◆休耕不僅關乎生態保護，還涉及耕地保護、糧食安全、農民生計等一系列問題，必須在做好休耕規劃的基礎上有序開展。
◆耕地休耕首先要摸清耕地家底，特別是不同質量等別的耕地的糧食單產水平，以及全國耕地的總的糧食生產能力是多少。
◆只有保持一定面積、質量和產能的耕地才可能談休耕；確定休耕區域要進一步開展基礎調查與評價并研究經濟補償政策。
我國“十三五”規劃綱要正式提出，“重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區，探索實行耕地輪作休耕制度試點。”筆者認為，休耕不僅關乎生態保護，還涉及耕地保護、糧食安全、農民生計等一系列問題，必須在做好休耕規劃的基礎上有序開展。
休耕要摸清耕地家底特別是糧食產能家底
耕地休耕首先要摸清耕地家底，包括不同質量等別耕地的面積及其分布，特別是不同質量等別的耕地的糧食單產水平和全國耕地的總的糧食生產能力是多少。
國土資源部開展的全國第二次土地利用調查查清了我國耕地的面積，全國農用地分等定級對全國耕地的質量等、利用等和經濟等進行了評價。同時，國土資源部每年都在進行土地利用年度更新和耕地質量等別年度更新工作。這兩項工作結合起來可以搞清楚全國不同質量等別的耕地面積及其分布情況。
摸清不同質量等級的耕地的糧食生產能力，已有一定工作基礎。2010年開展的全國農用地分等定級工作中安排了“農用地綜合生產能力調查與評價”，那時就建立了不同等別的耕地與其糧食生產能力的對應關系。雖然這些年由于品種、栽培等農業高產技術的發展，單產水平有提高，但利用“農用地綜合生產能力調查與評價”建立的技術路線方法，再開展現狀不同質量等別的耕地現時糧食單產的調查，就可以建立現時的不同等別的耕地與其糧食生產能力的函數關系。
休耕要保有一定面積和質量及其產能的耕地
休耕是針對存在耕地退化和不可持續等問題而提出。中國糧食產量十二連增，糧食庫存增加（庫存增加與進口多也有很多關系）和國內外糧食價格倒掛的這種現實，對休耕建議的提出產生了很大影響。
中國已經加入WTO，在糧食供給方面確實應該考慮統籌國內國外兩種土地資源和兩個糧食市場。但是，我們必須知道國際糧食市場并非有無限的供給能力；全世界的糧食庫存僅僅5億噸，少于我國每年6億多噸的糧食產量，不夠我國一年的糧食消費量。我們必須清醒地認識到，糧食是戰略物資，在某些背景下可能出現糧食禁運制裁情況。因此，必須在核算我國糧食需求的基礎上，確定一個合適的糧食自給率。
確定一個合適的糧食自給率，也就是中國自己的年糧食生產目標之后，根據我們現有不同質量等級的耕地的糧食單產和復種指數，計算每年需要多少不同質量等別的耕地進行生產，每年拿出多少耕地而且是什么質量等別的耕地進行休耕。換言之，只有保持一定面積和一定質量及其產能的耕地，才可能談休耕。
確定休耕區域需要開展調查評價與經濟補償
無論是國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要，還是2016年4月農業部印發的《全國種植業結構調整規劃（2016~2020年）》，均已經明確指出，休耕要在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點。但是，確定這些耕地在哪里還需要開展調查與評價。農用地分等定級工作只是查清了全部耕地的等別，但評價指標中并沒有耕地土壤污染、土地退化或生態退化以及地下水漏斗等指標，即耕地質量等別并不提供這些信息。但是，搞清楚哪些耕地存在水土流失、沙化、污染和地下水嚴重超采等土地退化問題，還是有工作基礎的：可以將土地利用變更調查成果中的耕地分布與水利部完成的全國水土流失調查評價成果和地下水調查成果、林業部門完成的全國荒漠化調查評價成果以及環保和國土資源部門完成的全國土壤污染狀況調查成果，進行疊加后評價。與此同時，國土資源部門正在進行的不穩定耕地調查，耕地質量等別調查評價成果，也會提供部分數據支撐。因為，不穩定耕地和低等耕地一般都是生態退化的耕地。
事實上，那些存在嚴重沙化、水土流失等生態退化問題的耕地，往往處在干旱區和山區，既是生態脆弱區也是經濟邊際耕地，其中有不少耕地已經被農民棄耕撂荒。有些污染的耕地肥力很高糧食單產高，但農民并不清楚，還在耕種。大多數地下水漏斗區的耕地也還在種植。對于這些地區農民還在耕種的耕地，休耕肯定會給農民帶來經濟損失，自然應該給予經濟補償；而對于農民已經自動棄耕撂荒的耕地是否也要經濟補償，需要研究。此外，補償金額和補償方式都需要研究。
總而言之，休耕問題事關重大，所以黨中央國務院以及有關部門對此高度重視和審慎，并沒有要求全面推進，而只是提出進行休耕制度試點。筆者在此建議，涉及耕地的有關政府部門應該在試點期間，抓緊相關基礎研究：我國現有耕地生產能力，存在土壤污染、土地退化或生態退化以及地下水漏斗的耕地分布區域，糧食自給率即最低年糧食生產量以及休耕經濟補償政策和休耕地生產能力保護措施等。在此基礎上，編制好耕地休耕規劃，為實施耕地休耕制度打下科學基礎。
作者單位：中國農業大學資源與環境學院
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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