賀雪峰:央地關(guān)系視野下的縣級治理

我國是一個人口眾多、地域廣闊、情況復(fù)雜的大國，在我國的行政建制中，縣一級一直十分特殊且重要。一方面，縣級建制已有兩千多年歷史，并且一直保持了相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性；另一方面，縣級政權(quán)是一級完備政府，具有較強(qiáng)的行政能力以及因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌決策的能力。特別是縣城，作為地方政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和教育中心，政權(quán)結(jié)構(gòu)相當(dāng)完備，具備比較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力。從某種意義上講，中國的國家治理是否有效，關(guān)鍵就在于2000多個縣級區(qū)劃的治理是否有效。縣級治理得好，國家治理效能就會高；縣級治理出了問題，國家治理就會出問題。

當(dāng)前，我國的行政建制實(shí)行五級政府，即中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除五級政府以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下還有一級建制即行政村建制，行政村實(shí)行村民自治，不是一級政權(quán)。縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級，規(guī)模都較小，掌握的資源也很少，既沒有執(zhí)法權(quán)，又沒有獨(dú)立財權(quán)，最主要的工作就是執(zhí)行上級決策。某種意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類似縣級政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)簡單，功能單一，資源有限，缺少基本的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)。縣以上的地方政府，包括省級、地市級，這兩級當(dāng)然也很重要，不過，中央決策和省級、地市級決策能否有效落地，終究還是要靠縣級政權(quán)，尤其是通過縣級政權(quán)來應(yīng)對地方實(shí)踐的復(fù)雜性。縣級政權(quán)有較大規(guī)模、有充足資源、有完備政府、有政策統(tǒng)籌能力，同時又直接連接鄉(xiāng)村兩級，對基層實(shí)踐情況最為了解，因此，縣級政權(quán)能否因地制宜進(jìn)行治理，能否將上級要求與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，是決定國家治理效能的關(guān)鍵。可以說，一個省有十來個設(shè)區(qū)市，幾十個甚至上百個縣級政權(quán)，只要縣級政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，中央和省級、地市級決策就可以通過縣一級統(tǒng)籌切實(shí)落到基層治理實(shí)踐中，國家治理的效能就能夠大大提高，進(jìn)而有效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

縣級治理的積極性，來自因地制宜的自主決策空間，來自上級的適當(dāng)放權(quán)。但是，必須注意的是，在強(qiáng)調(diào)上級放權(quán)的同時還要強(qiáng)調(diào)放權(quán)之后的權(quán)力監(jiān)督，因為縣級政權(quán)在獲得較大決策自主權(quán)之后可能產(chǎn)生地方主義、本位主義，產(chǎn)生脫離中央的傾向，甚至產(chǎn)生縣級政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者借決策自主權(quán)胡亂決策、謀取私利的問題。必須明確，上級放權(quán)的目的是通過放權(quán)來調(diào)動縣級政權(quán)因地制宜進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，而不是放任自流，更不是任由縣級政權(quán)隨意決策、以權(quán)謀私。因此，放權(quán)并不是不管，而是既有權(quán)力下放又有監(jiān)督約束。

之所以要因地制宜，要調(diào)動縣級政權(quán)的積極性，而不是由中央或省級、地市級政府一竿子插到底進(jìn)行治理，是因為“國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，每一個地方的情況都不一樣，中央只可能提出指導(dǎo)性要求，不可能為所有政策的落實(shí)提供具體的操作辦法。要想推動中央政策切實(shí)落地，必須經(jīng)由真正了解具體情況的地方政府進(jìn)行因地制宜的具體操作，進(jìn)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的統(tǒng)籌與分解。

尤其是在當(dāng)前中國，不同地區(qū)之間的差異非常大。譬如，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度存在顯著差異，邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)存在顯著差異，南方農(nóng)村與北方農(nóng)村存在顯著差異，這是大的區(qū)域差異。小的方面，每個縣的縣情都不同，譬如人口基數(shù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位情況、財政能力、民風(fēng)民俗等都會有差異，因此，在落實(shí)中央決策時就會有不同的優(yōu)先順序，有不同的輕重緩急。這就需要縣級政權(quán)在執(zhí)行上級決策時，必須依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行消化吸收與重新組織，再進(jìn)行因地制宜的統(tǒng)籌安排。

