摘要：縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵，是重構(gòu)縣域“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系的核心。縣級(jí)政府治理中存在“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象和“超能”、“全能”、“逞能”、“低能”、“無(wú)能”、“不能”等能力方面的問(wèn)題，因此，要按照現(xiàn)代治理理念，實(shí)現(xiàn)政府重塑和“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系重構(gòu)。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化，就是通過(guò)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、矯正權(quán)能關(guān)系、加強(qiáng)文化引領(lǐng)、解決民生問(wèn)題、構(gòu)建多中心機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域履行職能能力的現(xiàn)代化;通過(guò)以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務(wù)型政府，以依法行政為重點(diǎn)培育法治政府，以大數(shù)據(jù)為支撐建設(shè)信息政府，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變職能能力的現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府;國(guó)家治理;治理能力現(xiàn)代化
黨的十八屆三中全會(huì)指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]3實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)我國(guó)下一步改革目標(biāo)的高度精煉，對(duì)我國(guó)政治系統(tǒng)各層次改革具有宏觀指導(dǎo)意義。本文以黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神和習(xí)近平系列講話精神為指導(dǎo)，以現(xiàn)代治理理論為視角，對(duì)我國(guó)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理論探討。
1、縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵
(一)縣級(jí)政府治理是一種現(xiàn)代政府管理過(guò)程
廣義上的縣級(jí)政府可以理解為縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))的黨委、人大、司法、政府以及政協(xié)等在內(nèi)的縣域國(guó)家機(jī)關(guān)體系。狹義的縣級(jí)政府是行政級(jí)別上相當(dāng)于縣一級(jí)的行政機(jī)關(guān)體系(本文采用此意)。最狹義的縣級(jí)政府就是由縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)(市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng))和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等組成的行政班子。縣級(jí)政府是在我國(guó)單一制政權(quán)組織形式、國(guó)家行政區(qū)劃和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中設(shè)定的、級(jí)別上居于“縣級(jí)”和管轄空間上輻射在“縣域”的國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“縣級(jí)”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的層次級(jí)別或管轄可能，具體就是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，其上級(jí)一般包括市級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)三個(gè)層次，其下級(jí)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)。“縣域”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)輻射的空間范圍或地理區(qū)域。治理是“介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動(dòng)”[2]，其基本理念是平等、互動(dòng)和博弈。政府治理“是政府聯(lián)合多方力量對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理和社會(huì)對(duì)政府與公共權(quán)力的約束的規(guī)則和行為的有機(jī)統(tǒng)一體”[3]。縣級(jí)政府治理是縣級(jí)人民政府在國(guó)家治理框架下對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的現(xiàn)代管理過(guò)程。“現(xiàn)代管理”強(qiáng)調(diào)主體多元化、過(guò)程民主化、效果高效化。
(二)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是重塑縣級(jí)政府和重構(gòu)縣域“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系的能力
縣級(jí)政府治理能力是縣級(jí)政府滿足縣域公共物品需求的能力集合。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，應(yīng)當(dāng)從處理“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系、“政府自身”建設(shè)或縣級(jí)政府制度化、法治化等角度來(lái)認(rèn)識(shí)縣級(jí)政府治理能力及其現(xiàn)代化。縣級(jí)政府治理能力的內(nèi)涵主要為履行職能的能力和轉(zhuǎn)變職能的能力。履行職能的能力，指縣級(jí)政府為完成憲法和法律賦予的職能而對(duì)應(yīng)的能力，實(shí)質(zhì)是縣級(jí)政府制度化、法治化能力。具體包括:縣域經(jīng)濟(jì)治理能力，縣域政治治理能力，縣域社會(huì)治理能力，縣域文化治理能力，縣域生態(tài)治理能力。縣級(jí)政府只有具備履行法定職能的能力，在法理上才具有合法性，也才能為轉(zhuǎn)變職能準(zhǔn)備條件。轉(zhuǎn)變職能的能力，指縣級(jí)政府為順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化而培育、塑造和創(chuàng)新的能力，實(shí)質(zhì)是縣級(jí)政府現(xiàn)代化能力或治理創(chuàng)新能力。具體包括:培育法治政府的能力，塑造服務(wù)型政府的能力和建設(shè)信息政府的能力。縣級(jí)政府只有轉(zhuǎn)變不合時(shí)宜的職能，培育符合現(xiàn)代需求的職能，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府的預(yù)期，才能實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)是在更高層次和現(xiàn)代化軌道上履行縣級(jí)政府職能。因此，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者現(xiàn)代化的要求。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化就是縣級(jí)政府順應(yīng)現(xiàn)代化特別是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，按照現(xiàn)代治理理念，實(shí)現(xiàn)政府重塑和“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系重構(gòu)的能力。
2、縣級(jí)政府治理能力為什么要現(xiàn)代化?
