內容提要：縣級治理直接關系到黨和國家的方針政策在廣大農村的落實效果，事關社會的穩定與發展。財政壓力是制度變迀的動力，縣級財政是縣級政府運行和發展的基礎，也是地方財政運行的晴雨表，縣級財政是影響縣級治理的核心變量。縣級財政的重要職能之一就是為民眾提供公共服務，因為民生財政關系到老百姓的基本生活和切身利益。縣級政府治理能力的主要表現是服務能力，而服務能力以財政能力為基礎，財政能力由其財政結構決定。因此，可以通過對縣級政府財政來源、支出結構、財政能力、服務能力及其管理和應急反應能力來分析縣級政府的治理能力。
關鍵詞:縣級政府;治理能力;財政基礎
郡縣治，天下安。郡縣是中國歷史上最穩定和最重要的地方政府，古有“皇權不下縣”之說，這表明縣在歷史上是國家與民間社會的分界線，是溝通國家與社會的關鍵層級。即便是現在，縣制也是中國行政體制的基層樞紐，所有涉及基層民眾的公共政策最終都通過縣級政府來執行。為了落實這些政策，縣級政府設置了與其上級政府甚至中央政府機構對應的縣級機構。縣級政府在中國政治穩定和經濟繁榮以及社會管理方面發揮著無可替代的作用。
一、研究述評
本文根據研究主題和研究內容選取地方治理、縣級政府、地方財政、公共服務等幾方面來對學術界的相關研究成果進行評述。
(一)地方治理
治理作為一個過程代表政治系統的駕馭能力，但治理與政府統治之間有重大區別。有的學者提出了治理的四項特質，有的學者亦提出治理的五項命題，有的學者列舉了六種定義。^有的學者認為治理是一制度安排，不僅有助于解決日趨復雜的社會問題，更可透過公私部門行動者的密切互動，創造一個有利于治理活動的社會制度環境。有的學者認為“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態雖然學者無法提供一個全觀性的定義，但我們不難發現治理所隱含的基本內涵有:政府意涵的改變;統治的新過程;既有的管理規則面對一個變迀的情境;統治社會的新方法。
地方治理就是在治理理論的指導下地方政府如何通過改革提高能力以適應不確定因素的挑戰，如何促進公民參與，如何促進多中心網絡的建立、發展，如何在多中心合作中起到核心作用，結合市場和民間社會的力量來提供公共服務。有的學者倡導“不同層級政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關系。有的學者認為地方治理改革是地方黨委和政府為了回應和滿足公民對黨和政府所提出的要求包括政治參與的要求而進行的政府改革與創新。公共服務提供方式的創新也可以從提供優質高效的公共服務和維護社會公正方面直接增強政治合法性。有學者提出分析地方治理改革中技術創新的基本框架，認為來自社會的要求和壓力正在成為一種越來越強大的力量，迫使地方政府改革自己，這需要政府之間以及政府與社會之間形成有效的支持性互動，建立良好的制度才是地方治理改革的根本目的。
治理能力是判斷地方政府治理績效的重要指標。從方法或技術上講，判斷政府的能力有多種路徑，可以針對面板資料的展開歷史性分析，可以現場觀察政府行為進行現場估計，還可以通過邏輯推理進行應然性期待。既可以正面褒獎政府能力強大，也可以從負面論證政府能力的不足;既可以定性地進行價值評判，也可以量化地開展績效評估。但無論如何，從實證角度看:第一，必須要有行為主體——政府；第二，還要有行為客體——民間社會；第三，要有主體的行動——作為或不作為;第四，要通過相關的事件或行動來考察。
關于治理能力的構件，有幾種代表性意見:一是從資源獲取和能力運用角度分為政府集體行動的能力和政府獲取資源的能力，包括社會汲取能力、合法性能力、政治強制能力、社會干預能力、改革適應能力等。二是按照能力的性質分為權利能力、政策能力、權威能力、組織能力。三是分為汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力、強制能力。四是從國家與社會關系角度分為深入能力、汲取能力、商議能力。
