內容提要：鄉村振興意義重大，從歷史角度看，這是繼中華人民共和國成立后開展農業社會主義改造、改革開放時實行家庭聯產承包責任制之后的，中國農業發展的第三次大變革，是中國農業的3.0版。此次變革在歷史使命、發展理念、變革路徑、發展模式等方面，均與前兩次有明顯區別。這一重大戰略在實施過程中，亟需解決如何實現農業要素市場化配置、如何持續激發新型農業經營主體活力、如何確保各項改革的有效性協調性等問題。為此，未來需要通過完善市場決定價格機制、加強現代市場監管體系建設、健全農業相關法律法規體系等，真正建立“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”的“三有”經濟體制，進而從體制機制上確保這些問題從根源上得到有效解決。
Abstract: The revitalization of the countryside is of great significance. From a historical perspective, this is the third major reform of China's agricultural development after the implementation of the agricultural socialist transformation after the founding of the People's Republic of China and the implementation of the household contract responsibility system during the reform and opening up. The changes in the historical mission, development philosophy, path of change, development model, etc., are significantly different from the previous two. In the implementation process of this major strategy, it is urgent to solve the problems of how to realize the marketization of agricultural factors, how to continuously stimulate the vitality of new agricultural management entities, and how to ensure the effectiveness and coordination of various reforms. To this end, the future needs to improve the market to determine the price mechanism, strengthen the modern market supervision system, improve the relevant agricultural laws and regulations system, and truly establish a new economic system with "effective market mechanism, dynamic micro-mains, and macro-control". The system, in turn, ensures that these problems are effectively addressed from the roots through institutional mechanisms.
Keywords：Rural revitalization strategy; New economic system; High quality implementation
