導讀：文章在剖析國內外耕地輪作休耕實踐與發展的基礎上，戰略性地提出了探索實行耕地輪作休耕制度試點問題的研究重點和目標，包括調研中國重點關注區域適于輪作休耕的耕地資源現狀與區劃，探討重點關注區域耕地實施輪作休耕的技術路徑、建立重點區域耕地輪作休耕制度試點體制機制等。為實現“十三五”國家農業轉型發展，保障糧食生產能力和國家糧食安全提供重要咨詢建議。
2016年是中國“在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點”工作全面啟動的開局之年，是黨中央、國務院著眼于中國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出重大決策部署之年。2016年6月農業部會同財政部等10個部門和單位聯合印發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，對試點工作進行了全面部署。
針對這一制度試點問題，2016年10月中國科學院啟動了學部咨詢項目“探索實行耕地輪作休耕制度試點問題咨詢研究”，對試點工作開展戰略性的、深層次的高端智庫討論。
為了使中國科學院學部咨詢研究能更好地在國家“實施藏糧于地、藏糧于技戰略”的統籌決策部署與工作中有序推進，咨詢項目組將在本文中對中國科學院學部咨詢研究的立項背景、研究內容、技術路線、體制機制、預期成果、項目組織等加以簡介與論述，期望得到國家及有關部門的高度重視。
1 立項背景
近年來，中國糧食產量實現了“十二連增”，然而在糧食連年增產的同時，中國耕地資源環境、國內外糧食市場供求變化均面臨著重多問題與挑戰，具體表現在以下三方面。
1.1 目前中國農業正面臨著三大突出問題
糧食總產量增加：2015年已達6.215×108t。糧食庫存量增加：2015—2016年度中國玉米、小麥、稻谷庫存合計高達2.54×108t。農產品進口量增加：2015年全國進口糧食1.24×108t，占全年糧食總產量的19.3%；進口大豆8.169×107t，占全世界大豆出口量的70%。
1.2 未來糧食生產面臨更大壓力
2016年中央一號文件（中國農業新聞網，2016）提出，農業要推進供給側結構性改革。從供給端來看，今后中國受耕地、水資源約束，糧食持續增產困難會越來越大，并將面臨資源環境多重挑戰，耕地高強度開發利用，耕地地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤質量退化、耕地污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾。
1.3 實行耕地輪作休耕制度——提升糧食產能
2015年10月29日通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確指出，實行耕地輪作休耕制度，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點工作。
2016年6月30日，國務院發布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。
因此，如何有序、穩妥、科學推進耕地輪作休耕制度，探索“藏糧于地”、“藏糧于技”的具體實現途徑，既是推進農業供給側結構性改革的重要途徑之一，又是加強資源保護和生態修復的重大措施與發展方向，對推動中國農業綠色發展和資源永續利用具有重要的戰略意義。
2 國際與國內耕地輪作休耕實踐與發展
2.1 輪作休耕的內涵
輪作休耕（crop rotation and land fallow）是耕作制度（亦稱農作制度，farming systems）的一種類型或模式，是耕作學、土壤學研究的重要內容之一。
輪作（crop rotation），是指在同一田塊上不同年度間有順序地輪換種植不同作物或以復種方式進行的種植方式，如一年一熟的“大豆→小麥→玉米”3年輪作，這是在年間進行的單一作物的輪作；在一年多熟條件下，既有年間的輪作，也有年內的換茬，如南方的“綠肥—水稻—水稻→油菜—水稻—水稻→小麥—水稻—水稻”輪作，這種輪作由不同的復種方式組成，因此，也稱為復種輪作。
輪作制度（crop rotation system），是指在一個地區，在一定時期（周期）內，由多種輪作方式相互組合、配套組成的輪作體系，即構成該地區在這一時期（周期）的輪作制度。實行合理的輪作、建立合理的輪作制度，具有多方面的經濟效益、生態效益和社會效益。
