摘要：休耕是發達國家普遍采取的保護耕地、修復生態、調整種植結構的有效措施。由于我國對耕地資源的長期過度利用, 導致部分耕地地力嚴重下降、土壤污染加劇、生態環境惡化等問題, 威脅著我國耕地的可持續利用和農業可持續發展。利用國內外糧食市場供給寬裕的有利時機, 在部分地區實行休耕, 有利于耕地休養生息, 增強農業發展后勁。本文通過文獻分析法、邏輯推理法、訪談調研法等研究方法, 探索我國耕地休耕制度的基本框架, 為完善我國休耕制度提供思路, 為保障休耕制度的順利實施奠定基礎。研究認為, 休耕是對我國粗放的土地利用方式和傳統的耕作制度的重大變革, 將促進我國耕地從掠奪型利用向保護型利用轉變, 具有很強的必要性和重要的現實意義, 應成為我國土地保護政策和農業政策的重要組成部分。然而, 當前我國探索實行的組織化、制度化、規范化的休耕制度既沒有成熟的歷史經驗可循, 也不能簡單復制發達國家的做法, 需要進行多方面的創新。本文首先科學認識我國實行休耕制度的外部環境:一是特定的背景條件, 二是適應農地基本制度、農地利用基本特征的要求。進而構建我國休耕制度基本框架的主要內容: (1) 區域差異化的休耕模式設計; (2) 休耕地的診斷與識別; (3) 休耕規模的確定; (4) 休耕地的時空優化配置; (5) 休耕補助標準及補助方式; (6) 休耕行為主體的響應及協調; (7) 休耕地的管理和保護; (8) 休耕的監測評估。休耕制度在我國是一項完全新型的制度安排, 涉及到農業生產力和生產關系的調整, 須立足國情, 加強頂層設計, 審慎推進。
《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”, 將休耕制度提到國家戰略高度。其后, 2016年中央一號文件、《中國“十三五”規劃綱要》《全國種植業結構調整規劃 (2016—2020年) 》《國土資源“十三五”規劃綱要》等文件、規劃均把探索實行輪作休耕制度試點作為重要內容, 作為推進農業供給側結構性改革的重要舉措。2016年6月, 農業部等10部門聯合發布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》 (以下簡稱《試點方案》) , 標志著我國休耕工作走向組織化、制度化、規范化。然而, 休耕制度在我國是新的制度安排, 涉及到農業生產力和生產關系的調整, 既沒有成熟的經驗可循, 也不能直接照搬西方發達國家的做法, 需要根據中國國情構建具有中國特色的休耕制度。
1、文獻綜述
休耕是發達國家（地區）普遍采用的保護耕地地力、修復生態環境、調整農業種植結構的有效措施。美國是世界上休耕制度最為完善的國家[1-3], 早在1933年就將休耕作為一項基本的農業政策, 并通過多項法案推動休耕的實施, 如《食品保障法》 (Food Security Act) [4-5]。1985年起實施的土地休耕保護儲備計劃 (Conservation Reserve Program, CRP) 是美國最大的休耕項目[6-7], 此外還有濕地儲備計劃、農地保護儲備加強計劃等[8], 美國已建立起了體系化的休耕制度[9]。休耕制度也是歐盟農業政策的重要組成部分, 始于1992年的麥克薩里改革 (Macsharry Reform) [10]。歐盟的休耕包括輪作休耕和多年性休耕, 其中輪作休耕的農場分又為強制休耕和無強制休耕兩類[11-12], 且歐盟的休耕面積根據糧食市場的變化進行及時調整, 除了對休耕進行直接補貼外, 還對各種養護耕地措施進行補貼[13]。日本從1970年代起實施休耕, 多數年份休耕面積在50×104hm2以上, 不同等別的耕地有不同的休耕要求, 包括輪種休耕、管理休耕和永久休耕[14-15]。中國臺灣地區1984—1995年實施“稻米生產及稻田轉作計劃”, 1997—2007年實施“水旱田利用調整計劃”, 將稻田轉作和休耕作為減少稻米產量的重要手段, 糧價上漲后則活化休耕田[16]。綜觀發達國家和臺灣地區的休耕制度, 其運行時間較長, 休耕目標明確, 形成了包括規模調控、主體協調、形式多樣、補助多元、富有彈性的休耕制度體系。