2017年10月，黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，并將其作為新時代國家七大發展戰略之一寫入黨章。2018年中央一號文件發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對戰略的重大意義、總體要求和重點任務進行了說明和部署。今年剛剛出臺的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，對階段性政策和任務進一步細化。可見，隨著鄉村振興戰略的提出，中國農業農村迎來了新的發展高潮。那么，從歷史看，鄉村振興戰略的歷史定位是什么？從未來看，實施過程中面臨著怎樣的突出問題，如何確保其能夠實現高質量的推進實施？這些都是我們需要認真思考并正面回答的問題。
鄉村振興：中國農業3.0
鄉村振興戰略是在全面建成小康社會目標即將實現、距離農業農村現代化目標越來越近的歷史背景下提出的，具有跨時代意義的重大戰略。在新中國農業發展歷史上，是與農業社會主義改造、家庭聯產承包責任制并列的第三次農業大變革，是中國農業的3.0版，在歷史使命、發展理念、變革路徑、發展模式等方面均具有鮮明的時代特征。
鄉村振興是中國農業發展的第三次大變革
1.第一次農業變革是以中華人民共和國成立后的農業社會主義改造為標志的。成立初期，農業經濟總體呈現以生產資料私有制為基礎的個體農業經濟。為把小農經濟逐步改造成為社會主義集體經濟，在黨的領導下，經過互助組、初級社、高級社等階段，最終將農業改造為以生產資料公有制為基礎的農業合作經濟。自此，農業完成了由農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變，成為社會主義制度在中國確立的重要基礎。這一階段，實現了戰后農業的恢復與發展，糧食基本需要得到低水平保障，并以工農業產品剪刀差的形成為工業發展提供積累。
2.第二次農業變革是以改革開放確立家庭聯產承包責任制為標志的。1978年，一場由農民自發掀起的、自下而上推動的農業大改革轟轟烈烈開展，這場變革突破了原有“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，形成了以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制。期間，在堅持市場化導向的基礎上，實現了多次理論和實踐的創新，有效地激活了農業的各種生產要素。這一階段，中國農業進入市場化發展的新起點，糧食生產能力大幅提升，糧食產量實現首次“十二連增”，主要農產品產量居世界前列，供求關系得到根本性扭轉，實現了從溫飽向小康的跨越，同時伴隨著城鎮化過程，為城市和工業化建設提供了大量的原材料、勞動力、土地、資本等物質基礎。
3.第三次農業變革是以鄉村振興戰略的提出為標志的。鄉村振興戰略雖然是黨的十九大首次提出的，但其實與黨的十八大以來，中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重、貫徹新發展理念、推動“三農”工作實現理論創新、實踐創新、制度創新的思想是一脈相承的，是在總結過去5年中國“三農”工作實踐經驗基礎上提出的。這一戰略強調以堅持和加強黨對農村工作的領導作為政治保障，實現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展的鄉村全面振興，堅持高質量發展的導向，突出人與自然和諧共生的綠色發展理念，明確提出2020年、2035年和2050年的目標任務，為基本實現中國農業農村現代化，全面實現農業強、農村美、農民富的目標提供指引。
第三次農業變革的四大顯著特征
1.新的歷史使命。第一次農業變革的使命，是要解決中華人民共和國成立后農業該走什么樣道路、如何能夠體現社會主義制度優越性的問題。通過這次變革，實現了中國農業資料的集體所有，期間雖有波折，但總體上推動了農業農村在集體經濟條件下的持續發展。第二次農業變革的使命，是要以市場化改革為手段、實現農業生產力的重大解放和發展，并通過大幅提高農產品供給能力，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。通過這次變革，極大地激發了農民和各類農業主體的活力，根本性地扭轉了主要農產品幾十年來緊缺的局面，糧食安全問題得到有效解決，成為世界上重要的農業大國。第三次農業變革的使命，是在全面小康社會即將建成、社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的新時代，如何通過各種新技術新模式新業態，提供優質、安全、高效、便捷農產品，實現農業高質量發展的問題。同時還要回答，中華人民共和國成立后幾代人為之努力奮斗的農業農村現代化如何實現，以及這一目標實現后農業該往哪里走等問題。