休耕，亦稱休閑（fallow），是復種的對義詞，是指耕地在可種作物的季節只耕不種或不耕不種的方式。在農業生產上，耕地進行休閑（休耕），其目的主要是使耕地得到休養生息，以減少水分、養分的消耗，并積蓄雨水，消滅雜草，促進土壤潛在養分轉化，為以后作物生長創造良好的土壤環境和條件。
根據休耕時間長短，可將休耕分為季節性休耕、全年休耕和輪作休耕。季節性休耕，指耕地在一年中某個季節休閑，如冬閑、秋閑或夏閑等；全年休耕，指耕地整年休閑；輪作休耕，將作物輪作與耕地休耕結合起來，即耕地在輪作周期內（一般為3~5年，3~5個田區），各個田區依次輪流休閑，如國外的“二圃制”、“三圃制”或“四圃制”就是如此。
2.2 國外輪作休耕的發展與成效
2.2.1 美國的休耕保護項目——CRP
CRP（Conservation Reserve Program）是美國休耕保護項目的英文縮寫。CRP是美國聯邦政府最大的私有土地休耕項目。根據1996年農業法案，到2002年美國CRP的土地面積上限為1.473×107hm2（3.640×107英畝）；2002年農業法案規定CRP延期至2007年12月31日，參加項目的面積上限.473×107hm2提高至1.586×107hm2（3.920×107英畝）；2008年農業法案修改CRP的面積上限為1.295×107hm2（3.2×107英畝）；截至到2008年，已有405×107hm2（3.47×107英畝，1英畝≈0.404686hm2）土地參加該項目。
2007年項目實施面積為14 892 248 hm2，為CRP啟動以來的最高值。從項目實施面積上看，主要的州有德克薩斯州（1.59×106hm2）、蒙大拿州（1.34×106hm2）、北達科他州（1.23×106hm2，朱文清，2009）。在此期間，糧食價格下降等原因迫使農場主和牧場主等主體主動參加CRP，這樣可以獲得可觀現金補貼。
從全美來看，CRP的實施對于穩定糧食價格起到了一定作用，并且通過種植修復性植被等措施改善了生態與環境。
2.2.2 歐洲國家休耕還林還草計劃
歐洲可耕地面積約3.0×108 hm2，人均耕地面積0.411 hm2。工業革命以來，歐洲經濟社會高速發展，同時也促進了農業高度的機械化、集約化、規模化、專業化。據統計，到20世紀80年代初期，原歐共體國家共減少農業用地面積1.1×107hm2，占耕地總面積的8%。
2000年，歐盟將休耕面積比例固定為10%（約3.5×106hm2），共完成休耕（退耕）還林1.2×107~1.6×107hm2。歐盟實施的休耕（退耕）還林還草計劃，有效調控了糧食產量，平衡了供應市場，降低了農業生產對環境的危害，保護了鄉村自然生態環境。
瑞士休耕項目起源于20世紀90年代早期，當時該項目是政府控制糧食生產增長的措施。1991年，瑞士實施了旨在擴大農作物生產的項目，其采取的休耕措施包括：
（1）從谷物生產向草地轉換;（2）進行短期綠色休耕；（3）建設森林、河流和公路旁邊的樹籬；（4）對有林農田和緩沖地帶等高生態價值地區進行保護；（5）生產非食用的可更新資源。
項目開始以來，瑞士每年都有新的土地加入.1994年大約有5.7×104hm2耕地加入休耕項目，其中將近3.3×104hm2是大面積低強度放牧用地，但只有4%的農戶拿到了草地用途的休耕補貼，2%拿到了綠色休耕補貼。
參與率最低的是低洼地花草種植項目和非食用作物生產項目。瑞士實施土地休耕項目，取得了明顯的成效：不僅增加了農村地區的動植物多樣性，還提升了人文景觀，特別是對諸如沿河、湖、森林、道路等緩沖區的大規模植草，對水質和野生動物保護產生了有益的影響。
2.2.3 日本農田休耕項目
1971年，日本開始實施休耕項目，休耕面積依年份不同差異較大，大多數年份休耕農田的面積都超過5.0×105hm2。日本實施農田休耕項目的最初目標是在糧食生產供大于求的情況下，減少糧食剩余，該項目作為供給控制的手段，并未確定環境目標。
1993年，在新產品調整促進計劃中，日本政府確定了能達到生態環境保護目標的休耕農田。農田休耕方式主要有3種，即輪種休耕、管理休耕和永久性休耕。其中，永久性休耕是把農田用于造林、造果園和建魚塘等，永久性休耕的面積為1.3×104hm2，僅占休耕總面積的2.6%；總休耕面積占總耕地面積的64.6%。
1996年，日本政府擴大水稻的休耕面積，將水稻總面積降為7.87×105hm2。目前，日本農田休耕項目的主要目的已從以控制糧食生產為主轉變為以保護生態環境為主。
2.3 中國輪作休耕的實踐與發展
