)哟畏譃橹醒搿⑹ ⑹小⒖h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于自上而下壓力型體制的最底層。上級政府通過“屬地化行政發(fā)包制”將行政和經(jīng)濟管理事務由中央逐級發(fā)包到基層，基層作為最終的承包方，具體實施政府管理的各項事務。關于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的中央文件出臺以后，各級政府組織為了實現(xiàn)政策目標，完成上級下達的各項命令任務，會逐級向下發(fā)包各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。在這個過程中，為了便于考核，上級部門盡可能把下級的工作任務數(shù)量化，如把農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展量化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設、土地流轉(zhuǎn)管理、美麗鄉(xiāng)村建設等方面（見表1），每個方面都賦予不同的分值，然后以年度為單位，綜合計算出被考核單位績效得分，根據(jù)績效得分來評定考核等次和評先評優(yōu)、獎金分配方案等，并做出有關干部誡勉、調(diào)整、免職、責令辭職等決定。隨著各種各樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目不斷“上山下鄉(xiāng)”，基層治理進入“項目制”時代。目標考核體系就像汽車拉力賽一樣，每個項目就是一段賽道，項目完成最及時者就是績效考核的獲益者。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體系的末梢，各種任務都要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成，為了在各種“項目競爭”的拉力賽中勝出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織有時會采取策略主義變通行為，即“上有政策，下有對策”來迎合上級政府的檢查。許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策文件都進行“紙上畫畫、墻上掛掛”，并且制作了裝裱非常精致的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃圖，但在實際的操作中很多改革難以落實到基層。隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村進入“反哺”時代，大量資源下鄉(xiāng)，各種資金以項目的形式進入基層社會中，但項目進鄉(xiāng)入村之后，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來具體執(zhí)行和實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因為項目制而變得越來越繁忙，天天“跑腿辦事”，卻又“沒錢沒權”。在這種情境下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應付，遵循“不出事”的邏輯消極敷衍。在目標管理考核責任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要關注可以量化的“硬指標”，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目數(shù)量、規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量等；而其他沒有量化的“軟指標”，如農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)民收入增長等則不會重視，使得許多國家輸入資源無法與農(nóng)民實現(xiàn)對接，農(nóng)村公共服務也難以獲得改善。
（二）科層制結構與官僚化運作
作為一種行政和生產(chǎn)管理的組織形式，科層制是人們?yōu)檫m應社會化合作需要而摸索和總結出來的管理模式。在馬克斯·韋伯看來，按照科層制模型建立起來的政府機構，層級結構分明，規(guī)章制度嚴格，職權職責明確，給工業(yè)社會的政府管理帶來理性與效率，現(xiàn)代科層制是一種高度理性化的組織機構“理想模型”。我國政府部門是典型的科層制結構，在縱向上，地方政府的組織結構體現(xiàn)在政府的層級結構上；在橫向上，地方政府的組織結構體現(xiàn)在政府每個層級中都并列地設置一些地位平等的機構、部門，負責某項具體工作。任何一個層級的地方政府都需要對自身的機構、部門、職位進行科學合理的設置和有效的管理，強化層級節(jié)制、明確分工、權責界限清晰，一件事情必須交給一個部門完成，以期獲得分工明確、廉價高效的結果，并最終使地方政府高效運轉(zhuǎn)。
科層制由于對專業(yè)技術和固定的專業(yè)化分工的強烈推崇，最終表現(xiàn)為政府功能日益官僚化，造成科層體系內(nèi)部職能部門的分化，形成條塊分割的局面。官僚化運作使得政府組織刻板僵化、缺乏彈性，無法適應環(huán)境的快速變化和各種突發(fā)事件的出現(xiàn)；同時也極大地制約了政府官員自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，無法應對日益復雜的公共環(huán)境和民眾多樣化需求的壓力。于是我們看到在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，以文件執(zhí)行文件，以政策執(zhí)行政策。然而隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展日益現(xiàn)代化，以及信息化時代的到來，基層政府面對的社會環(huán)境日趨復雜，基層社會也開始朝著多元化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的基于命令和控制機制的封閉官僚體制進行公共事務管理已不能適應時代的發(fā)展。官僚化運作的封閉性雖然保證了政府單一中心統(tǒng)治的權威性，但在市場因素不斷滲入農(nóng)村、社會組織日趨增多、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求日益增長和多樣化的現(xiàn)實背景下，繼續(xù)保持這樣一種單中心體制，必將阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程。
（三）經(jīng)營型政權與公司化行為
目前，國家戰(zhàn)略漸漸從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村階段，國家資源的不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主要角色逐步從國家汲取鄉(xiāng)村資源的“抽水機”轉(zhuǎn)變?yōu)槿霾腋＠摹皞魉蜋C”。作為資源分配的對象，農(nóng)民本應是國家資源輸入的直接受益者，在資源分配體系中，絕大多數(shù)農(nóng)民卻是被動的接受者，而不是參與者，更不是主導者。一些學者從代理人視角指出基層政府具有自身的獨立利益，具有謀利性、自利性和權宜性特征。在基層組織研究中，許多學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏離了其應當履行的公共職責，出現(xiàn)了目標替代，成為“政權經(jīng)營者”或“謀利型政權”。“政府經(jīng)營者可以無償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)、土地、資金，都不是基層政權運用市場信譽及其償還能力獲得，而是運用它的‘政權’地位獲得。政府經(jīng)營者自己則不必承擔賠償?shù)呢熑危鼪]有風險，只有收益”。在國家自上而下輸入資源的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的利益主體，在完成國家治理目標的同時，也會在給定的政策框架內(nèi)運用自身掌握的資源，借此實現(xiàn)自身利益目標。