2.新的發展理念。第一次農業變革是以毛澤東思想為指導，以蘇聯模式為參照、以實現共產主義為目標開展的，其理念是希望通過農業農村公有化程度的不斷提升，消滅剝削和階級，實現經濟效率與分配公平的絕對統一，為實現社會主義乃至共產主義奠定基礎。第二次農業變革是以鄧小平理論為指導，明確提出中國特色社會主義的發展道路，堅持“發展才是硬道理”的思想，在搞清“什么是社會主義的農業現代化”的基礎上，開展不斷市場化的農業改革。第三次農業變革是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、樹立新發展理念，落實高質量發展要求，并且不僅聚焦于農業現代化，還對農村農民發展進行全面部署。
3.新的變革路徑。第一次農業變革是在人民民主專政條件下、由中央提出、通過行政手段自上而下推進的變革。以《關于發展農業生產合作社的決議》（1953）、《關于農業合作化問題的決議》（1955）等文件加以明確，經歷了從互助組、初級合作社、高級合作社、再到人民公社的過程。第二次農業變革是在黨的十一屆三中全會決定實行改革開放背景下、首先由安徽省小崗村實行“分田到戶、自負盈虧”大包干制的基層實踐開始的、自下而上的變革。以中央第一個關于農業的一號文件《全國農村工作會議紀要》（1982）、《關于進一步加強農業和農村工作的決定》（1991）等文件加以明確，經歷了“包產到戶、包干到戶”的農業生產責任制、以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制、農村土地承包經營權流轉、再到農村土地所有權承包權經營權分置的過程。第三次農業變革是在中國特色社會主義進入新時代背景下、由頂層設計與基層創新良性互動、實現自上而下和自下而上的改革有機結合的變革。以2018年中央一號文件、《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等文件加以明確，將經歷制度框架和政策體系基本形成，農業農村現代化基本實現，農業強、農村美、農民富全面實現的過程。
4.發展模式不同。第一次變革形成了以體力勞動為主、在生產資料完全集體所有基礎上的、小規模集體經營發展模式，農業生產、經營等活動通過行政指令進行統一指揮和管理。第二次變革形成了以機械化生產為主、在家庭承包經營基礎上的、適度規模經營的發展模式，農業生產、經營等活動逐步實現了市場化專業化發展。第三次變革將逐步形成以智能化、網絡化為主、在農業農村各項產權進一步明晰基礎上的、各種新模式新業態不斷迸發的發展模式，農村一二三產業實現深度融合，互聯網、物聯網、智能生產等技術在農業農村全面應用，農業生產和經營實現以信息技術為支撐的模式再造。
表1 中國農業三次變革情況比較
鄉村振興實施過程中亟需解決的三個關鍵問題
鄉村振興戰略是指導中國農業農村未來30多年發展的總方針總抓手。在這個過程中，需要解決好如何實現農業要素的市場化配置、如何持續激發新型農業經營主體活力、如何確保各項改革的有效性協調性等三個關鍵問題，從而確保戰略方向始終不偏離、實施政策不落空。
如何實現農業要素的市場化配置
當前，中國農業要素市場化進程較慢，要素質量和配置效率相對較低，亟需加以解決。生產要素是市場主體生產經營過程中必備的基本因素，由于具有稀缺性，故其配置的合理有效程度，決定了生產力水平和勞動生產率等。當前，中國農業領域要素配置效率不高、供給質量較低的問題較為突出。一是由于農村土地“三權分置”改革利益協調機制不配套，土地交易成本偏高，城鄉土地價格剪刀差較大，城鄉統一的土地流轉交易平臺不足等問題，造成了農村土地交易流轉不暢，影響了配置效率。二是由于農村青壯年多外出務工，使得留守務農人員老齡化、兼業化、副業化現象明顯，同時由于各種基礎設施、公共服務等均落后于城市，難以吸引人才進入農業留存農村，造成農村勞動力總體素質較低，且配置不合理。三是由于農村金融機構的融資成本、經營成本和風險成本均高于城市，從而現代農業生產經營所需要的融資、保險、評估、期貨等金融支持明顯不足，資金供給長期短缺且配置效率不高。四是農村信用信息體系建設緩慢，農業科技服務體系不健全，農業生產科技含量相對較低，農業科技供給不足與配置不合理問題并存。