(一)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)
在我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)政府居于非常重要的位置，扮演著不可替代的角色。從歷史角度看，郡縣是中國(guó)歷史上最穩(wěn)定和最重要的地方政府，是溝通國(guó)家與社會(huì)的關(guān)鍵層級(jí)，有“郡縣治，天下安”之說(shuō)。從現(xiàn)實(shí)角度看，我國(guó)現(xiàn)有2854個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，其中包括361個(gè)縣級(jí)市，1425個(gè)縣，117個(gè)自治縣[4]。縣級(jí)政府?dāng)?shù)量多、覆蓋面廣、服務(wù)對(duì)象多，是工農(nóng)、城鄉(xiāng)、中央與地方、宏觀與微觀、間接與直接、中心與邊緣、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的“接點(diǎn)”[5]，是落實(shí)中央政策、加強(qiáng)行政管理的“前沿”，具有承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、溝通條塊、上下結(jié)合的作用。與此同時(shí)，縣級(jí)政府與縣級(jí)黨委、縣級(jí)人大、縣級(jí)政協(xié)、縣級(jí)紀(jì)檢委構(gòu)成了縣域政權(quán)的“五大家”[6]，是縣域政權(quán)體系的核心部門。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。可見，縣級(jí)政府是國(guó)家治理體系中的“穩(wěn)定器”和“平衡器”，縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
(二)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵
縣級(jí)政府既“接天線”又“接地氣”。習(xí)近平總書記指出:縣級(jí)政權(quán)所承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越大，尤其是在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中起著重要作用。壯大縣域經(jīng)濟(jì)、維護(hù)縣域穩(wěn)定、構(gòu)建縣域和諧、繁榮縣域文化、保護(hù)縣域生態(tài)，是縣級(jí)政府義不容辭的責(zé)任，也是全面建成小康社會(huì)對(duì)縣級(jí)政府的要求。全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心是解決好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化就是要求市場(chǎng)在縣域資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮縣級(jí)政府作用。建設(shè)法治中國(guó)關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府，建設(shè)法治政府關(guān)鍵在于深入推進(jìn)依法行政，縣級(jí)政府是依法行政的前沿陣地，縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的程度，關(guān)系縣級(jí)政權(quán)在人民群眾心目中的合法性、公信力和權(quán)威性，關(guān)系全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的落實(shí)。全面從嚴(yán)治黨是縣級(jí)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)推進(jìn)各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的根本保證。因此，縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵。
(三)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是重構(gòu)縣域“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系的核心
縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)縣域治理主體多元化。現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，公共權(quán)力不應(yīng)該僅僅由某一個(gè)單一主體行使，而是由實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置的多個(gè)主體共同行使，這些主體包括政府、企業(yè)和社會(huì)等。這種公共權(quán)力配置內(nèi)在地包含擴(kuò)大地方政府自治權(quán)，讓企業(yè)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，讓社會(huì)組織發(fā)展壯大或者以與政府協(xié)作的方式承擔(dān)維護(hù)公共利益、維持公共秩序、管理公共事務(wù)等職能。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化也要實(shí)現(xiàn)縣域治理過(guò)程民主化，要求縣級(jí)政府開通更多渠道、采取更多形式與民眾進(jìn)行廣泛、多層、多向互動(dòng)，以使民眾更好參與到縣域公共事務(wù)治理中來(lái)，也使縣級(jí)政府的各種決策更加透明、合理。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化還要實(shí)現(xiàn)縣域治理效果高效化。由于治理主體的增加，群策群力的結(jié)果是更多更好的意見和建議被吸收和采納，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)，縣域治理效率也大幅度提升。以上諸目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最根本的要求是改革行政體制，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，具體到縣級(jí)政府，就是要求縣級(jí)政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)。因此，縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是重構(gòu)縣域“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系的核心。