休耕在我國也是古已有之并有延續, 如2000多年前的《詩經》中的“菑、新、畬”和《周禮》中的“易田”等[17-19], 但歷史時期的休耕大都是自發的、零星的個體行為, 并未形成制度。新中國成立后很長一段時間以來, 在人地關系高度緊張的情況下強調糧食生產, 缺乏休耕的內在動力和客觀條件。因此, 我國對休耕的科學探索相對較晚, 但近幾年迅速成為熱點, 且已有研究指出休耕對經濟、社會、生態均有積極意義。張慧芳等較早進行了中國推行休耕制度的探討, 分析了中國實施休耕制度的必要性、難點和實施途徑[20]。鄧琳璐、龐成慶、韓霽昌等證實了休耕對于改善地力和生態的顯著作用[21-23]。在休耕規模方面, 趙雲泰等以江蘇省通州市為例對不同發展情景下休耕規模和布局進行虛擬實證分析[24], 李凡凡等預測2015年中國可休耕規模為97.49×104hm2[25], 張慧芳等認為中國休耕面積不應該超過耕地總面積的5%[20], 羅婷婷等則認為我國休耕的極限為0.27×108hm2, 占耕地總面積比例高達20%[26]。休耕補助是休耕制度運行的關鍵, 劉沛源、譚永忠等對國外休耕補貼政策實施進行了分析[27-28], 尹珂、王學等分別針對華北地下水超采區和三峽庫區的休耕補償標準、補償意愿進行了定量研究[29-31]。在微觀主體方面, 李爭、龍玉琴等對鄱陽湖糧食產區和地下水漏斗區農戶休耕意愿及影響因素進行了探索[32-33]。針對我國大量存在的撂荒、棄耕等現象, 羅婷婷等提出建立撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制, 并提出休耕市場化的設想[26];針對地下水漏斗區, 楊邦杰等提出要以科學休耕為主要手段, 重塑水土利用新平衡[34]。卓樂、江娟麗等詳細總結了發達國家和中國臺灣地區耕地休耕的進展和啟示[35-36], 趙其國等提出中國實行輪作休耕制度的主要研究內容包括休耕區劃、技術模式和體制機制[37]。
綜上所述, 相對于發達國家（地區）, 休耕在我國的理論基礎和實踐經驗都還比較薄弱, 有不少領域尚處空白狀態, 如休耕的區域模式設計、休耕地的診斷與識別、休耕地的時空配置、休耕主體的協調、休耕地的管護與監測評估等。當前我國學界對休耕的研究呈現以下特征:一是對實行休耕制度大都持樂觀態度, 卻缺乏對我國國情、資源本底和休耕風險的充分認識;二是大多研究是對休耕的必要性、休耕的國際經驗進行總結介紹, 與我國的實際契合不夠。我國人多地少、土地公有、土地數字化管理滯后、農地經營細碎、土地具有較強的社會保障功能等特征與發達國家（地區）存在差異, 不可能直接復制發達國家（地區）的經驗做法;三是已有研究大多是休耕制度的某個截面, 難以支撐整個休耕制度框架。基于此, 本研究回歸休耕制度本身, 立足國情, 首先審慎解讀中國實行休耕制度的背景及基本條件, 提出休耕制度的邏輯起點———須與我國農地基本制度及農地利用基本特征相適應, 進而提出中國休耕制度的基本框架。
2、中國實行休耕的背景及基本條件
2.1 數量充足的耕地資源
中國是世界第一人口大國, 人多地少、人均耕地少是基本國情, 糧食安全問題在任何時候都是國家重大戰略問題, 充足的糧食供給必須建立在一定的耕地數量上。只有保持一定面積和一定質量及其產能的耕地, 才可能談休耕[38], 才能把滿足糧食安全以外的耕地用于休耕。1.2×108hm2耕地是不能突破的紅線。根據國土資源部公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》, 我國耕地面積為1.35×108hm2, 這意味著從耕地數量角度有休耕的空間。
2.2 國際糧食市場穩健, 我國有能力從國際市場獲得糧食
聯合國糧農組織 (FAO) 指出, 由于供應充足、需求溫和, 以及美元升值, 2015年全球糧食價格連續第四年下跌, 且創下7年最大跌幅 (http://www.agrimoney.com/news/food-prices-fall-at-fastest-pace-in-7-years-amid-timiddemand-9160.html) 。預計未來幾年, 國際糧食市場依舊穩健, 因此, 我國可從國際糧食市場進口一定數量的糧食, 并讓部分耕地休耕。但國際糧食市場的寬松只是為我國實行休耕提供了一個有利的外部條件, 仍具有很大的不確定性, 不能過分依賴國際市場, 以我為主、適度進口的糧食安全戰略不能改變, 水稻、小麥、玉米三大主糧自給率要保持在95%以上, 其中水稻、小麥兩大口糧保持100%自給。