中國是一個具有5000年文明的農業大國，輪作休耕、用地與養地相結合是中國農業傳統之一，在中國大約有2000多年的歷史。關于輪作休耕，中國古農書《呂氏春秋》的《任地篇》、《氾勝之書》、《齊民要術》等均早有記載。如北魏《齊民要術》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，綠豆、小豆底為上，麻、黍、故麻次之，蕪菁、大豆為下”等記載。
下文將對近年來中國輪作休耕的實踐與進展進行簡要論述。
2.3.1 中國臺灣省的稻田轉作休耕
據有關資料，近30多年來，臺灣的稻谷生產能力相對過剩，這就為稻田休耕和提升稻米品質提供了較好的基礎。1988年臺灣促進大面積稻田轉作休耕51210hm2。
1994年，臺灣“行政院”正式核定提高稻田轉作休耕補貼標準，每公頃補助19800元新臺幣。
2012年12月，臺灣“農委會”宣示，自2013年啟動“調整耕作制度活化休耕農地中程（2013—2016年）計劃”，優先活化連續休耕農地，促進農業勞動結構年輕化及擴大經營規模。該計劃的實施，可兼顧農民權益及產業調整，并創造臺灣農業永續發展。
預計至2016年可活化休耕農地4.5×104hm2，糧食自給率提高34.9%，總體產值及效益增加88億元，并創造10萬人就業機會。該計劃將重建農業尊嚴、農地生機與農村價值，創造環境、人力資本與國民健康多贏的局面。
2.3.2 京津冀分區分類科學休耕
京津冀地處黃淮海平原，自古以來就是中國最重要的糧食產區，京津冀增長極的優化發展與黃淮海平原作為中國核心口糧生產基地的現代化建設目標相互制約。水土資源安全是實現京津冀可持續發展的前提保障。當前京津冀區域的巨大水土資源壓力，已成為阻礙區域優化發展的焦點問題，危及國家糧食安全、食品安全、國土和生態環境安全。
通過對京津冀及其周邊區域進行分析，認為現有農業發展方式是造成水土利用不可持續的關鍵，提出要以科學休耕為主要手段，以京津冀協同發展和“一帶一路”國家戰略實施為背景，采取加快轉變農業發展方式、加快國土綜合整治和生態良田建設、加強區域資源變化監管、進口中亞優質小麥等多種手段，恢復京津冀水土資源支撐能力，重塑水土利用新平衡。京津冀農田休耕可分為三類進行：
一是嚴重的地下水超采、土壤污染、水土流失區域，實行永久性休耕或長期休耕；二是一般的地下水超采、土壤污染、水土流失區域，采取環境修復型休耕和輪作方式；三是具備較好水土資源條件的優質農田區依據糧食供應緊張程度采取市場調節性休耕和保護性休耕。
2.3.3 吉林高光效休耕輪作高產栽培技術
高光效休耕輪作高產栽培技術是吉林省近年來大力推廣的玉米、水稻新型栽培種植模式。通過調整壟向、增加株數、株數加密等栽培方式提高糧食產量。在九臺運行幾年來，取得了很好的經濟效益、社會效益和生態效益，特別是休耕輪作對黑土地的保護意義非常重大。通過高光效技術種植的玉米，1hm2地比普通地多種3萬多株，而且通風好，光照足，預計1hm2 地能增產2.5~5t，壟間還間種了黃豆，1hm2 地還能種0.22hm2 的黃豆。
對長春市合心鎮實行耕地適度休耕的農戶意愿進行了實地調查，在此基礎上，選取其中典型休耕模式，對其經濟效益與生態效益進行定量分析。調查表明，該鎮有3%的農民愿意實行耕地適度休耕，并要求在確定合理休耕制度、做好休耕補貼工作、推進基礎設施建設、加強政策宣傳推廣、加強休耕期監管工作等方面有積極的“配套”措施。
通過對土地休耕制度的深入了解及模擬規劃，證實了保護性休耕方式是一種有利于土地永續利用的方法。不論是從國家層面還是社會層面亦或是人民層面來看，土地適度休耕制度都有著良好的作用，對經濟效益和生態效益都產生了積極的影響。
2.3.4 安徽省泗縣實行稻田輪作休耕
安徽省泗縣地處皖東北，是全國產糧大縣，一年兩熟制以旱作為主，另有極少部分采取小麥、水稻輪作復種模式。2010年該縣耕耘農機專業合作社在流轉的5.3hm2（80畝）耕地上探索輪作休耕，取得了較好的經濟效益和社會效益。
根據田間測定結果，輪作休耕模式的效益是傳統種植模式的1.88倍。其具體做法是：將傳統的種植模式“小麥-水稻”一年兩熟，改為“花生→小麥-水稻”兩年三熟，這樣，在1個生產周期中，從水稻收割后至來年清明，從花生收獲至小麥播種，耕地有7個月的休養，在此期間地力可得到恢復和提高。
2.3.5 江蘇省句容市“稻-果”輪作模式
句容市是全國聞名的“草莓之鄉”，尤其以東部的白兔鎮最為有名，該鎮從上世紀80年代初在裸露地上引進草莓種植示范發展到目前逾330hm2大棚設施草莓規模，帶動了全市草莓種植以及其他鮮果產業發展。為緩解土壤連作病害威脅，探索了“水稻+草莓”高效種植模式，種植面積不斷擴大，達到200hm2 以上，種植的越光水稻年效益可達24000 元/hm2 左右。