3、縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化面臨的困難
(一)縣級(jí)政府與縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和適應(yīng)能力不對(duì)稱
縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支撐。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的能力是縣級(jí)政府的核心能力。但很多縣級(jí)政府與縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和適應(yīng)能力不對(duì)稱。一是部分縣級(jí)政府存在不尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，熱衷于對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)管制或過(guò)多干預(yù)，甚至直接參與市場(chǎng)活動(dòng)，動(dòng)輒搞地方保護(hù)和盲目上項(xiàng)目、強(qiáng)制征地開發(fā)、強(qiáng)行攤派，或只求經(jīng)濟(jì)利益而不顧社會(huì)和生態(tài)效益的“超能”現(xiàn)象;少數(shù)縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)、經(jīng)濟(jì)主體行為引導(dǎo)方面存在“討好”、“模仿”、“放任”以及“等、靠、要”等“低能”現(xiàn)象。二是受自身客觀條件和計(jì)劃體制、“市管縣”體制和現(xiàn)行財(cái)政體制的影響，很多縣級(jí)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的自主性弱，不能在短期內(nèi)改變縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的狀況，不能避免經(jīng)濟(jì)官僚化現(xiàn)象，不能改變財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)狀。三是大多數(shù)貧困縣貧困治理能力差。國(guó)務(wù)院扶貧辦公布的665個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單中，貧困縣最多的是西藏，其全境都屬貧困縣，共有73個(gè);其次是云南，有73個(gè)。貧困出現(xiàn)的原因是多方面的，但大多數(shù)貧困縣貧困治理能力差是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
(二)縣級(jí)政府與相關(guān)政治主體之間存在權(quán)能關(guān)系“變異”現(xiàn)象
縣域民主是基層民主的重要實(shí)踐，縣級(jí)政府是推進(jìn)縣域民主化進(jìn)程的主導(dǎo)性主體，在縣域民主化建設(shè)中起著決定性作用。但一些縣級(jí)政府與相關(guān)主體之間存在權(quán)能關(guān)系“變異”現(xiàn)象:一是一些地方的上級(jí)政權(quán)對(duì)縣級(jí)政府放權(quán)不足，干預(yù)有余，上下級(jí)政府之間的關(guān)系處理不當(dāng)，致使一些縣級(jí)政府“無(wú)能”推動(dòng)縣域政治發(fā)展。二是部分縣級(jí)政權(quán)的“一把手政治”現(xiàn)象突出，縣級(jí)政權(quán)在縣域范圍內(nèi)有高度甚至畸形自主權(quán)，若它與無(wú)良資本、“灰社會(huì)”甚至“黑社會(huì)”結(jié)合，必然導(dǎo)致縣級(jí)政權(quán)公共性蛻化和腐敗風(fēng)險(xiǎn)加大，這既不利于決策科學(xué)化、民主化，也加深了政權(quán)系統(tǒng)黨政一把手之間的矛盾。三是由于受傳統(tǒng)政治文化和計(jì)劃體制的影響，在一些地方，“官本位”、“唯上型”政治文化在縣級(jí)政府及其工作人員的觀念和行為上有強(qiáng)大的“路徑依賴”，這種情況在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。四是由于制度化發(fā)展不足，參與“議程設(shè)定”的空間和機(jī)會(huì)較少，公民難于控制和監(jiān)督政府，使得縣域政治生態(tài)出現(xiàn)問(wèn)題。五是部分縣級(jí)政府以欺騙、強(qiáng)制、突擊等方式進(jìn)行的治理活動(dòng)比較多見，這往往成了群體性事件發(fā)生的直接原因，這些問(wèn)題在“老少邊窮”地區(qū)縣域尤為突出。
(三)縣級(jí)政府用社會(huì)主義先進(jìn)文化引領(lǐng)縣域文化建設(shè)的能力不強(qiáng)