2.3 我國耕地長期過度利用, 需要進行休養生息
由于長期對耕地進行掠奪性開發利用, 導致許多耕地面臨嚴峻的可持續利用問題。例如, 糧食主產區的華北平原地下水漏斗區面積達7.6×104km2[39];全國耕地污染物點位超標率為19.4%, 主要為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬離子和滴滴涕、多環芳烴等有機污染物[40];石漠化涉及西南、中南8個省 (區、市) 455個縣, 與2005年相比, 發生在耕地上的石漠化土地面積增加了4.34×104hm2, 年均增加0.72×104hm2, 部分坡耕地質量進一步下降[41]。因此, 轉變耕地利用方式, 由短期過度性利用向長久保護型利用轉變, 首先要在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區實行休耕試點, 讓受損的耕地恢復健康。
2.4 國內糧食綜合生產能力穩定, 且庫存積壓較多
在農業科技進步和惠農政策刺激下, 2004—2015年, 我國糧食生產實現“十二連增” (2016年我國糧食總產量比2015年減少0.8%, 主要是主動優化種植結構和區域布局結構的結果。但總的來說, 我國糧食綜合生產能力已得到極大提升并趨于穩定, 在某些關鍵領域甚至取得突破性進展 (如超級稻、海水稻) 。因此, 盡管未來我國糧食產量有波動, 但穩產的可能性極大) , 與此同時, 我國糧食庫存量、進口量節節攀升。1990年以來我國糧食庫存消費比遠遠超過聯合國糧農組織推薦的17%—18%底線標準[42], 考慮到我國人多地少, 多數研究也認為庫存消費比在25%左右就基本可以滿足需要[43]。但現在我國糧食庫存高企, 其中玉米庫存數量占總庫存量的50.3%[44], 去庫存成為新的難題。任繼周認為儲糧超過了安全系數就是負擔[45], 不僅導致糧食霉變陳化, 品質下降, 還增加了倉儲費用。因此, 可以休耕部分耕地, 消化庫存, 從“存糧于庫”向“藏糧于地”轉變。
總的來看, 我國各界強調休耕的正外部性, 大都認為有必要、有條件進行休耕, 但也需要對糧食安全、耕地資源、國內外糧食市場的不確定性等進行全面評估, 并認真審視休耕制度與現有土地管理制度的相容性。因此, 我國實行休耕制度的基本原則是確保國家糧食安全, 謹慎推進。
3 中國實行休耕制度的基本要求
第一, 我國農地實行家庭承包經營制度, 與私有制國家 (地區) 的土地制度和經營利用方式存在顯著差異, 因此, 我國不能直接套用私有制國家 (地區) 農場經濟實行休耕的經驗和做法。土地承包經營權本身是一種不斷發展完善的權益, 且目前學術界對承包權、經營權的法律屬性仍然存在較大分歧[46-48]。對土地承包經營權認識的分歧必然會傳導到休耕的權利主體, 一些地方承包地的頻繁調整會增加休耕制度的設計成本。休耕制度的實施必須在已完成土地承包經營權確權登記的地區, 否則, 一旦承包經營使用主體發生變更, 將會引起權益糾紛。對已經發生土地流轉的承包地實行休耕, 休耕的補助主體、監督主體、實施主體也需要明晰, 尤其是休耕補助的歸屬。
第二, 對休耕制度運行成本要有清晰的預期, 并降低制度運行成本。發達國家休耕制度配套政策較為完善, 如土地登記制、稅收和信用制等, 且土地數字化管理走在世界前列, 而我國相應的制度并未完全建立起來。家庭承包、土地細碎、小農經濟必然會增加休耕制度運行和監督成本, 實施同等面積的休耕 (如200 hm2) , 歐美國家可能僅需幾戶, 而我國可能需要跟數百戶農戶進行談判。由于牽涉的農戶太多, 且每戶擁有的地塊數量、面積大小、具體位置等差異太大, 監督農戶的休耕行為也將成為巨大的難題。我國在實行退耕還林、退牧還草過程中, 就遇到制度運行成本高和效率低的問題, 如退牧還草期間三江源區51.9%的家庭草場存在返牧現象[49]。因此, 基于耕地細碎化和小農經濟的現實國情設計休耕制度, 才能降低制度運行成本和監督成本, 提高運行效率。