如何持續激發新型農業經營主體活力
中國新型農業經營主體活力相對不足，競爭力總體不高。市場主體是在市場上開展各種要素組合、加工等經濟活動的個人和組織體。市場主體作為整個社會經濟活動的基本單元，在市場經濟中占有重要地位，其活躍程度直接反映了市場活力和發展動力情況。近年來，中國農戶家庭農場、農民合作社、農業產業化經營組織、農業社會化服務組織、新型職業農民等各類新型農業經營主體發展較快，總體發展態勢較好，但與成熟的工商業主體相比，活力仍顯不足。一是農業市場主體總量不足。2016年，中國各類新型農業經營主體共280萬戶，雖然增長較快，但與全國8700多萬戶的市場主體相比，占比僅約3%，不僅遠低于中國農業人口占全國人口的比重，也低于農業增加值在國民經濟中的比重，總體數量仍顯不足。二是農業市場主體規模較小，競爭力不強，帶動能力較弱。2016年，進入農民合作社的農戶占全國農戶總數的比重不足45%，許多合作社運行不規范，組織管理較為混亂。并且，在全國179萬家合作社中，實施標準化生產和通過“三品一標”農產品質量認證的合作社比重分別不到5%和3%，總體競爭力和帶動引領能力不強的問題較為突出。此外，農業市場主體結構不合理，社會化服務組織明顯不足。提供生產、加工、銷售相關服務的社會化組織難以滿足市場需求，市場主體了解行情、對接市場、搭建平臺的能力總體較弱。
如何確保各項改革的有效性協調性
農業農村面臨的一些突出問題，是由于部分政策不當造成的。農業作為特殊產業，世界各國都會對其進行政策支持和保護，因此，發揮政府調控的積極作用，在農業領域顯得更為重要。關鍵是在這個過程中，要探索如何采取市場化的政策方式，盡可能地減少調控對市場的影響，這就需要非常有技巧地把握好政策的尺度。中央對農業的重視程度一直很高，特別是近年來中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，農業農村發展取得了歷史性成就。但是，隨著中國社會主要矛盾的變化，之前一些農業政策不適應新形式新要求、政策間不協調不配套的問題也越來越突出。一是一些生產補貼政策加劇了農產品供求結構失衡，激化了增加產量與提升品質的矛盾。二是一些糧食收儲和價格政策對市場干預程度過深，糧食高庫存、高進口、高價格并存的問題未能得到根本解決。三是一些體制機制束縛了農業人才引進、農業科技創新的步伐。四是一些以增產為主要目標的政策造成部分地區農業資源開發過度、面源污染嚴重，資源環境壓力加大。
鄉村振興需要以“三有”經濟體制為保障
十九大報告提出“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”的“三有”經濟體制，其在農業農村的實施更具有緊迫性和現實意義，有助于從根本上提升農業要素、產品和服務的供給質量，加快推進農業現代化，從而為鄉村振興戰略的高質量實施保駕護航。
市場機制有效是提高農業要素供給質量的重要前提
中國農業要素配置效率和供給質量不高的根源在于城鄉二元的制度安排。當前，中國農業要素的市場化進程不但慢于產品市場化進程，更滯后于城市的要素市場化程度，其根源就在于多年來形成的城鄉二元制度安排。雖然城鄉二元差距幾乎是所有國家在發展過程中都遇到過的共性問題，但中國的情況無疑更為嚴重。以勞動力為例，城鄉二元化的制度定型于上世紀50年代，歷經60多年來未有徹底改觀，現階段仍然存在限制農村人口向城市流動的各類隱性壁壘，農民工及其家屬有質量的市民化進程依然較慢。隨著城鄉發展差距不斷擴大，城市特別是一二線城市對農業要素的虹吸效應越來越明顯，要素凈流出態勢持續數十年，極大地影響了城鄉間的要素配置結構。此外，即使在農業農村內部，要素市場又被各種行業部門和行政轄區所限制，大量農業資源要素被條塊分割，難以自由流動，市場競爭不充分，導致土地、勞動力、科技等要素錯配，存在嚴重短缺與大量閑置并存的情況。