縣域文化是縣域社會(huì)全面發(fā)展的精神支撐，縣域文化產(chǎn)業(yè)逐漸成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要支撐。縣既是一個(gè)政治地理概念，也是一個(gè)區(qū)域文化概念。縣域文化從深層次影響著縣域治理績(jī)效，即使在相同或相似的宏觀背景下，每個(gè)縣也會(huì)有不同的發(fā)展成效，原因之一是它們有著不同的縣域文化。在縣域文化發(fā)展中，縣級(jí)政府具有重要的引導(dǎo)作用，是建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的“主力隊(duì)員”。但很多縣級(jí)政府文化建設(shè)的能力不強(qiáng)。一是很多縣域農(nóng)村文化建設(shè)滯后，政府對(duì)落后、反動(dòng)、惡俗、政治亞文化的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)不足，引導(dǎo)和矯正不到位，群眾文化消費(fèi)水平低，文化生活單調(diào)，社會(huì)主義先進(jìn)文化的認(rèn)同度低，社會(huì)主義核心價(jià)值體系的引領(lǐng)作用沒(méi)有充分發(fā)揮。二是一些地方文化體制改革相對(duì)滯后，文化建設(shè)主體的權(quán)責(zé)分配不盡合理，政事不分、管辦不分的現(xiàn)象依然存在。三是部分地方政府縣域文化發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，文化事業(yè)投入不足，文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，建設(shè)和保護(hù)滯后，縣域文化資源總體薄弱，結(jié)構(gòu)失衡。四是一些地方縣域文化人才缺乏，文化團(tuán)體數(shù)量少、規(guī)格低，文化服務(wù)項(xiàng)目少。五是對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)不到位，存在盲目跟風(fēng)、急于求成等現(xiàn)象。
(四)縣級(jí)政府解決民生問(wèn)題和培育社會(huì)的能力低下
縣域和諧是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵，縣級(jí)政府承擔(dān)著提供縣域絕大多數(shù)社會(huì)公共物品供給的職責(zé)。但就客觀實(shí)際而言，縣級(jí)政府解決民生問(wèn)題和培育社會(huì)的能力低下，社會(huì)治理是縣級(jí)政府治理的“短板”。一是部分縣級(jí)政府在社會(huì)治理理念上存在偏狹，對(duì)社會(huì)民生問(wèn)題體會(huì)不深，對(duì)改善民生的社會(huì)資源配置闕如，對(duì)縣域社會(huì)治理部門的授權(quán)不足，導(dǎo)致其對(duì)公共物品有效供給出現(xiàn)“無(wú)能”狀態(tài)。二是由于一些縣級(jí)政府公共財(cái)政能力弱，又不重視培育、引導(dǎo)或支持縣域社會(huì)組織，不善于吸納社會(huì)資本，致使縣域公共物品供給方式單一，均等化程度不高，特別是在解決上學(xué)、看病、就業(yè)、住房等民生問(wèn)題上呈現(xiàn)“低能”狀態(tài)。三是一些地方的老百姓信訪不信法，多頭訪、越級(jí)訪、纏訪、鬧訪等現(xiàn)象層出不窮，意味著這些地方的社會(huì)治理體制機(jī)制不健全，“臨時(shí)抱佛腳”式的應(yīng)急機(jī)制使縣級(jí)政府處于“無(wú)能”的窘境。四是在一些貧困地區(qū)和民族地區(qū)，部分縣級(jí)政府在解決貧困問(wèn)題、民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題等方面能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致出現(xiàn)民族隔閡、民族矛盾甚至民族沖突。五是部分縣級(jí)政府經(jīng)常出現(xiàn)與民爭(zhēng)利、損害民生的“逞能”現(xiàn)象，使得縣級(jí)政府的社會(huì)動(dòng)員力和公信力嚴(yán)重受損。
(五)縣級(jí)政府保護(hù)縣域生態(tài)環(huán)境的能力不足
生態(tài)治理是縣域治理的難題之一。縣域生態(tài)是縣域社會(huì)存在和發(fā)展的重要條件，也是國(guó)家安全的重要組成部分。提高保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力，是我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是各級(jí)政府的重要職責(zé)。由于城市人口密度大、工業(yè)相對(duì)集中、高層建筑多、運(yùn)輸工具尾氣排放量大等原因，生態(tài)污染的重災(zāi)區(qū)似乎在大中型城市，但縣域社會(huì)也不可幸免，如水污染、空氣污染、噪音污染、工地?fù)P塵在縣域空間的治理都相對(duì)滯后，縣級(jí)政府保護(hù)縣域生態(tài)環(huán)境的能力不足。一是縣級(jí)政府的生態(tài)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全觀念淡薄，普遍存在著“經(jīng)濟(jì)中心主義”的片面發(fā)展觀和錯(cuò)誤政績(jī)觀，在一些貧困縣和生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)破壞和貧困以及政治社會(huì)問(wèn)題之間形成了惡性循環(huán)，即環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致長(zhǎng)期貧困，長(zhǎng)期貧困誘發(fā)一系列政治社會(huì)問(wèn)題。二是由于我國(guó)生態(tài)保護(hù)法律和制度不盡完善，對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系存在一定漏洞，特別是耕地保護(hù)制度、水資源管理制度建設(shè)滯后，資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立，一些縣級(jí)政府或縣域企業(yè)惡意鉆法律和制度的空子，造成生態(tài)破壞。三是一些縣級(jí)政府生態(tài)文明宣傳教育滯后，全民的節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)缺乏，愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣尚未形成，致使縣級(jí)政府不能引導(dǎo)社會(huì)形成生態(tài)保護(hù)的合力。
4、實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑
(一)改進(jìn)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為