從上述研究可以獲得如下啟示:第一，治理理論發展的過程也是治理時間推進的過程，從傳統的公共行政到新公共管理，再到新公共服務，無疑表明治理模式的轉變與演進（見表1)。第二，在治理模式轉換的過程中，政府越來越重視民間社會的作用，并通過執政方式的變革來尋求民間社會的參與和支持，但對直接面對地方民眾的縣級政府的治理研究還缺乏一種全景解釋。第三，將國家能力與政府能力同等使用，沒有對不同層級政府的能力進行區分。第四，著重于宏觀層面的分析，理論探討比較豐富，實證研究相對缺乏。第五，治理理論在對實踐的指導過程中，也有不斷改進完善的過程。面對我國的現實情況，宏觀地方治理理論與特定地區、特定層級的地方政府實踐結合的狀態還需進一步研究。
（二）縣級政府
20世紀二、三十年代，對地方治理和民間社會的研究在學術史上占有一席之地。有的學者的研究包括縣制歷史、地方自治制度演進、縣政改造（縣政組織、縣財政、土地行政、縣教育、縣建設行政、縣警察行政、救濟農民行政、縣司法行政籌，是基于縣級層面的全觀性考察，為個案解剖提供了空間。改革開放以來，學術研究隨著學科恢復逐漸興起，遵循中國改革與發展的邏輯，農村社會成為學術研究的重要領域，但主要集中在農村社區。從現有的少量文獻來看，縣級政府研究成果還是最近幾年出現的，特別是基于縣級政府的個案分析。
有的學者以河北淶源縣為個案，集中探討地方國家主動性和自主性增強、國家運行的基本機制、經濟結構與財政的關系、政績和政治責任制、市場經濟條件下的精英生產、權威個體行為、政治話語的變化等問題，提出地方國家概念，分析國家、社會與市場的互動關系對國家建構的影響，并從理論上概括公共權力建設如何促進構架建構。有的學者從歷史的角度考察了一個縣級政權權力結構變迀，從決策權和管理權兩方面分析縣鄉政府權力運作特點，提出鄉鎮地方自治框架，并提出縣級政府管理模式創新的政策建議。有的學者從政治社會學角度研究了一個縣的行政結構及其運行。將縣級政府作為本身具有利益偏好的行動者，通過實證研究質疑流行觀點，即基層政權與國家權力的關系不是單向的“授權一執行”的關系，進而提出縣政質量低效的根源在于:行政權力的性質與縣級制度性規則的缺陷。有的學者認為現有研究成果關于政府行為的研究大多集中在鄉鎮一級而較少關注縣級政府行為研究，選取一個縣為個案，并以1984年縣級機構改革、1994年分稅制改革、2002年國企改制為拐點，描述縣級政府的行為模式，歷史性地將縣級政府行為分為:主導型政府行為、推動型政府行為和服務性政府行為。并從嵌入性、意識形態、路徑依賴等方面來界定縣級政府的行為特征。這些研究以比較豐富的第一手資料為基礎，從制度分析的角度考察縣級政府運作，頗有啟迪。但美中不足的是:較少涉及財政這一核心問題，同時基于政府部門職責文本的分析讓人懷疑與實際運作的差距。有的學者從財政學角度通過一個縣的財政收支狀況，考察了縣級財政困難程度，進而專門分析這種困難對以縣為主的農村義務教育所帶來的影響，并提出完善農村義務教育資金供給機制的政策建議。作者探討了縣級財政與義務教育的相關性，但缺乏更深層次的其他相關性追問。有的學者專門研究了財政在對相關類型特征呈現之前，很難有全觀性的政策適應，具有風險性。這或許正是縣政改革不敢輕易實施的原因所在。
上述研究成果表明，可以從多角度、多學科研究縣級治理問題，換言之，縣級治理中有諸多問題值得研究，其中，縣級財政與縣級治理的研究還遠遠不夠，實有深入研究之必要，特別是不同區域的個案分析。只有在個案研究的基礎上，才會有類型特征的產生，也只有針對類型特征的分析，才能有全觀性的認識。
（三）地方財政