在“以經(jīng)濟建設為中心”“發(fā)展是第一要務”的綱領下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以招商引資作為首要工作，主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”，而政府的公共管理與公共服務職能卻明顯被忽視。政府是面向全體社會成員而存在的，既不能嫌貧愛富，也不能恃強凌弱。公司化的行為模式，將普通民眾排除在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標之外，政府對于基層社會的公共需求缺乏回應，工作人員更缺乏為民眾做事的激勵機制，鄉(xiāng)村基層治理出現(xiàn)內(nèi)卷化。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的三維框架
政府職能具有動態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應社會發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變是指由于行政環(huán)境改變，政府的基本任務和工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)變，學術界一般認為主要圍繞三個方面的內(nèi)容進行：一是政府職能重心轉(zhuǎn)變，即政治、經(jīng)濟、社會、文化職能之間的相互調(diào)適，也就是政府“應該做什么”的問題；二是政府職能關系轉(zhuǎn)變，即如何理順政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系和界限，也就是政府“能夠做什么”的問題；三是政府職能方式轉(zhuǎn)變，即以何種方法管理公共事務，也就是政府“應該怎么做”的問題。目前在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權組織的末端，是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進鄉(xiāng)村發(fā)展的核心，是聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的重要橋梁和紐帶。如何按照公共行政原則，在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能三維界定的基礎上，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行面臨的三重桎梏，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變？本文通過構建“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S框架”（見圖3），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移、職能關系重構、職能方式轉(zhuǎn)型等三個維度來闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提出執(zhí)行性職能、“政府+”多元主體共治、基層治理能力現(xiàn)代化等對策建議，以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型，全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
（一）“上下”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移———執(zhí)行性職能
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央各項現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策紛紛出臺，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的動力與引擎，但是再好的中央政策關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的落實與執(zhí)行。許多農(nóng)民從電視新聞及報刊上了解到國家每年頒布了很多惠農(nóng)政策，但疑惑好處落實到自己身上的怎么不多，就想當然地認為基層干部“把好經(jīng)念歪了”，形成“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”的差序政治信任格局。因此，如何把國家已經(jīng)出臺的各項鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策切實用足，全面貫徹實施；如何進村入戶進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的宣傳工作，使各級強農(nóng)政策與補貼家喻戶曉；如何結合本地實際對各項惠農(nóng)資金進行陽光操作，維護農(nóng)民的參與權、知情權和監(jiān)督權？這都有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全面貫徹與落實執(zhí)行。
中國政府職能“上下”維度縱向?qū)蛹壏譃橹醒搿⑹ ⑹小⒖h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權組織，其職能重心主要為執(zhí)行性職能。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行，政策就變成一紙空文。如果是“上有政策，下有對策”的策略性執(zhí)行，政策就面臨實踐過程中的制度困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導者和推動者，是我國各級政府和政府各個部門對國家政策方針的具體操作者，更是各項農(nóng)業(yè)政策落地生根的主要平臺。它的基礎性和微觀性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行性和直接面向基層的務實性，同時也決定了其執(zhí)行性職能的重要性。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”，最艱巨最繁重的執(zhí)行任務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，迫切需要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行性”職能問題，樹立科學的政策執(zhí)行觀，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力度。
（二）“左右”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能關系重構———“政府+”多元主體共治
職能關系重構是指不同的職能行使主體之間權限的劃分及其調(diào)整，“左右”維度橫向關系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會等多元主體之間的關系。中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，由于農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴重，在一片“將來誰來種地”的擔憂聲中，中央明確提出，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革的先行者，越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理所面對的主要為同質(zhì)性的小農(nóng)家庭，而隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，同質(zhì)性的小農(nóng)家庭逐步向異質(zhì)性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體演變。多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和農(nóng)業(yè)科學技術上的要求都較過去的單家獨戶要高，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的項目也較過去多元化，這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出更高的要求，也對其管理能力的提升有了更高的期待。同時多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，也帶來政府與市場、政府與社會、政府與農(nóng)民等多種職能關系的變化。面對各種不同類型的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該如何整合與扶持，以滿足其對生產(chǎn)、管理、技術、資金等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。