縣級政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌的前提是要有進(jìn)行統(tǒng)籌的能力和權(quán)力。如前所述，縣級政權(quán)相當(dāng)完備，具備了一定的統(tǒng)籌能力。因此，縣級政權(quán)在統(tǒng)籌權(quán)力方面的關(guān)鍵在于中央給予縣級政權(quán)多少統(tǒng)籌權(quán)力。中國是單一制國家，不是聯(lián)邦制國家，中央政權(quán)具有高度權(quán)威。堅決維護(hù)黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運(yùn)所系，是全國各族人民根本利益所在。在堅持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，要給地方一定的決策自主權(quán)，尤其是結(jié)合地方實(shí)際落實(shí)中央決策的權(quán)力。正如毛澤東所言，中國不能像蘇聯(lián)那樣“把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動權(quán)也沒有”，而是應(yīng)當(dāng)調(diào)動地方積極性，如陳云所講的“不唯上，不唯書，只唯實(shí)”，依據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行決策。縣級政權(quán)對本縣情況的了解程度肯定高于中央，如果縣級政權(quán)可以“唯實(shí)”，且擁有依據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行因地制宜決策的權(quán)力，中央政策在縣級的落地就會變得更符合實(shí)際，更容易落地生根。又因為縣級政權(quán)具有因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌和決策的能力，中央就可以只下達(dá)指導(dǎo)性計劃，不同地區(qū)可以依據(jù)本地實(shí)際情況制定細(xì)致的落實(shí)方案，從而調(diào)動起中央和地方兩個積極性。

總而言之，在當(dāng)前中國的國家治理體系中，縣級政權(quán)極為重要，關(guān)鍵在于縣級政權(quán)具有政策統(tǒng)籌能力，這是將自上而下的中央決策與地方實(shí)際結(jié)合起來的關(guān)鍵。但是，也要嚴(yán)防這樣一種可能，就是中央給予地方?jīng)Q策自主權(quán)之后，地方政府不是因地制宜落實(shí)中央政策，而是以地方情況的特殊為借口選擇性執(zhí)行中央政策，從而出現(xiàn)地方主義偏向，以及縣級主要領(lǐng)導(dǎo)以地方情況特殊為借口來謀取個人利益最大化，進(jìn)而造成黨群、干群關(guān)系的破壞以及國家治理的危機(jī)，這就需要高度重視在為地方賦權(quán)的同時進(jìn)行權(quán)力的有效監(jiān)督，防止地方?jīng)Q策者濫用權(quán)力。

二、防止“上有政策、下有對策”的地方主義傾向

中央給地方放權(quán)，上級給下級放權(quán)，意義就在于，地方可以依據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行統(tǒng)籌，允許地方因地制宜進(jìn)行決策，也就是說地方在執(zhí)行中央決策時可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定落實(shí)措施，以增強(qiáng)貫徹落實(shí)的針對性實(shí)效性。但是，現(xiàn)實(shí)中，也確實(shí)存在一種現(xiàn)象，就是中央政策是執(zhí)行了，但是因為不同地方具有不同的實(shí)際情況，具體的政策執(zhí)行方案不同，執(zhí)行效果也不同。有些地方通過將中央政策與地方實(shí)際情況的創(chuàng)造性結(jié)合，只花費(fèi)很少資源就達(dá)到了中央政策目標(biāo)；有些地方則是過于強(qiáng)調(diào)地方實(shí)際情況的特殊性，在執(zhí)行政策時打折扣、搞變通，導(dǎo)致“政策不出中南海”，地方的特殊性威脅到了中央權(quán)威的統(tǒng)一性，地方主義傾向越來越嚴(yán)重。