因此, 中國的休耕制度要與其農地基本制度 (家庭承包經營制) 及農地利用基本特征 (利用細碎化) 相適應。此外, 休耕制度作為我國耕地保護制度的新的重要組成部分, 需與現行的耕地保護制度 (如土地用途管制、基本農田保護、退耕還林還草等) 相兼容。
4、中國休耕制度的基本框架
4.1 休耕的區域模式
《試點方案》提出在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。但我國區域類型多樣, 在區域層面, 應基于各自的問題導向、資源本底和耕地利用特點, 針對性地設計差異化的休耕模式 (見圖1) 。
第一, 地下水漏斗區———節水保水型休耕模式。該區域土地利用的主要問題是地下水過度抽取, 水位下降。休耕模式的設計要以減少耗水量大的作物的種植面積, 補充地下水為導向, 通過實施休耕, 減少對地下水的開采。因此, 該區域要探索節水保水型休耕模式, 重點考慮地下水資源開采的承載能力, 在休耕地推廣既能肥地而需水量又少的作物, 以及休耕對地下水回補的影響, 重塑水土平衡[34]。政府應通過實行最嚴格的地下水管理制度、探索“水票”制度、發展節水型農業等, 形成地下水漏斗區實行休耕的優化模式。
第二, 重金屬污染區———清潔去污型休耕模式。該區域土地利用的主要問題是土壤污染嚴重, 休耕的目的是通過生物、化學等措施將重金屬污染物從耕地中提取出來, 防止重金屬污染物危害食品安全。重金屬污染區要探索清潔生產模式, 通過實施休耕減少或切斷土壤污染來源, 使土壤逐漸恢復健康。對該區域休耕模式的設計需要重點研究土壤污染類型及污染物遷移規律, 研究將重金屬從土壤中剝離的技術手段。政府應加強對土壤污染的監測, 通過客土、種植非食源性經濟作物、抑制重金屬吸收等措施, 形成重金屬污染區的休耕模式。
第三, 生態嚴重退化區———生態修復型休耕模式。該區域水土流失、石漠化、荒漠化等生態問題突出, 休耕的主要目的是緩解生態壓力, 降低人類活動對生態系統的干擾程度, 使生態系統得到恢復完善。對該區域休耕模式的設計重點考慮生態環境承載能力, 建立土地生態安全評價模型, 對當地土地生態狀況進行科學把握, 確定土地生態安全閾值, 劃定土地生態安全紅線。要嚴密監測生態嚴重退化區休耕產生的生態效應 (石漠化地區休耕的正面效應是明顯的, 但是也有可能出現負面效應, 如玉米秸稈在很多農村是燃料來源, 休耕后農民缺乏燃料, 可能會砍伐薪材, 從而引起新的生態退化) , 保持政策的靈活性。與地下水漏斗區、重金屬污染區的局部性相比, 土地生態問題是全域問題, 尤其是生態嚴重退化區往往與貧困等社會問題疊加, 是該類型區域休耕模式設計必須考慮的因素。
《試點方案》提出了以上三個類型區的試點, 實際上, 我國三峽庫區、東北黑土地、黃土高原等都是獨特的地理單元, 面臨的土地利用問題各有差異, 休耕工作如在全國鋪開, 則各個區域的問題導向和目標導向需首先明確。此外, 休耕年限、補助標準、補助方式等都應因地制宜進行差異化設計。
4.2 休耕地的診斷與識別
休耕地的診斷與識別是指根據休耕的影響因素判斷哪些耕地應該休耕的活動。除了國家提到的三個類型區, 還有哪些耕地需要進行休耕, 需要建立包括耕地本底條件、經濟社會條件、耕地利用狀況等因素在內的診斷體系進行識別。只有將應休耕地識別出來, 才能將休耕落到實地。
首先, 讓邊際土地進行休耕是目前學術界較為統一的觀點。邊際土地是指2個或多個異質系統的交錯地段 (或過渡地段) [50], 若開發利用不合理, 將加劇水土流失、植被破壞[51]。邊際土地地區通常是生態脆弱地區, 屬于國土開發和整治的目標[52]。但邊際土地自然條件較差, 不宜墾為農田。生態脆弱地區土地可持續利用的基本途徑是將邊際土地退下來, 更有效率地利用質量好的耕地[53]。應修正過去不同地區都追求糧食自給的作法, 推進有利于環境保護的農業區域布局調整[54]。邊際土地的糧食生產能力有限, 其生態服務效用遠大于糧食生產效用, 休耕邊際土地不會對糧食供給產生大的影響, 但可以更好地發揮其生態服務效用。