隨著財政體制改革的不斷深化，優化地方財政支出結構己勢在必行，從體制上改善財政支農結構，或從財政支農的規模來反思結構問題，產生了一大批成果。從財政支出方面看，縣級政府的作用極為重要，但財政自給能力十分虛弱，其財政自給能力與其承擔的支出責任極不對稱以及過低的財政自給能力扭曲了地方財政的決策行為。政府間的轉移支付對平抑地區財政收支能力差異通常起著重要作用，而地方財政努力是地區財政收入差異的一個重要原因。有學者對轉移支出進行了分類比較，建立了模型并進行檢驗，他們認為稅收返還和總量轉移支付抑制了地方財政努力，使政府間的轉移支付無法起到縮小地區人均財政收入差異的作用，必須考慮財政級次問題，中央、省、縣（市）三級財政是今后財政體制的基本級次。
從研究方法上看，現有成果較多采用實證研究，或者通過對某一事項或地區的實地調查，在對調查對象做出詳細、明了的描述之后，得出相關的結論并在此基礎上對某些理論予以回應。或者進行類型分析，進而提出相關對應的政策建議。或者采取定量方法進行專項考察。或者采取案例分析剖析成因。應該說現有文獻對地方財政的研究比較全面，但較少進行縣級財政收支結構與縣級公共服務、縣級政府運行成本及縣級治理關系的綜合性研究。事實上，收入與支出問題是縣級財政的核心問題，但放在其他學科領域的視野中觀察，就不是簡單的財政收支問題，具有許多復雜的面向。一旦從另外的角度來考察縣級財政收支結構的內在涵義，就會發現縣級治理是一個系統性行動。比如，從公共服務角度考察縣級財政結構在縣級治理中的合理性或者從財政收支結構分析縣級治理中的公共服務績效，無疑都是很好的角度。
（四）公共服務
由于社會的轉型，政府的治理方式也由公共行政演進到新公共服務（見表l）越來越多地體現公共服務的執政理念，這是很多發達國家經歷過的階段。“公共服務”作為政府的基本職能己經超出了階級、階層和居住區域的界限，是政府在自己所轄范圍內向有機會在此長期或短期生活的所有人提供的普遍的和無差別的服務。近幾年來，對農村公共服務的關注不斷成為研究公共服務的重要取向。
縣級財政的重要功能之一就是提供縣級公共品，由于縣級政府提供的公共產品主要與縣級內的“三農”相關而成為提供主體，因此，應建立財政支農長效機制。有的學者有針對性地設立了兩個模型：固定人口規模農村公共品的最優供給模型與可變人口規模農村公共品的最優供給模型，該研究提出“農村公共產品供給行業生產環節的劃分”與“公共產品供給主體與籌資選擇的模式”，頗有參考價值。有學者從參與式公共服務視角研究我國農村公共服務變革問題，或者討論農村公共服務中的公平問題。專項研究農村醫療保健服務，探討新型合作醫療供給與財政的關系。隨著公共服務的推進，對公共服務進行評估提上議事日程，有學者建立了農村鄉鎮公共服務體系綜合評價模型。
公共服務與基層政府的改革與適應分不開，特別是關乎公共服務的鄉鎮事業單位改革將直接影響政府提供公共服務的數量與質量，在這方面較有比較豐富的研宄成果。有的學者研究認為，農村傳統的鄉鎮事業單位體制己不適應日益增長的農民群眾的公共需求及農村市場經濟和社會發展的需要，必須進行根本性的改造，構建適應市場經濟發展，以農民需求導向，政府主導、多元供給的新型農村公共服務體系。此外，有的學者對長江三角洲農村公共需求滿足狀況的量化分析也很有啟發意義。公共服務在新農村建設中的需求與供給最為明顯，地方政府面臨考驗。而如何搭建農村村級社會公共服務的有效平臺，己成為改善農村公共服務水平、提高資源利用效率的一項緊迫課題。
以上研究很有啟發意義，但自鄉鎮實行綜合改革以來，農村公共服務的供給主體和供給方式都在逐漸發生變化，一方面是“以錢養事”機制的實施，另一方面為了順利實行“以錢養事”，供給主體由原來的鄉鎮政府逐漸上移到縣級政府。實踐的進程超過了理論的總結與思考，因此，研究縣級政府公共服務是對以往研究的推進，也是對社會實踐的跟進。
二、分析框架嘗試