由于不同地方的實(shí)際情況不同，必然造成自上而下的中央政策在地方的執(zhí)行方案和執(zhí)行效果不同，而中央又很難對地方執(zhí)行政策情況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的考核，最終導(dǎo)致一些地方大搞“上有政策、下有對策”，不是為了結(jié)合地方實(shí)際以更好地落實(shí)中央決策，而是以地方情況的特殊性為借口來應(yīng)付甚至抵制中央決策，造成地方主義泛濫。給地方放權(quán)，調(diào)動地方積極性是必要的，但是如果對地方積極性的強(qiáng)調(diào)威脅到了中央權(quán)力的統(tǒng)一性，這樣的地方積極性顯然是不可持續(xù)的，也是不可能被允許的。也正是從這個意義上講，地方政府應(yīng)當(dāng)“不唯上，不唯書，只唯實(shí)”，但絕不能借“唯實(shí)”來強(qiáng)化地方利益，甚至借“唯實(shí)”來實(shí)現(xiàn)地方官員個人利益最大化，而是要將“唯實(shí)”的落腳點(diǎn)真正放到最大限度地為當(dāng)?shù)厝嗣穹?wù)和推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上來。

改革開放以來尤其是1994年實(shí)行分稅制以來，中央給了地方較大的自主權(quán)，地方的積極性被調(diào)動起來，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的積極性都大大提高，地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也因此更具活力和創(chuàng)造性。在這樣的放權(quán)條件下，一些地方利用區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展機(jī)遇，在較短時期內(nèi)即獲得了地方經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，但是也進(jìn)一步加劇了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異。此外，地方自主權(quán)的增加，不僅調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行建設(shè)的積極性，也被一些地方用來搞政績工程，甚至用來謀取私利。地方政府積極性的膨脹，一方面使整個社會充滿活力；另一方面也導(dǎo)致亂象叢生。

譬如，在地方治理尤其是“三農(nóng)”工作方面，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，中央對地方的限制相對較少，地方具有很大的自主權(quán)。縣一級工作主要有兩項：一項是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一項是完成基本任務(wù)。當(dāng)時一票否決的基本任務(wù)比較少，主要有兩項任務(wù)，一項是收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，另一項是開展計劃生育工作。計劃生育是國策，不能完成計生任務(wù)就可能被一票否決問責(zé)。收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”則是維持地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，一旦無法及時收取稅費(fèi)，不僅政府難以運(yùn)轉(zhuǎn)，而且工作人員工資也發(fā)不出來。為了完成任務(wù)，地方政府往往采取相對激烈的手段，由此引發(fā)的“三農(nóng)”問題一度成為黨和政府工作的“重中之重”，直到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅之后才有所改善。

某種意義上說，改革開放以后，中央與地方的關(guān)系中形成了一種發(fā)包制關(guān)系，中央對地方的要求主要有兩個方面：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二是不出問題，對于縣級政權(quán)來講，地方官員不能完成這兩項要求，其工作就可能被上級一票否決，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)成績特別顯著的則有可能獲得升遷。

由于一票否決的任務(wù)較少且主要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，使得地方治理存在兩個十分顯著的特征：第一，地方積極性很高，尤其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，地方政府各顯神通，加速了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也進(jìn)一步拉大了中國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。第二，地方治理中存在諸多亂象，亂作為現(xiàn)象很普遍，地方主義傾向嚴(yán)重，片面追求政績，以權(quán)謀私現(xiàn)象突出，也由此造成了尖銳的干群矛盾，一些地方甚至出現(xiàn)了明顯的地方主義傾向，導(dǎo)致中央權(quán)威受到影響。正因如此，黨的十八大以后，中央對地方開始收權(quán)，地方自主權(quán)相對減少，維護(hù)黨中央權(quán)威的要求則極大地加強(qiáng)了。

三、黨的十八大以來縣級治理面臨的全新挑戰(zhàn)

黨的十八大以后，中央全面加強(qiáng)了對地方的管理，央地關(guān)系發(fā)生了顯著變化，縣級治理面臨諸多全新挑戰(zhàn)。

（一）“八項規(guī)定”和“打虎拍蠅”成為常態(tài)