其次, 地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區相對比較好識別, 邊際土地也有較為明顯的標志, 但除此之外是數量更為龐大、分布更為廣泛、已經發生地力下降和生態退化但程度不是太大的其他耕地, 這就需要利用耕地利用強度、污染程度、生產能力、生態退化程度等因素進行綜合診斷與識別。如耕地利用強度, 應選取單位面積化肥施用量、農藥施用量、農膜施用量等指標進行反映, 劃分耕地利用強度等級;耕地污染程度應通過科學布點采樣, 分析污染物的類型、污染級別;耕地生產能力的評價要充分利用農用地分等定級的成果, 劃分耕地生產能力等別;土地生態狀況依據植被覆蓋度、景觀多樣性、水土流失強度等, 對土地退化的類型、范圍及退化程度進行評估, 得出耕地退化程度等級。最后, 通過建立綜合評價模型, 劃分不同迫切等級的休耕, 如高度迫切、中度迫切、低度迫切、不迫切, 并落實到土地利用現狀圖上。
讓邊際土地和受損土地實行休耕, 并不意味著優質耕地不需要休耕, 從理論上講, 只要條件具備, 所有的耕地都應該實行休耕。以我國目前的情況, 應首先讓邊際土地和受損土地逐步恢復產能, 待其復耕后, 再讓受損程度較輕的耕地進行休耕。
圖1 差異化的區域休耕模式Fig.1 Differentiation of regional fallow model
4.3 休耕規模的確定
休耕地識別出來之后, 并不意味著所有識別出來的耕地都立即進行休耕。如果休耕規模太小, 耕地得不到休養生息的機會, 可能會進一步惡化;如果僅從生態安全角度出發, 則要求生態敏感區、生態脆弱區的耕地全部休耕, 但休耕規模太大會影響糧食安全。
第一, 如前所述, 在全國層面, 不同的學者研究結論差異巨大, 認為休耕規模占全國耕地面積比例從0.7%—20%不等[20,25-26]。財政部曾向國務院建議休耕0.13×108hm2 (http://china.caixin.com/2015-04-17/100801220.html) , 約占全國耕地面積10%。在地市層面, 趙雲泰等的研究結果表明, 區域虛擬休耕規模約占當地耕地總數的0.84%—8.38%[24]。雖然全國層面的大規模休耕尚未成形, 但除《試點方案》確定的河北、湖南、云南、貴州、甘肅5省外, 新疆、江蘇、陜西等地已確立省級試點, 全國休耕試點面積也由2016年的7.73×104hm2擴大到2017年的13.33×104hm2。可以預見, 未來休耕的規模和范圍將會繼續擴大, 休耕規模的合理確定愈發迫切。
第二, 休耕客觀上會導致糧食產量減少, 國家必須在總量上對休耕規模進行控制, 不能觸及糧食安全的底線。一般來說, 休耕規模與糧食自給率呈反比例關系, 糧食自給率越高, 休耕規模越小;糧食自給率越低, 休耕規模越大 (見圖2) 。在我國, 休耕規模的上限是耕地總量與確保糧食安全所需耕作的耕地面積之間的差額, 休耕規模的下限為保證糧食自給率達到100%以外的耕地。不同的糧食安全 (糧食自給) 水平下會有不同的休耕規模, 休耕對糧食安全的影響必須可控。但是影響糧食安全的因素很多, 耕地生產潛力、人口規模、人均糧食消費、種植結構、食物結構、農業科技進步等都會對糧食需求和供給產生影響, 且這些因素本身也處于不斷變化中, 是需要研究的問題。因而, 要科學選擇影響糧食安全的因子, 建立糧食安全模型, 進而建立休耕規模預測模型。此外, 休耕規模還要考慮外部因素, 全國層面要考慮國際因素 (國際糧食市場) ;省域層面要考慮區域協調 (糧食調配) ;縣域層面應考慮口糧安全 (縣內平衡) 。
圖2 基于糧食安全的休耕規模Fig.2 Fallow scale based on food security
第三, 休耕規模應有一定的彈性。美國CRP規定農民在一定申請期內自愿向政府提出休耕申請, 政府進行總量控制, 每個縣最多有不超過25%的耕地可納入CRP。歐盟2000年將休耕面積比例固定為10%, 由于國際糧食市場出現波動, 將2004—2005年度的休耕比例降為5%, 2007—2008年度的土地休耕率甚至降為零, 糧食緊張緩解后, 休耕政策再度實行。歐美經驗表明, 休耕規模需要根據內外環境的變化而及時進行調整。因此, 我國休耕規模也應該隨著國際糧食市場、國內糧食生產能力的變化進行靈活調整。