亟待通過建立城鄉統一開放、競爭有序的現代要素市場體系，實現農業要素的市場化配置。實現農業要素的市場化配置，必須破除阻礙要素培育和城鄉間自由流動的城鄉二元制度，真正形成城鄉一體化的要素市場。一是完善農村土地利用管理政策體系，深化農村集體產權制度改革，統籌農村土地制度改革三項試點，加強鄉村土地利用規劃管理，建立城鄉統一公開的土地交易市場和公共信息平臺，健全土地流轉監管機制和節約集約利用考核評價機制，盤活存量、用好流量、輔以增量，提高土地使用效率。二是健全金融支農組織體系，加強農村信用體系建設，在支農產品和服務方式等方面進一步創新，綜合運用獎勵、補貼、稅收優惠、涉農貸款差別化考核、結構性調控等政策手段，穩步擴大涉農貸款的規模，有效提升“三農”金融服務的質量，同時持續推進農業保險擴面、增品、提標。三是建立城鄉統一、規范有序的勞動力市場，加快推進城鄉基本公共服務均等化，完善農村人力資源開發培訓機制，大力培育新型職業農民，加強農村人才隊伍建設，建立健全鼓勵各類人才投身鄉村的激勵機制，促進人力資源在城鄉間雙向流動。四是通過推進農村一二三產業融合發展，加快引導先進科技進入農業領域，提升農業生產加工的機械化、信息化、規模化和標準化水平，增強農業高質量發展的科技支撐。
保障微觀主體有活力是充分激活新型農業經營主體的主要途徑
多重復雜因素制約了中國新型農業經營主體活力的釋放。農業主體活力不足，既有農業農村產權保護不力的問題，又受農業自身特點及相關設施配套不足的影響。首先，農村土地“三權分置”改革和農村集體產權制度改革尚未完成，部分資產產權界定依然不清，企業進入時對可能由此產生的糾紛顧慮較多。同時由于農業農村特殊的鄉土人情文化，企業對于自身合法權益能否得到有效保護心存疑慮，進而影響了主體活力的釋放。其次，由于農作物一般生長周期較長，受氣候影響較大，農業不僅有二三產業都面臨的市場風險，還存在著特有的自然風險和質量安全風險，由此導致農業市場主體面臨更高的總體風險，市場主體在決定是否進入或擴大生產規模時，需要考慮更多因素。第三，城鄉二元的制度安排導致企業在進入農業領域時，在土地、工商、雇工、融資、科技、裝備等方面，均面臨著與進入二三產業不同的要求和環境，使得市場主體難以自由順暢地進入農業領域，從而限制了新型農業市場主體的數量規模。此外，農業農村基礎設施和配套公共服務水平明顯落后于城市，企業難以吸引和留住專業人才，農業社會化服務體系不健全，許多地區平原少山地多難以開展規模化經營等問題也較為突出。
健全農業現代產權制度和優化營商環境是激活新型農業經營主體活力的關鍵。一是針對農業農村產權面臨的主要問題，要有效落實農村土地承包關系穩定并長久不變的政策，深入推進農村集體產權制度改革，同時加強產權保護力度，對新型農業經營主體的財產權、承包權、經營權、農業科技知識產權等進行有效保護，從而充分激發企業家精神，增強各類市場主體特別是工商資本進入農業領域發展的意愿和信心。二是著力改善農業農村市場環境，深入推進針對農業農村的“放管服”改革，破除各種農業領域的歧視性限制和隱性障礙，努力構建法治穩定、公開透明、可預期的營商環境。三是著力加強農村基礎設施和公共服務體系建設，進一步提升各類主體規模經營水平，探索創新農業投融資方式，優化農業保險制度，加強農村專業人才隊伍建設，依托新技術新業態新模式，加快構建現代農業的產業體系、生產體系和經營體系。
宏觀調控有度是全面深化農業農村改革的客觀要求
當前，如何增進政策協調和利益平衡是進一步深化改革的難點與重點。進入質量興農、綠色興農的發展新階段，中國農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，迫切要求涉及農業生產、分配、交換和消費的政策同步轉向提高農業供給質量上來。但從實踐看，相關政策的調整明顯滯后。首先，目前的農業改革政策更注重短期效果，長效機制建設相對滯后。如近兩年玉米種植面積調減速度很快，但如何建立玉米、大豆、水稻等有替代種植關系的農作物種植面積的市場化長效調節機制尚未形成。其次，農業農村改革進入深水區，改革政策涉及的利益相關方越來越多，各級政府與市場主體、農戶與新型經營主體、城鎮與鄉村、農業與二三產業、種養殖者與存儲、加工、銷售各方、國際市場與國內保護等各種關系相互交織、串聯、疊加，出臺各方都受益的政策方案越來越難。此外，由于城鄉差距客觀存在，實現鄉村振興就需要對農業農村政策的支持傾斜力度較城鎮更大更實。但在實際操作過程中，重工業服務業輕農業、重城鎮輕農村的政策導向仍然存在，農業農村的硬軟件設施都與城鎮差距較大，農業農村優先發展的政策導向在實踐中體現不夠充分。
