原題：縣級(jí)治理能力研究:基于“縣長(zhǎng)信箱”的考察
一、縣級(jí)治理能力的結(jié)構(gòu)
任何治理能力的運(yùn)作都需要資源作支撐，包括有形的物質(zhì)資源和無形的非物質(zhì)性資源。有形資源主要包涵基于財(cái)稅收入的財(cái)力、治理所需的信息、技術(shù)，以及官僚制組織本身組織結(jié)構(gòu)及其人力資源；無形資源則主要包括政府的公信力、治理主體間的信任與共識(shí)，以及治理區(qū)域的社會(huì)資本。如果政府在治理過程中同時(shí)具備以上的有形資源和無形資源，那么其將會(huì)具備以下三方面治理能力，如圖1所示。
圖1：縣級(jí)治理能力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)用
財(cái)政資源是構(gòu)成縣級(jí)政府治理能力的一個(gè)重要基礎(chǔ)，從縣級(jí)財(cái)政入手來分析縣級(jí)政府的滿足公共服務(wù)需求的能力無疑是一個(gè)重要的面向，并且這一視角的主要依據(jù)財(cái)政收支數(shù)據(jù)，這使得對(duì)治理能力的分析顯得易于操作。但是，相對(duì)于財(cái)力等有形資源，類似于信任、共識(shí)等無形資源對(duì)于國家和政府治理能力的影響更為顯著。毋庸置疑，民眾對(duì)政府的信任度高，那么政府與民眾之間就容易達(dá)成共識(shí)，政府治理能力相對(duì)較強(qiáng)；相反，如果民眾對(duì)政府的信任度低，那么政府和民眾之間就難以合作，治理能力就弱。
二、“縣長(zhǎng)信箱”：縣級(jí)治理的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)
（一）治理目標(biāo)：國家治理與基層治理的差異
十八大三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，研究者主要是依據(jù)國家治理的目標(biāo)和治理職能，強(qiáng)調(diào)國家宏觀層面的發(fā)展和秩序問題，具有一定的普遍性。雖然基層治理能力內(nèi)涵于國家治理能力之中，但由于基層政府位于中國行政體制的末梢是又處于國家與社會(huì)接點(diǎn)的一線政府，其所面對(duì)的是人們?nèi)粘Ｉ钪屑?xì)如毛牛、五花八門的各類“小事”。這種獨(dú)特性決定了基層治理目標(biāo)與國家治理目標(biāo)有所區(qū)別。
因?yàn)閲抑卫硪蕾囉趪疫@一大型的科層體系，而大型科層體系是“辦大事的機(jī)構(gòu)，辦不了小事”，基層治理則需要解決大型科層體系難以解決的“小事”。如果人們就日常生活中的“小事”解決不了，就會(huì)日趨積累起“怨氣”，“小事”，就會(huì)拖成“大事”。因?yàn)榛鶎由鐣?huì)的日常秩序往往由那些種類繁多、又不引人關(guān)注的“雞毛蒜皮”的“小事”形成。“縣長(zhǎng)信箱”中反應(yīng)的內(nèi)容均是一些不起眼的鎖事、小事，有些甚至雜亂無章，無從分類。
（二）縣長(zhǎng)信箱：基層治理需求的表達(dá)
通過對(duì)2008年至2013年總共6862件來信中，我們將其中內(nèi)容大致劃分為以下十大類，如圖所示
以舉報(bào)投訴主題的信件最多，占總數(shù)的16%。舉報(bào)投訴所針對(duì)的問題主是一些不合法規(guī)的事件，比如舉報(bào)某藥店買假藥、某商店食品有問題、網(wǎng)吧接受末成年人、電視虛假廣告、地下六合彩和賭博機(jī)泛濫、走私木頭現(xiàn)象嚴(yán)重等。位居第二的社會(huì)治安，占總數(shù)的13%，主要反映手機(jī)錢包、自行車、電動(dòng)車被盜、入室偷盜，以及各類行騙、詐騙問題。位居第三的是表達(dá)不公平，占10％，即來信者對(duì)一些政策或自身所遭受的境遇表達(dá)不滿。
總體而言，信件內(nèi)容幾乎都些零零碎碎的“小事”，但是這些“小事”對(duì)于每一位寫信的訴求者而言均是“大事”。民眾希望政府能積極地回應(yīng)、解決這些 “小事”，從而使他們能在日常生活中感受到溫暖和公正。人們一旦對(duì)日常生活的秩序和公正有信心，就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生信任，就會(huì)理解和支持政府，進(jìn)而增強(qiáng)政府治理能力。相反，如果政府只是在電視新聞中天天說百姓無“小事”，但對(duì)民眾現(xiàn)實(shí)的治理訴求不回應(yīng)，這不僅會(huì)增加民眾對(duì)政府的不信任，而且會(huì)造成政府和民眾之間難以合作，從而削弱政府的治理能力。