面對全國各地積極開展休耕的形勢, 要對休耕對我國糧食安全的影響有充分的認識, 科學的評估, 應基于糧食安全、生態安全、社會經濟發展, 構建耕地休耕規模綜合預測模型, 合理確定全國休耕規模的上限。
4.4 休耕地的時空配置
休耕地的時空配置的本質是不同時點和不同區域之間的組合問題, 也就是哪些耕地在什么時候進行休耕, 從而實現對休耕地的宏觀調控。
第一, 休耕地識別完成和規模確定后, 為了提高休耕的效率, 很有必要對休耕地的時空配置進行統籌協調, 以達到最大的效益。在試點區域以外, 什么時點、哪些區域應該實行什么樣的休耕, 中央政府 (至少是省級政府) 應該有基本的判斷。例如, 平原地區和丘陵山區如何搭配, 水田和旱地如何組合, 即使在平原內部, 是面狀的休耕還是網狀的休耕更有效率;在丘陵山區, 是流域性的休耕還是組團式的休耕更有利于生態環境的恢復, 這些問題都是時空配置問題, 需要在宏觀上進行把控。休耕地的時空配置可以從建設用地增量時空配置、農村居民點整理時空配置等研究中獲得有益思路, 通過集成GIS空間分析技術, 構建休耕地時空配置技術體系, 實現對休耕地時空配置的優化。
第二, 將休耕納入土地利用總體規劃、基本農田建設規劃, 明確休耕的時限、規模、分布, 通過規劃實現對休耕的調控。調控的手段包括經濟手段、法律手段和行政手段。可以考慮三種調控思路:一是休耕在全國層面順次推開, 以我國耕地總量為上限, 以一定年限為周期, 每年強制休耕一定規模耕地, 這樣就可以讓全國所有的耕地都能獲得休耕的機會。該方案的優點是實施成本相對低, 調控難度相對小, 但不利于調動地方積極性, 對區域的差異性考慮不夠。二是由各地申報, 逐級匯總, 再由中央核定。該方案的優點是因地制宜, 針對性強, 但交易成本高, 容易出現農民個體行為與國家整體利益不匹配的情況, 例如, 國家從生態安全和保護地力的角度出發, 要求在某些區域進行休耕, 但如果讓農民自愿申請, 農民很可能為了獲得口糧不愿休耕。三是中央將休耕規模的控制下放到各省, 由省級政府自行制定休耕規模、時序安排和空間布局的計劃。該方案既維持了中央對全國休耕的管控力, 又能調動地方的積極性, 激發各地針對自身情況做出較為合理的休耕安排, 比較符合我國國情。
休耕地的診斷與識別將休耕地落實在具體區域上, 休耕規模綜合考慮了糧食安全、生態安全和社會經濟發展狀況, 休耕地的時空配置則是將休耕區域、休耕規模和休耕時間進行優化組合, 實現對休耕“定位、定量、定序”的宏觀調控。
4.5 休耕補助標準及補助方式
休耕會對耕地承包經營者造成一定的經濟損失, 休耕補助是國家為了彌補休耕對農戶造成的損失而給予農戶等量的貨幣或實物補助。休耕補助是休耕制度運行的核心動力。
第一, 休耕補助標準應體現耕地的經濟價值和社會價值。我國耕地除了和發達國家具有同樣的經濟功能外, 還承擔社會保障功能 (見圖3) 。即使是經濟功能, 也不僅僅限于種植業本身, 還有可能涉及養殖業, 在我國廣大農村, 耕地的產出在為農民提供糧食來源的同時, 還是家畜家禽的飼料, 因此, 休耕還會引起農村養殖結構的變化, 減少農村食糧型禽畜的養殖。因此, 我國休耕補助的下限是經濟價值的價格體現, 上限是經濟價值和社會價值的總和。根據課題組對西南地區的初步研究, 國家制定的休耕補助標準是比較真實的耕地經濟價值的體現, 但可能略有偏低, 原因是可能低估了耕地的社會價值 (西南地區的多年性休耕與華北地區的季節性休耕有顯著區別, 河北糧食自給率高, 季節性休耕不會對農戶糧食安全造成大的影響;生態嚴重退化區是連續休耕3年, 且生態嚴重退化區大都處于糧食供給緊平衡狀態, 甚至有些地區需要外調, 連續多年休耕必然打破這種平衡, 意味著農戶需要從市場上獲得糧食。且休耕減少了區域糧食供給, 極有可能推高糧價) 。此外, 還需建立農戶模型模擬不同補助對農戶休耕決策的影響。如有研究認為臺灣的休耕補貼影響了農民出租土地的意愿, 阻礙了土地規模化經營和有效利用[16]。