2.3.6 云南省耕地輪作休耕
在重金屬污染區：采用物理的、化學的、生物的措施進行修復治理。種植一些對重金屬敏感的植物，吸收土壤中的重金屬，逐步恢復耕地生產安全農產品的功能。城郊蔬菜和花卉種植區：重點實行輪作，停止種植需肥量大、投入高的蔬菜和花卉等作物品種，改種水稻、玉米、蠶豆等需肥量小的作物，增施有機肥，種植豆科綠肥，分時段、間隔性的進行休耕，逐步恢復地力。
長期覆蓋地膜區域：選擇覆膜時間長、地膜殘留量大、農作物產量低的耕地進行休耕，清除殘膜，種植綠肥作物或豆科作物，提高土壤有機質，改善土壤物理性狀，逐步恢復地力。
3 主要研究內容
3.1 調研中國適于輪作休耕的耕地資源現狀與區劃
根據全國農業產區生態環境質量狀況和區域土水資源情況，通過多途徑實地調研，試驗示范，區域對比以及采用信息遙感、數字與計量統計等新技術，深入分析重點關注區域（如地下水漏斗區、重金屬污染區、連作障礙區、生態嚴重退化地區）農業生態環境退化的主要矛盾，研究區域土水資源及糧食產能發展的限制因子；明確適于輪作休耕的耕地資源數量（如面積、范圍、規模）和質量（如生產功能、環境功能、生態功能），開展適于區域輪作休耕的生態環境產業區劃。
3.2 探討重點關注區域耕地實施輪作休耕的技術模式
輪作休耕是一項系統工程，應用“源匯”、“因果”關系及系統工程、分類推進方法，研究所關注的區域導致生態環境退化的主要成因，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，嚴格管理土水肥藥的合理使用，提出針對性的耕地輪作休耕技術方案，并開展綜合治理示范。以農業資源承載力和環境容量為基礎，綜合分析耕地輪作休耕的綜合效益。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量超載區域實行限制性措施，開展以縣級行政區為單元的資源環境承載能力試評工作，分析超載成因，開展限制性政策預研，形成資源環境承載能力監測預警報告。
3.3 建立重點區域耕地輪作休耕制度試點體制機制
研究重點關注區域實施輪作休耕制度試點的相關政策，建立生態補償制度和管理機制；構建實施耕地輪作休耕的差別補償標準體系；建立嚴格的生態環境保護責任制度、補貼補償制度和投入機制、行政問責制度等；建立區域生態環境保護機制，建立有效的生態環境監測與修復網絡；培育生態環保的市場經濟機制，提高當地人民群眾的經濟收益。總之，應用對立統一觀點，探行工作十大技術環節：
（1）突出重點，做好試點；（2）摸清資源，完成區劃；（3）統計數量，突顯質量；（4）時段演變，空間布局；（5）藏糧于土，藏糧于技；（6）建立體制，完善機制；（7）以點為主，片面結合；（8）重視創新，著力實踐；（9）全面總結，不斷提升；（10）著眼當前，面向長遠。
4 預期目標與成果
（1）明確中國實行耕地輪作休耕制度試點的分區；編制實行耕地輪作休耕的技術方案；提出中國實行耕地輪作休耕的機制體制建議。
（2）撰寫中國耕地輪作休耕制度試點區劃，耕地輪作休耕技術體系與管理報告。
（3）提交探索實行耕地輪作休耕制度試點國家咨詢報告。
總而言之，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，是中國“十三五”規劃的重點國家項目。習近平總書記指出：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。”
從治國安邦角度看，保障糧食安全是首要之務，更是一個永恒的課題。根據試點經驗，推行輪作休耕制度，是推進中國農業供給側結構性改革的重要舉措，是有效保護耕地資源和改善環境質量的具體途徑；有利于增加農民收入，有利于與國際市場接軌。加大中國農業科技投入，提高農業生產規模化水平，降低農業生產成本，實現農業現代化的發展。
2016 是中國決勝全面小康開局之年、推進結構性改革攻堅之年，也是中國經濟開好局、起好步之年。在此大好形勢下，咨詢項目組能有機會肩挑實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略任務，真是機遇難得，我們一定要倍加珍惜！一定要以“勿忘初心，不斷向前”、“走好我們自己長征路的精神”完成我們應盡的任務。
參考文獻：略
趙其國1，滕應1，黃國勤2（1. 中國科學院南京土壤研究所；2. 江西農業大學生態科學研究中心）
來源：生態環境學報（2017年第1期）
中國鄉村發現網轉自：微信號 土壤觀察
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