（三）有“回”無“應(yīng)”的縣級(jí)治理
從“縣長(zhǎng)信箱”的處理情況可以看出，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)信件會(huì)得到回復(fù)（源于上級(jí)政府的規(guī)定和考核要求），但信件所反映的問題卻很少可以得到處理和解決。70%信件的處理結(jié)果是“反映不屬實(shí)”或“建議走法律程序解決”，20%沒有任何處理意見或結(jié)果，10%得到了處決，且有較為詳細(xì)的處理和解決的情況說明。
也就是說，縣級(jí)政府并沒有將類似于“縣長(zhǎng)信箱”的互動(dòng)平臺(tái)作為回應(yīng)和滿足民眾治理需求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的民生通道，而是將其作為一種形式，流失于科層體制的拖沓、推諉、搪塞和善于各類措辭和修辭的文牘主義之中。 “縣長(zhǎng)信箱”流于形式的一個(gè)主要原因基層政府要“集體一切力量”去做諸如“征地拆遷”；“招商引資”、“城區(qū)、園區(qū)建設(shè)”等“大事”，根本沒有時(shí)間和精力和“心思”去關(guān)注民眾的“小事”。基層政府辦“大事”的核心則是如何借助“項(xiàng)目平臺(tái)”和土地資源來獲取可自由支配的財(cái)力、進(jìn)而打造各類華而不實(shí)卻顯而易見的政績(jī)工程。
四、提升縣級(jí)治理能力：回應(yīng)“小事”
（一）信任：形成于“小事”之中
民眾對(duì)政府的信任不是抽象的，而是基于政府對(duì)其日常性治理需求的回應(yīng)和滿足。一旦“小事”得不到解決，就會(huì)日漸積累起對(duì)政府的怨氣。日常性治理缺失一旦成為治理的常態(tài)，那些對(duì)政府感到絕望的民眾便通過鬧、喝農(nóng)藥、自焚等非理性方式，將“小事”轉(zhuǎn)為“大事”，以引起政府和相關(guān)部門的關(guān)注、重視和解決。基層治理因此最終形成了“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的怪圈。所以，政府不理會(huì)“小事”的治理邏輯，是造成基層日常性治理的缺失，導(dǎo)致“小事”變“大事”，以及當(dāng)前社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。其結(jié)果是，在縣級(jí)政府的各類“大事”中，官民之間的互動(dòng)很難有理解、有寬容、有理性、有共識(shí)、有合作。
（二）實(shí)踐“群眾路線”：回應(yīng)小事，贏得信任，提升治理能力
政府對(duì)“小事”的回應(yīng)需要借助的不是充實(shí)的財(cái)力，而是實(shí)實(shí)在在的“從群眾中來，到群眾去”的“群眾路線”。黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)中所創(chuàng)造出的“群眾路線”，實(shí)際上就是一種關(guān)心群眾“小事”的工作方法和工作機(jī)制，其治理的目標(biāo)恰恰是民眾的“小事”。也正是這一針對(duì)民眾“小事”機(jī)制才使當(dāng)時(shí)一窮二白的政府贏得群眾信任、獲得執(zhí)政能力和執(zhí)政地位。歷史環(huán)境雖然發(fā)現(xiàn)了前所未有的變化，但當(dāng)前國家治理重新強(qiáng)調(diào)“群眾路線”的意義恰恰在于當(dāng)前政府面臨公信力流失、治理能力缺失的現(xiàn)實(shí)困境。因此，實(shí)踐“群眾路線”才是基層政府重新獲取民心、贏得信任，增強(qiáng)政府治理能力的重要路徑。
作者簡(jiǎn)介：歐陽靜，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士，碩士生導(dǎo)師。
來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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