經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化，要改進(jìn)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，核心是處理好縣級(jí)政府和縣域市場(chǎng)關(guān)系的能力，本質(zhì)是要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。在理念上，改變“唯GDP主義”、“管控型”、“保護(hù)型”、“封閉型”、“經(jīng)驗(yàn)型”理念為“科學(xué)發(fā)展”、“開放型”、“陽(yáng)光型”、“民主型”理念，提高縣級(jí)政府對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)能力。在角色上，改變既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的角色，提高縣級(jí)政府的“掌舵”能力，提高縣域公務(wù)員隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)和駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，以保證市場(chǎng)在縣域資源配置中起決定性作用。在體制上:宏觀上，創(chuàng)新政府管理體制，上級(jí)政府要給縣級(jí)政府合理分權(quán)和適當(dāng)放權(quán);中觀上，縣級(jí)政府要向市場(chǎng)放權(quán)，提高縣域經(jīng)濟(jì)主體的適應(yīng)、互動(dòng)能力;微觀上，縣級(jí)政府要注重培育現(xiàn)代市場(chǎng)主體，合理引導(dǎo)企業(yè)、家庭和居民的經(jīng)濟(jì)行為。在職能上，要轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府的短期行為，提高縣級(jí)政府的制度供給能力、科學(xué)決策能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展能力、提供公共物品能力和矯正外部經(jīng)濟(jì)能力。在方式上，要轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，提高縣級(jí)政府依法行政能力和經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，扶持縣域優(yōu)勢(shì)資源向特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)矯正縣級(jí)政府與相關(guān)政治主體的權(quán)能關(guān)系
政治治理能力現(xiàn)代化是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)政治治理能力現(xiàn)代化，需要矯正縣級(jí)政府與相關(guān)主體之間的權(quán)能關(guān)系，處理好與上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，縣級(jí)黨委、人大、政協(xié)、紀(jì)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及公民等主體關(guān)系，核心是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國(guó)之間的關(guān)系。在理念上，要改變“官本位”、“全能型”、“統(tǒng)治型”、“唯上型”理念為“民主”、“民本”、“民生”、“民權(quán)”、“服務(wù)”、“法治”理念，提高縣級(jí)政府的合法性和公信力;要增強(qiáng)政治大局觀，正確把握維護(hù)穩(wěn)定的內(nèi)涵;要注重基層工作，打好縣級(jí)政府維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。在體制上，在堅(jiān)持和不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義根本政治制度和基本政治制度的前提下，進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，加快行政管理體制改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度;全面推進(jìn)政務(wù)公開、執(zhí)法公開，全面實(shí)行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制，嚴(yán)格規(guī)范行政審批流程;努力加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，大力支持縣域民主黨派政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，拓寬縣域基層民主的范圍和途徑，豐富基層民主的內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利;建立多元、多向、多層有機(jī)協(xié)同的維穩(wěn)體制。在方式上，要注重依法行政，提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力;要注重輿論宣傳，提高縣級(jí)政府的輿論引導(dǎo)能力;要深刻認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的主要矛盾，理性看待縣域政治穩(wěn)定，積極主動(dòng)地化解不穩(wěn)定因素。
(三)加強(qiáng)縣級(jí)政府引領(lǐng)縣域文化建設(shè)的能力