通過上面文獻檢索與解讀，發現研究縣級治理存在較大空間，特別是基于縣級財政的縣級治理能力分析，還是一個較少涉及的領域。前面分析的治理能力，不同學者基于不同學科背景、從不同角度提出了治理能力的構件。從縣級財政入手，根據公共服務的供給與需求來分析縣級治理能力無疑是一個重要的面向。本文在前人研究的基礎上提出縣級治理能力的構成要件為:財政能力、服務能力和應急能力。具體而言，財政能力是指政府從社會取得政策執行所需要的資源并提供民眾所需資源的能力，可以通過收入能力、支出能力和平衡能力等指標來衡量;服務能力是指政府向民眾提供其所需要的服務的能力，可以通過提供公共服務的對應性、普及度和貫徹力等指標來衡量;應急能力是指地方政府與民間社會互動中，能夠規避風險并進行有效的危機管理，確保社會的協調與穩定的能力，可以通過應急制度設置、財政預備費和其他可調資源等指標來衡量。這三種能力構成縣級治理能力的理解框架，根據這一思路，本文嘗試建立“縣級治理能力研究框架”(見圖1)。本文并不打算用一個現成的理論框架去解釋現實社會現象，而是爭取從現象靠近事實，在找尋事實之間的關聯，最后試圖回答或解釋以下問題。第一，財政制度的變化會引起縣級治理能力什么樣的變化？縣級治理能力與縣級財政能力是什么樣的關系？第二，縣級財政能力與縣級治理績效是什么關系？在什么條件下，縣級治理處于最優狀態？第三，在縣級治理中，治理能力與民間資源之間有何關系？如何影響公共服務績效？第四，如何理解公共需求與策略目標的位序偏離？在什么條件下可以改進？第五，縣級政府與縣級財政有何特征？其變化的邏輯是什么？
依照調研資料設計研究框架，根據研究框架確立分析思路。本文的分析思路是：
地方政府的財政收入包括來自上級財政的轉移支付、體制性返還和分稅收收入、由本級企業等經濟單位創造的財政收入以及來自鄉村的收入。在地方政府的本級財政收入中又分為稅收收入和非稅收入，以此構成財政收入結構。在財政支出方面，包括體制上解支出、稅收上交支出、發展經濟支出、政府運行支出、公共服務支出以及其他支出等，以此構成財政支出結構。收入結構中可以通過稅收收入和非稅收入的構成及其變化來考察縣級政府的收入能力。支出結構中可以通過支出的絕對量與相對量分析其財政支出規模，還可以從支出總量、支出單項、區域、層級等角度分析其構成面向，在此基礎上去判斷縣級政府的財政支出能力。通過收支結構可以觀察財政自給率、稅收貢獻率、縣鄉村債務構成等一系列指標的變化及其影響。由于地方政府被要求不列赤字，縣級政府就涉及財政平衡問題，所以通過赤字率、負債率等指標可以考察縣級財政的平衡能力。收入能力、支出能力和平衡能力三個方面就構成縣級政府的財政能力框架，從而判斷府際財政關系變化以及縣級治理基礎。
在支出結構中，本文將對政府運行成本和公共服務支出進行專題考察。政府成本考察以分析財政供養人員數量與官民比為起點，通過養人成本與養事成本的比較，去考察縣級財政的成本結構及其比重。與此同時，本文將重點考察縣級政府提供公共服務的財政投入及其效果，文章先對調查問卷進行分析，了解民眾的需求位序。接著選擇政府財政投入量比較大的義務教育、社會保障、醫療衛生、農村文化和專項服務等五個方面進行專題考察，選擇適應性、普及度和等貫徹力（包括回應性、時效性、公正性和投入度等)指標來評估其公共服務績效，進而判斷其公共服務能力。
由于縣級距離民間社會較近，維持社會穩定是其重要職責，無論是主動維護還是被動維護。隨著自然界的變化和社會轉型以及地方治理方式的改變，不確定性因素不斷增加，地方政府將面臨越來越多的考驗，必須具備一定的應對能力。所以，通過考察其后備制度設置情況、預備費數量、預備費比率以及其他可以調動的資源泡括存在于民間社會的網絡、規范與信任河以判斷其應急反應能力水平。
財政能力、服務能力和應急能力共同構成考察縣級治理能力框架，主要目標是評價縣級政府運行中，特別是提供公共服務過程中所體現出來的治理能力。
三、分析框架的空間