“政府+”多元主體共治就是肯定政府作為公共治理核心和主導的“元治理”作用，充分發(fā)揮市場、社會、農(nóng)民等多元主體的力量，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為平臺，整合多方力量，共促鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。從公共事務的治理機制來看，中國慣用官僚制機制，政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務的唯一主體，基于“父愛主義”的臆設，政府成為萬靈和萬能的“全能”政府，排斥和拒絕市場、社會和自組織等多元機制。但隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展帶來的社會結構分化、社會主體多元化，必然要求治理主體或責任主體更加多元的治理體制與之適應。多中心治理理念主張通過其他主體、機構的參與改變傳統(tǒng)政府的壟斷地位，充分結合政府、市場、社會的優(yōu)勢，已滿足于公民多樣化的需求。通過“政府+”多元主體共治，我們期待各個治理主體相互協(xié)作，通過取長補短、優(yōu)勢互補，形成一股強大的合力，共同推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
（三）“前后”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式轉(zhuǎn)型———基層治理能力現(xiàn)代化
職能方式轉(zhuǎn)型是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的各種方式和手段的改善。“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”既是我們建設社會主義現(xiàn)代國家的必然要求，也是治國理政理念的重大創(chuàng)新和發(fā)展。政府治理能力的現(xiàn)代化程度決定了政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)程度。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展對傳統(tǒng)的基層治理發(fā)展出相當?shù)慕鈽嬃α浚瑐鹘y(tǒng)的治理理念和治理方式已經(jīng)不適應多元化的農(nóng)村經(jīng)濟社會結構的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要基層治理能力現(xiàn)代化。“前后”維度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式需要由維持型向引導型、管理型向服務型、層級化向網(wǎng)絡化轉(zhuǎn)變。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由維持型向引導型轉(zhuǎn)變。
農(nóng)業(yè)稅費全面取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要靠上級轉(zhuǎn)移支付維持基本運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員得到進一步精簡，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成為沒有多少實質(zhì)性財政權和人事權的一級機構，其職能行使方式類似于“維持型”，維護地方穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各類矛盾、完成上級交辦的各項臨時任務等，鄉(xiāng)村干部“不得罪”與“不出事”的行為邏輯盛行。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的主導力量。在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導和干預，帶領廣大農(nóng)民盡快從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。“我國的社會變革體現(xiàn)了明顯的政府驅(qū)動特征。不管是農(nóng)村經(jīng)濟改革還是城市經(jīng)濟改革，不管是經(jīng)濟體制改革還是政治體制改革，都是在政府的倡導和推動下得以實施的”。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由管理型向服務型轉(zhuǎn)變。
隨著各種農(nóng)業(yè)項目資源逐漸在農(nóng)村落地生根，農(nóng)村經(jīng)濟進一步放開搞活，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主程度不斷加強，廣大農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化。過去傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不再適應鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務型政府轉(zhuǎn)變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目發(fā)展做好服務保障工作，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，最終形成鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，促使鄉(xiāng)村現(xiàn)代化從“行政推動”走向“內(nèi)源發(fā)展”；另一方面，在鄉(xiāng)村振興進程中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民都開始向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務水平，以全面滿足鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生需求。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由層級化向網(wǎng)絡化轉(zhuǎn)變。
“工欲善其事，必先利其器”。網(wǎng)絡組織、信息技術的快速發(fā)展，擴展了鄉(xiāng)村的發(fā)展環(huán)境與活動空間，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式發(fā)生變化，從以層級化為主導的科層制治理結構向網(wǎng)絡化治理形式發(fā)展，以適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)多變的環(huán)境和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的各方利益，進一步助推基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。現(xiàn)代信息技術的進步及其應用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)絡化管理提供了大量的技術支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應積極利用這一平臺進行職能方式的重塑，以適應不斷變化的鄉(xiāng)村環(huán)境，進而滿足農(nóng)民多元化的利益需求。為了促進鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動，推進信息進村入戶，進一步強化物聯(lián)網(wǎng)、智能裝備的推廣應用，以網(wǎng)絡信息化助推鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。
作者簡介：黃建紅，女，管理學博士，副教授，從事農(nóng)村基層治理研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政論壇，2018年第3期
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