科學合理地界定政府與市場在“三農”領域的邊界，是促推農業現代化進而實現鄉村振興戰略的重中之重。在農業農村領域，現階段政府發揮的作用較其他產業更明顯，這就更需要把握好政府調控的力度、方式和節奏。一是各種農業制度安排必須堅持市場化導向，消除在關鍵環節干擾、阻礙市場和價值規律起決定性作用的體制機制，重點加強促進農業高質量發展的長效機制建設。二是加強頂層設計，更多依靠規劃引領、政策引導的方式，重點解決農產品市場失靈、維護農業市場公平競爭環境、保護新型農業經營主體權益等方面的問題。三是在制定和實施財政補貼、金融支持、價格保護、收儲改革等政策過程中，要加強對其投入成本、影響群體、政策效果、社會效益及對其他產業影響等的綜合評估，并廣泛征求相關部門、專家學者、行業協會以及其他利益相關方的意見建議，從而不斷優化政策安排和執行方式。
完善以“三有”經濟體制促鄉村振興高質量實施的體制保障
有效構建農業領域的“三有”經濟體制，需要通過完善市場決定價格機制以保證市場機制有效，通過加強現代市場監管體系建設以全面激發微觀主體活力，通過健全相關法律法規體系以實現宏觀調控有度，從而在制度層面，建立農業“三有”經濟體制有效落實的長效機制。
以完善市場決定價格機制為抓手，確保市場機制有效
價格機制是市場機制的核心。確保農業領域市場機制有效，必然要求價格機制在農業市場中發揮決定性作用。一是要破除各種限制要素資源在城鄉間自由流動的體制機制障礙，加快建立由價格反映農業市場供求關系、資源稀缺程度的價格形成機制。二是加快推進重要農產品價格支持政策改革，以市場化為導向，完善稻谷、小麥最低收購價政策，深化棉花目標價格改革和玉米“市場化收購+補貼”價格改革等。三是探索和完善促進農業綠色發展的價格機制，加快推進農業水價綜合改革，結合地方實踐探索建立農業綠色保險，逐步建立農村垃圾處理收費制度等，力求通過發揮價格調節作用，實現農業節水增效、農業污染減少、改善生產生活環境。
以加強現代市場監管體系建設為核心，激發微觀主體活力
激發微觀主體活力的關鍵，在于營造統一開放、公平競爭的市場環境，而這正是現代市場監管體系建設的主要目標和任務。因此，要以健全農業市場監管體系為核心，激發農業領域的微觀主體活力。一是完善以農村土地產權為重點的產權保護制度，有效維護農業生產經營者合法權益。二是建立健全農業農村市場監管相關法律規定，加強跨部門跨區域聯合執法力度，加大財政對基層市場監管的支持力度，保障在農村基層開展市場監管所需的資金、人力和技術等投入。三是以食品安全監管為重點，建立農產品全程可追溯監管機制和責任追究機制，借鑒發達國家相關經驗，努力實現從事后被動監管處置向事前主動防范、事中積極控制事態的轉變。
以健全農業相關法律法規體系為重點，實現宏觀調控有度
宏觀調控有度，是對政府部門更高的要求和考驗，這不僅需要決策部門對調控方向、力度和節奏的精準把握，更需要通過法律手段，明確政府調控與市場的邊界、調控主體和權力責任、調控方式和實施程序等，以確保宏觀調控的合法性、權威性、有效性，進而從體制機制上保障宏觀調控有度。一是根據鄉村振興戰略發展需要，修訂《農業法》，特別要針對農業農村的土地、信貸、補貼、經營、環境、儲備等涉及宏觀調控方面的內容，進一步加以細化和明確。二是加快修訂和完善《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律，研究制定《土地利用總體規劃法》等，為新時代全面推進農業市場化改革、開展總體調控等，提供法律依據和保障。三是探索建立農業宏觀調控政策實施效果評估機制，定期或不定期對鄉村振興戰略實施過程中出臺的相關調控政策進行匯總評估，通過委托第三方機構和對利益相關方進行問卷調查等方式開展政策效果評價，及時發現實施過程中出現的突出問題，加以不斷改進完善。
綜上，“三有”經濟體制有助于實現農業要素資源的市場化配置，激發各類新型市場主體參與農業生產經營的活力和創新動力，科學合理發揮政府的積極作用，為農業農村現代化高質量發展提供源源不斷的內生動力，由此從根本上保障鄉村振興戰略的順利落地實施和預期目標實現。
參考文獻：略
作者簡介：卞靖，中國宏觀經濟研究院；高鈥，南京大學商學院。
中國鄉村發現網轉自：《宏觀經濟研究》2018年第9期
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