基于上述認識，本文設計了“互賴地方治理模型”來表述對地方治理中公共服務的期待（見圖2)。“互賴”則是指在政策問題日益復雜情況下，地方政府為提升政策執行效果，必須與民間社會建立制度聯結。但相聯結并不意味政府將因而失去權力或權威，相反的，政府亦可借此取得重要資源，強化政策規劃能力，有效提升政策執行效果。在“互賴”前提下的“治理”是地方政府與民間社會共同組成一個執行結構，并經由互動過程，建構執行共識以及有效的執行行為，在此過程中體現出“互賴”的傾向。因此，本文試圖“以互動觀點取代以往二分法或是支配與反支配的觀點”。事實上，距離民眾最近的地方政府不可能與民間社會保持相當的距離，民間社會的所有行動都在地方政府的視野之中，并將對此作出反應。互賴治理強調地方政府與民間社會各自享有自主性，不過基于政策目標的達成，雙方必須在互信互賴情況下，相互合作、共同協商。地方政府要有效執行政策，必須先建立一套明確的、能同時體現政府能力和民間資源的治理結構。
毫無疑問，地方政府的首要特征是其自主性，政府有法庭、監獄、警察等強制機關作支撐，能充分體現其自主性。由于具有這種自主性，地方政府不論是在問題認定、目標陳述、解決方法的界定以及執行策略的擬定上均享有特殊的有利條件。因此，地方政府在相當程度上可以積極制訂公共政策、改變社會結構、主導社會轉型、甚至在經濟發展過程中扮演著主導角色。然而，政府若與社會完全隔離，縱使政府具備絕對自主性與能力，也不可能達成經濟發展的預期目標，因無法從民間社會取得所需要的資訊。換言之，政府僅憑自主性推行政策，本質上是屬于專斷性權力，政策實施結果多半是零和賽局。在國家與社會的轉型過程中，地方政府除了自主性特征之外，嵌套性（embeddednes）特征越來越多地顯現出來。
所謂嵌套性就是鑲嵌性，是指政府機關不僅內部能保持一致性（coherent）對外亦與民間社會有很強的聯結性（Connectedness)且能夠深入（Penetration)民間社會。自主性是提升政府治理能力的要件之一，但另一要件就是加強與民間社會的聯結性，缺少嵌套性將導致政策無法繼續推行。擁有較高治理能力的政府同時具備這兩大特征，地方政府更不例外。民間社會也有其自主性，其既有權力關系是一種非零和競賽（nonzero-sum）而非“相互排斥關系”。政府和民間社會基于相互聯結與互動，可以相互授能（mutually empowering）在此共生狀態中持續形塑對方，改變對方的結構與目標。所以，地方政府的自主性與政策目標并非固定不變，而要視民間社會的反映而調整。
要建立地方政府與民間社會基于治理的相互依賴聯結，就必須一方面強調民間社會的管理需求功能，另一方面則須重視地方政府本身的治理能力。唯有同時兼備治理需求與治理能力的地方政府才能具備可治理性（govenability)。這并非主張要削弱地方政府的治理能九相反，隨著民間社會的發育和健全，通過一定渠道將社會需求想地方政府反饋，這有利于提升地方政府治理能力。這對地方政府而言，可以克服或降低政策不順服的問題，亦可縮短雙方對政策認知的差距，來減低互動過程中的交易成本。對公民社會而言，也可以提高其參與意愿、權能感以及責任意識。
公共服務政策的執行是一個復雜的聯合行動，有賴于行動參與各方彼此互賴方能達成政策目標，一旦政府未針對社會環境變迀而采取因應措施或者政府自身運作不當，將會產生治理危機，從此意義上講，治理危機產生的根本原因在于地方政府未能擁有一個穩固的治理結構。所以，治理能力高低與治理結構運作系息息相關，地方政府必須具備良好的治理能力方可維持政治穩定以及社會秩序。
很顯然，在本文的互賴治理模型中，并不強調以任何一方為中心，也不認為良治的格局能由任何單獨一方造就。而應通過制度聯結達成協商互動的情境，一旦形成有效地互賴治理結構，方能克服政策執行的困境并產生乘數效應。