文化治理能力現(xiàn)代化是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的靈魂。文化治理能力現(xiàn)代化，需要加強(qiáng)縣級(jí)政府引領(lǐng)縣域文化建設(shè)的能力，關(guān)鍵是用社會(huì)主義先進(jìn)文化特別是社會(huì)主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)縣域文化發(fā)展的能力。一要全面分析、客觀看待縣域文化。縣域文化本身既有積極方面，也有消極方面，縣級(jí)政府要全面分析、客觀看待、主動(dòng)引領(lǐng)縣域文化。二要積極發(fā)展現(xiàn)代治理語(yǔ)境下的縣域文化事業(yè)。一方面，通過(guò)“補(bǔ)貼”、“鼓勵(lì)”、“宣傳”、“惠民”、“援助”等形式，矯正由于縣域文化正外部性而產(chǎn)生的先進(jìn)文化供給不足的局面，特別是用社會(huì)主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)縣域文化發(fā)展，夯實(shí)縣域先進(jìn)文化的根基。另一方面，通過(guò)“疏導(dǎo)”、“強(qiáng)制”、“打掃”等形式，矯正由于部分縣域文化的負(fù)外部性而產(chǎn)生的落后文化、反動(dòng)文化左右或控制社會(huì)成員思想的局面，特別要警惕政治亞文化對(duì)政治穩(wěn)定產(chǎn)生的負(fù)面影響。還須強(qiáng)調(diào)的是，縣級(jí)政府要突出文化建設(shè)的社會(huì)主義性質(zhì)和先進(jìn)性特點(diǎn)，不回避縣域文化的意識(shí)形態(tài)特點(diǎn)，強(qiáng)化馬克思主義意識(shí)形態(tài)對(duì)縣域文化的指導(dǎo)。三要培育和正確處理好縣域文化相關(guān)主體的關(guān)系。縣級(jí)政府在縣域文化治理中要起規(guī)范引導(dǎo)作用;文化企事業(yè)單位、非政府組織則結(jié)合自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，提供、生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)具體的文化產(chǎn)品和服務(wù)。四要依托文化優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展縣域文化產(chǎn)業(yè)。要明確文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，不能盲目跟風(fēng);要重點(diǎn)挖掘具有比較優(yōu)勢(shì)的縣域文化資源，不能遍地開花;要引導(dǎo)社會(huì)力量參與縣域文化產(chǎn)業(yè)，不能自彈自唱;要構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，不能有過(guò)多的行政干預(yù);要量力而行，不能急于求成。
(四)提高縣級(jí)政府解決民生問(wèn)題和培育社會(huì)的能力
社會(huì)治理能力現(xiàn)代化是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的核心。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，要提高縣級(jí)政府解決民生問(wèn)題和培育縣域社會(huì)的能力，本質(zhì)上是處理好縣級(jí)政府和縣域社會(huì)組織、公民之間關(guān)系的能力，最重要的是解決好縣域民生問(wèn)題。在理念上，要有正確的民生觀。民生問(wèn)題似乎不像發(fā)展經(jīng)濟(jì)那樣“有利”，也似乎不像維護(hù)穩(wěn)定那樣“緊迫”，但民生是構(gòu)建和諧社會(huì)的核心和關(guān)鍵，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而持久的“暖人心”工程。因此，縣級(jí)政府要堅(jiān)持把群眾利益放在首位，要為民謀利，不能與民爭(zhēng)利。在工作重點(diǎn)上，要深化教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入、社保、住房等方面的體制改革，盡力解決上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、住房難等老百姓關(guān)切的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。在體制機(jī)制上，要改革現(xiàn)有的公共財(cái)政體制，上級(jí)政府要加大對(duì)老少邊窮縣級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度;要?jiǎng)?chuàng)新縣域社會(huì)治理體制，在提高社會(huì)治理法治化水平，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，健全信訪制度，完善重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，完善行政復(fù)議體制，防控公共安全體制等方面，加大改革力度，探索符合縣域社會(huì)和諧有序的政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制;建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制。
(五)提升縣級(jí)政府保護(hù)縣域生態(tài)環(huán)境的能力
生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的重要條件。實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是處理好縣級(jí)政府與縣域人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，特別是提升縣級(jí)政府構(gòu)建多中心縣域生態(tài)治理機(jī)制的能力。一要提高認(rèn)識(shí)，樹立正確的生態(tài)觀和國(guó)家安全觀。改變“經(jīng)濟(jì)中心主義”的片面發(fā)展觀和錯(cuò)誤政績(jī)觀，樹立生態(tài)安全是國(guó)家安全的新的國(guó)家安全觀，樹立生態(tài)紅線意識(shí)，認(rèn)識(shí)到節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的崇高事業(yè)。二要明確政府是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任主體。