第二, 休耕的補助方式應結合休耕地區的自然條件、經濟社會狀況。補助的方式有直接補助和間接補助 (或稱貨幣補助和實物補助) 。在糧食主產區應以貨幣補助為主, 因為糧食主產區糧食自給率高, 農戶多有余糧, 以糧食作為實物補助效用不大。在西南地區等非糧食主產區則宜以實物補助為主, 貨幣補助為輔。尤其是丘陵山地等區位比較偏僻、交通較為閉塞、糧食安全缺乏保障的地區, 糧食補助應由當地政府統一發放到農戶手中, 減輕農民運輸糧食的壓力, 確保農戶口糧安全。同時, 要加強農戶休耕知識、休耕技術的培訓, 做好農業勞動力的轉移安置工作。
休耕補助把過去對農產品價格的補貼, 轉變為對耕地產能方面的補貼, 有利于適應WTO的規定。此外, 休耕補助還應參照生態補償、退耕還林 (還草) 等相關補償理論, 研究休耕的補助標準、方式和途徑, 以及休耕補助與國家已經實行的農業補貼的兼容性。
4.6 休耕行為主體的響應及協調
我國休耕涉及的相關主體較多, 不同的主體有不同的價值取向和利益訴求。探索實行休耕制度會對哪些主體產生什么樣的影響, 研判主體可能采取的應對行為, 研究達到各方利益均衡的路徑。
第一, 休耕主體辨析。歐美實行休耕涉及的利益主體主要包括各級政府、專業部門和農場主。我國與資本主義國家的土地制度差異導致休耕涉及主體有顯著差別。具體來講, 我國休耕制度涉及的主體包括政府主體如中央政府、各級地方政府;農地產權主體如集體經濟組織 (所有者) 、農戶 (承包經營者) ;社會主體如土地流轉大戶、家庭農場、農業企業、農業合作社等, 總體上涉及主體量多且多元, 關系相對復雜。
圖3 休耕補助標準分析框架Fig.3 Analysis framework of fallow subsidy standard
第二, 各主體對休耕制度的響應。休耕主體是否響應、如何響應、響應程度等問題有待開展系統研究。可以將各主體進行層級劃分:政策制定者→政策傳導 (落實) 者→政策執行者。中央政府作為休耕制度的供給者和頂層設計者, 具備較強的休耕意愿, 通過休耕實現“藏糧于地”, 增強農業可持續發展能力的目標。各級地方政府 (包括省、市、縣、鄉鎮) 由于層級較多和“地方政府公司主義”的存在, 政策在傳導落實過程中可能會出現效能遞減和行政成本過高的現象。農戶對休耕的響應受休耕補助的影響較大, 一般來講, 補助越高, 響應越積極;如果補助過低, 影響其收入和生計, 就會存在一定的阻力。
第三, 各行為主體的協調。由于休耕各主體的行為目標并非一致, 最終的制度是各相關利益主體談判博弈的結果, 因此, 需要明晰各主體的行為特征與功能, 剖析它們之間的相互作用機理, 研究利益主體的博弈關系, 建立利益主體相互協調機制。可以預見, 中央政府與地方政府以及農戶之間的博弈將會十分復雜。在利益主體的協調中, 專業性的社會組織 (建議在村民委員會內部設立休耕委員會, 成員包括所有參加休耕的農戶) 可以發揮重要的作用, 是連接政府和農戶的紐帶, 可以減少政府與農戶的談判成本。政府可以通過購買公共服務的方式, 將農村基礎設施建設、農田水利設施建設向休耕地區傾斜, 改善休耕地區農民的生產、生活條件。
休耕制度是各相關利益主體博弈、協調統一的契約形式, 是各方利益均衡的結果, 要理清利益主體的行為模式, 找到各主體“意愿和要求的最大公約數”。
4.7 休耕地的管護
耕地休耕、退耕、撂荒都是減小耕地壓力的行為, 但休耕不是對耕地置之不管, 而是主動讓耕地休養生息, 是保護、養育、恢復地力的措施, 休耕結束后需重新耕作。退耕主要針對25°以上的坡耕地和沙化土地等不宜耕作的土地, 退耕后不再耕作。撂荒則是消極的土地利用行為, 造成耕地資源的浪費, 也不利于耕地的保護。撂荒、退耕會促進植被恢復, 加快“森林轉型”[55]。長期休耕極容易造成耕地廢耕, 增加復耕難度。臺灣農地休耕政策由于忽視了對休耕地的管護, 導致農業生產指數下降、土地資源閑置、農地低效利用等問題。因此, 休耕期間應采取積極措施, 加強對耕地的管理和保護, 恢復和保持耕地的產能。