民間資源可視為達成政策目標的重要資源以及工具。提供公共服務是一動態過程，充滿不確定因素，無法如預期般的順利執行，地方政府有責任減少不確定因素的產生。當然，單憑政府能力無法達成有效地政策目標，有賴民間社會的行動配合。但是否愿意配合并采取適當行動，則取決于其對決策過程的信任程度。所以，民意與政策運作具有互動的雙向關系。政府如擁有充足民間資源，將可克服公民追求私利，解決集體行動的困境，進而提高治理能力。因為民間社會比地方政府更明了什么是好的政策，而且具有采取各種策略來試圖影響政策目標的實力與潛力。
這對于新時期新階段的中國社會與地方政府格外重要，因為我們在經濟社會發展過程中需要有較高能力的地方政府，但另一方面，地方政府在進行綜合改革時，亦須民間力量的支持，以鞏固改革成果。面對一個復雜、動態且多元參與的環境，地方政府著實很難持續以往的管理方式，必須摒棄以往的單向曲上而下滑理方式，轉而采取注重雙向互動的治理方式，如此方能降低治理危機情形的產生。互賴治理結構中的嵌套性與自主性應緊密相連。若政府缺乏自主性，則很難達成預期政策目標;嵌套性不強，則“造就一個獨攬大權的政府，對于國家發展而言，系百害而無一益”，因此，“官僚制度應包含或嵌套于社會之中，唯有自主性與鑲嵌性相結合，政府才有發展能力”。政府必須結合民間力量，維持治理需求與治理能力之間的動態平衡，才能有效處理治理危機（包括不可治理與不當治理）的問題。
加強地方政府治理能力，提升其應急反應能力非常重要，主要是強化其事先防范與隨機應變的能力，事先預防有賴于組織對環境具有敏感度，以防范非預期因素的產生;隨機應變指政府在政策執行之后，能夠解決未預期但實際發生的問題。因此，地方政府與民間社會一旦確立互信、互惠的關系，對提升公共服務效果極為有利。如果地方政府不與民間社會相聯結，公共服務過程將難免產生政策脫軌（Policy derailment）現象;所制定出的政策充其量僅是次佳化（sub-optimization）的選擇，不能發揮應有的政策效能。雙方若能建立一個相互依賴的治理關系，不僅可以克服或降低政策不順的問題，也能縮短雙方對政策認知的差距，同時減低互動過程中的交易成本。
特別需要指出的是，在縣級治理過程中，影響其治理能力的有上述原因，并應強調地方政府與民間社會的互賴。除此之外，其實，縣級政府與上級政府之間也是一種相互依賴的關系，這種上下垂直關系因財政關系的改變而改變，并且，因財政制度的變化而使這種互賴性進一步加強。
縣級政府一方面自主性地實施公共政策、為轄區民眾提供公共服務，同時也嵌套于所在社會環境之中，其行為無法離開相應的社會經濟環境。社會是一個復雜的系統，隨著經濟社會的發展，民眾的需求也發生了很大變化，縣級政府不可避免地面臨治理危機的考驗，并在處理危機中發展。通過良好的治理，不僅可以滿足民眾生存、生產、生活需求，還能培育出相應的認同感與文化特征。最后能為政府提供更為豐富的資源，有利于政府治理。如果只取不予或多取少予，這無異于抽水機一般，汲干資源而自身也失去存在的基礎。此即在互賴中治理，在治理中互賴。自主性和嵌套性這兩方面同時決定政府的特點和公共政策的執行績效。生活在這一環境中的民眾與民間力量的參與和配合，這對于政府公共政策的制定與執行績效具有直接影響。
總之，隨著經濟社會的發展，地方政府也不斷轉變其執政理念，關注民生成為目前和今后政策選擇的重點，這表明，地方政府不能像計劃經濟時代一樣管理。而應在具備相應自主性同時，關注民間社會的嵌套性，并與之合作。事實證明，地方政府與民間社會是一體兩面，“合則兩利，分則兩害”。應在地方治理中體現出互賴性，產生合超效應（synergistic effect），體現和諧感通(sense of community），從而提升地方政府的治理能力和水平。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2009年03期
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