無(wú)論是全球生態(tài)治理還是區(qū)域生態(tài)治理，其任務(wù)的艱巨性和政府自身治理能力的不足，一定程度上促使政府在生態(tài)治理中的中心偏離。但由于政府是公共利益最主要的代表，要求各級(jí)政府不僅要擔(dān)當(dāng)生態(tài)治理的第一責(zé)任主體，而且要推進(jìn)社會(huì)多中心治理機(jī)制的形成[7]。三要調(diào)整縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)縣域企業(yè)依法履行治理污染的社會(huì)責(zé)任。四是從國(guó)家層面著手，建立科學(xué)合理、重在生態(tài)保護(hù)的縣級(jí)政府政績(jī)考核體系，建立和完善耕地保護(hù)、水資源管理、環(huán)境保護(hù)、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫龋母锷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度[1]52。
(六)以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務(wù)型政府
服務(wù)型政府是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的旨?xì)w。塑造服務(wù)型政府的能力，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府由“統(tǒng)治型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的能力。一要明確政府的性質(zhì)。政府的性質(zhì)決定政府“向誰(shuí)服務(wù)”或“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)政府都是人民政府，政府權(quán)力是人民賦予的，人民性是政府性質(zhì)最簡(jiǎn)明的回答。我國(guó)各級(jí)政府的人民性決定了其宗旨都是為人民服務(wù)，這是我國(guó)各級(jí)政府取得合法性和公信力最基本的依據(jù)。又由于我國(guó)各級(jí)政府是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，因此更要體現(xiàn)政府服務(wù)人民的宗旨和特色，否則會(huì)影響黨執(zhí)政的合法性和公信力。二要明確服務(wù)型政府的內(nèi)涵。十八大報(bào)告提出的職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意是服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵[8]，是建設(shè)服務(wù)型政府的指導(dǎo)性原則，縣級(jí)政府必須明確。三要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這“四個(gè)分開”是現(xiàn)代國(guó)家治理對(duì)政府的最基本的要求，其實(shí)質(zhì)是形成多元、專業(yè)、合作、多層、分領(lǐng)域、高效的治理目標(biāo)。四要全面正確履行政府職能。“全面”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府職能是多方面的，不僅僅是經(jīng)濟(jì)職能。“正確”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府履行職能的合規(guī)律性和政治性，這需要縣級(jí)政府履行職能的出發(fā)點(diǎn)要正確，理念要科學(xué)，方式要恰當(dāng)，機(jī)制要健全，行為要公正，效果要良好。五要實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)能力的現(xiàn)代化，這是縣級(jí)政府全面正確履行職能的前提性條件和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
(七)以依法行政為重點(diǎn)培育法治政府
法治是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的保證。培育法治政府的能力，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府由“人治型”向“法治型”政府轉(zhuǎn)變的能力，這是提高縣級(jí)政府治理能力最為困難的環(huán)節(jié)。一要明確法治的價(jià)值。公正是法治的生命線，推崇法律至上，通過(guò)法律限制公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和秩序化，保障公民自由、平等和各種合法權(quán)益不受侵犯是法治的基本價(jià)值。二要明確依法治國(guó)對(duì)縣級(jí)政府的要求。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是培育法治政府的政治保障，是政府法治能力的首要體現(xiàn);“法治軌道”是培育法治政府的基本遵循，是政府法治能力的根本方式;“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任”是培育法治政府的基本路徑，是政府法治能力的基本前提;“職能科學(xué)，權(quán)責(zé)法定，執(zhí)法嚴(yán)明，公開公正，廉潔高效，守法誠(chéng)信”是對(duì)法治政府的根本追求，是法治政府的基本內(nèi)涵。“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”是法治政府的基本活動(dòng)原則。三要明確加快建設(shè)法治政府的重點(diǎn)是全面推進(jìn)依法行政。具體而言，要依法全面履行政府職能，提高縣級(jí)政府執(zhí)行能力;要健全依法決策機(jī)制，提高縣級(jí)政府決策能力;要深化行政執(zhí)法體制改革，改進(jìn)縣級(jí)政府行政執(zhí)法能力;要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，提高縣級(jí)政府責(zé)任能力;要全面推進(jìn)政務(wù)公開，提高縣級(jí)政府“陽(yáng)光行政”能力。四要強(qiáng)化縣級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念，提高其運(yùn)用法治思維、法治方式認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的能力。另外，縣域社會(huì)是法治文化相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府要運(yùn)用各種渠道，采取多種形式，大力進(jìn)行社會(huì)主義法治文化宣傳教育。