制約我國農業可持續發展的突出問題是農業發展方式普遍粗放, 農業基礎設施建設和生產條件總體滯后。針對我國農業基礎設施的短板, 在休耕的同時進行土地整治和培肥地力, 夯實農業發展基礎, 一旦復耕后, 就能迅速形成產能, 這也是國際慣常做法。如前所述, 應針對不同類型的休耕區域, 設計差異化的土地整治模式:干旱缺水地區重點建設農田水利設施、灌溉設施;重金屬污染區通過土壤修復技術降低土壤中重金屬含量;生態退化區重點推行坡改梯、水土保持工程。在休耕面積較小、分布較零散時, 要集中規模使用有一定的難度, 但隨著休耕規模的擴大, 應設法將休耕土地進行整合利用, 形成規模效應, 與農業供給側結構性改革、農業結構調整有效對接。通過休耕穩定和提升耕地產能, 是我國增強農業發展后勁的必經之路。
4.8 休耕的監測評估
休耕制度本身需要保持一定的靈活性, 需要對休耕的客體、主體進行監測, 以便及時反饋調整。歐美及日本休耕責權清晰, 有相應的獎懲措施, 且在休耕實行一定時期后進行評估, 及時調整休耕政策。
一是對休耕的客體———耕地地力、生態環境即土地健康狀況的監測。休耕不能改變土地的農業用途, 不能因為休耕期內暫停對耕地的利用而搞非農建設, 待休耕結束后再變為耕地。在試點區域加快土壤環境監測能力建設, 逐步完善國家、省、市、縣四級土壤環境監測網絡, 建立土壤環境信息管理系統, 實現對各地土壤環境狀況的動態化、信息化管理。在已有的休耕耕地質量監測指標基礎上, 增加對水土流失、休耕地生物量等生態環境指標的監測。同時, 要對邊際土地的利用進行監測, 防止休耕農戶為了增加糧食而開發利用未納入休耕的邊際土地, 造成新的生態破壞。
二是對制度實施主體———農戶行為的監測。通過與休耕戶簽訂協議約束和規范農戶的休耕行為。但由于協議雙方的有限理性和交易費用的存在, 使得現實中的契約是不完全的, 降低休耕政策作為公共產品的運行效率。因此, 需要研究“不完全契約”情形下降低交易費用、提高制度運行效率的途徑。休耕期間, 休耕耕地應交由休耕主管部門統一管理。禁止休耕地非農化, 不得在休耕耕地上種植主糧作物, 休耕耕地只能用于休耕主管部門統一組織的耕地管護活動。建立完善處罰機制, 對簽訂了休耕協議卻不履行休耕責任的農戶進行懲戒。加強對休耕地區農民收入、人口流動的監測, 建立與休耕地區農民收入狀況、糧食安全相掛鉤的復耕機制。
三是建立休耕制度運行績效評估指標體系, 針對不同類型的試點區域, 以縣為基本單元, 在第一個試點周期結束后, 應通過第三方對休耕制度進行耕地地力、生態效益、經濟效益、社會效益的綜合評估, 通過評估找出休耕過程中存在的問題和薄弱環節, 研究其產生的原因并找出解決的對策。評估的結果作為改進休耕制度的重要參考和是否繼續進行休耕的前置條件。同時, 將評估結果納入當地休耕主管部門當年的目標考核體系, 作為重要的考核指標。
5、余論
我國實行的休耕制度是建立在特定的背景條件和基本要求之上的, 其背景條件和基本要求是休耕制度的外部環境;休耕制度框架本身主要包括休耕區域模式、休耕地的診斷與識別、休耕規模的確定、休耕地的時空配置、休耕補助標準及方式、休耕行為主體的響應及協調、休耕地的管護和休耕的監測評估等內容。
發達國家和地區的實踐經驗說明, 實行休耕制度需要完善相應的政策規范, 甚至制定專門的法律法規, 要建立休耕的職能部門、資金保障和技術支撐, 明確休耕的實施程序與機制, 才能確保休耕制度有效運轉和規范實施。休耕制度在我國是一項全新的制度安排。盡管我國歷史上不乏關于休耕的論述與實踐, 但都是零星的、非制度化、非組織性的。在我國土地利用面臨新挑戰、農業發展面臨新問題、國內外糧食市場出現新變化的形勢下, 中央精準把脈, 及時提出實行休耕制度, 作為農業供給側結構性改革的重要內容和途徑[56-57], 將對我國農業生產力和生產關系產生重大影響。休耕制度是一個復雜的巨系統, 需要加強頂層設計, 本文所述僅是這個巨系統的一個初步框架, 還有許多問題需要進行持續深入研究。
中國鄉村發現網轉自：中國人口·資源與環境2017年12期
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