(八)以大數(shù)據(jù)為支撐建設(shè)信息政府
建設(shè)信息化政府是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的抓手。信息化建設(shè)的能力，是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的技術(shù)保障。大數(shù)據(jù)是指在獲取、存儲(chǔ)、管理、分析等方面大大超越傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合，具有數(shù)據(jù)規(guī)模海量化、數(shù)據(jù)類型多樣化、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)快速化、數(shù)據(jù)價(jià)值密度低等特點(diǎn)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，可以大大增強(qiáng)政府的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化力。2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出了推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化的任務(wù)。因此，縣級(jí)政府要以大數(shù)據(jù)為支撐建設(shè)信息政府。一是做好整體規(guī)劃工作，制定出科學(xué)的法律法規(guī)和統(tǒng)一的政府信息化標(biāo)準(zhǔn)。二是培養(yǎng)專業(yè)的信息工作公務(wù)員隊(duì)伍，既要做好互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的維護(hù)、監(jiān)督、技術(shù)保障，又要發(fā)揮他們?cè)诖髷?shù)據(jù)采集、管理和運(yùn)用方面的特長(zhǎng)，盡量為政府決策部門和決策人員提供客觀、全面的信息資源。三是建設(shè)電子化政府，盡可能推進(jìn)電子政務(wù)，為服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)提供技術(shù)平臺(tái)和技術(shù)保障。四是提高公務(wù)員隊(duì)伍的信息安全意識(shí)和能力，做好涉及國(guó)家安全、影響社會(huì)穩(wěn)定的重大情報(bào)、機(jī)密信息、個(gè)人隱私等的保密工作，做好網(wǎng)絡(luò)輿情的分析、引導(dǎo)、疏通和回應(yīng)工作。
綜上，國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨和國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代化歷程中新的改革目標(biāo)，它要求包括縣級(jí)政府在內(nèi)的各級(jí)政府在治理體系和治理能力上都實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。縣級(jí)政府在國(guó)家政權(quán)體系中的作用，在國(guó)家行政體系中的地位和其職能轉(zhuǎn)變的重要性，決定了縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是重塑縣域“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系的核心。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化面臨著一系列困難，經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)在政府和市場(chǎng)關(guān)系處理不當(dāng)，政治方面集中表現(xiàn)在政府和相關(guān)主體的權(quán)能“變異”，文化方面表現(xiàn)在用社會(huì)主義先進(jìn)文化引領(lǐng)文化建設(shè)的能力不強(qiáng)，社會(huì)方面表現(xiàn)在解決民生問(wèn)題和與社會(huì)互動(dòng)不足，生態(tài)方面表現(xiàn)在政府的生態(tài)保護(hù)職能缺位。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化要求改進(jìn)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，矯正縣級(jí)政府與相關(guān)主體的權(quán)能關(guān)系，加強(qiáng)縣級(jí)政府引領(lǐng)縣域文化建設(shè)的能力，提高縣級(jí)政府解決民生問(wèn)題和培育社會(huì)的能力，提升縣級(jí)政府構(gòu)建多中心生態(tài)治理機(jī)制的能力，要以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務(wù)型政府，以依法行政為重點(diǎn)培育法治政府，以大數(shù)據(jù)為支撐建設(shè)信息政府。
作者簡(jiǎn)介：丁志剛(1966—)，男，甘肅天水人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;陸喜元(1974—)，男，甘肅會(huì)寧人，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院2013級(jí)博士研究生，甘肅政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會(huì)科學(xué)》2016年04期
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