黨的十八大以來，中央制定了“八項規(guī)定”并嚴(yán)格執(zhí)行，極大地扭轉(zhuǎn)了一個時期以來的黨風(fēng)政風(fēng)，改善了黨群干群關(guān)系，減少了權(quán)力的任性使用。“八項規(guī)定”的嚴(yán)格執(zhí)行，提高了中央權(quán)威，強(qiáng)化了中央直接監(jiān)督約束地方和各級干部的力度，從而使中央可以從日常生活方面介入對地方和基層干部的治理。更重要的是，黨的十八大以來，中央持續(xù)對一個時期以來黨內(nèi)存在的貪污腐敗現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，強(qiáng)力反腐，“打虎拍蠅”，維持高壓態(tài)勢，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐不能腐不想腐的制度體系。因此，地方官員在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時設(shè)租尋租、大搞權(quán)錢交易的情況極大地減少了。與此同時，“八項規(guī)定”“打虎拍蠅”提高了紀(jì)委的地位，增強(qiáng)了紀(jì)委的權(quán)力，紀(jì)檢下鄉(xiāng)成為常態(tài)，通過紀(jì)委來督辦工作具有極強(qiáng)的動員性。

（二）技術(shù)治理趨勢下的危與機(jī)

黨的十八大以來，中央明顯加大了技術(shù)治理要求，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種治理技術(shù)如網(wǎng)格化、市長熱線、大數(shù)據(jù)比對、第三方評估、辦事留痕等。中央對地方的工作不僅設(shè)定了目標(biāo)，而且設(shè)定了程序和工作規(guī)范，對工作過程進(jìn)行全程監(jiān)控，以防止地方治理出現(xiàn)偏差。其中比較典型的就是精準(zhǔn)扶貧工作。中央不僅對精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，而且對精準(zhǔn)扶貧整個過程進(jìn)行監(jiān)控，對所有地方扶貧信息進(jìn)行全程統(tǒng)計，對最終扶貧效果進(jìn)行第三方評估。

隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)體系的不斷發(fā)展成熟，我國社會已經(jīng)進(jìn)入了以大數(shù)據(jù)、智能化為特點(diǎn)的數(shù)字化時代，強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理是科技支撐在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用的現(xiàn)實(shí)要求，對于提升國家治理效能有重要意義。但是，需要注意的是，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，需要規(guī)避技術(shù)治理存在的局限性。技術(shù)治理很重要的一點(diǎn)就是標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，只有標(biāo)準(zhǔn)化才可以指標(biāo)化。但是，在標(biāo)準(zhǔn)化方面，由于全國不同地區(qū)的情況差異很大，且不同事情的適用標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此，對標(biāo)準(zhǔn)化的過度強(qiáng)調(diào)就可能會導(dǎo)致各種不匹配，尤其是自上而下的行政要求通過指標(biāo)下達(dá)以后，指標(biāo)與不同地區(qū)的實(shí)際情況可能相去甚遠(yuǎn)，對地方因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)提出了挑戰(zhàn)，造成了壓力。

技術(shù)治理一般強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性，譬如，精準(zhǔn)扶貧以及當(dāng)前經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的精準(zhǔn)治理，一些人員甚至將精準(zhǔn)治理等同于基層治理現(xiàn)代化。但是在實(shí)踐中，精準(zhǔn)治理往往會面對兩個難以克服的難題：一是我國不同地區(qū)的情況復(fù)雜，尤其是基層情況更為復(fù)雜，精準(zhǔn)施策的難度很大。比如，各地農(nóng)民的收入就很難精準(zhǔn)計算，因此，精準(zhǔn)扶貧中雖然有國家確定的貧困線，實(shí)踐中還有社區(qū)瞄準(zhǔn)以及“兩不愁三保障”這樣的外在標(biāo)準(zhǔn)。再比如，村干部的工作考核也很難標(biāo)準(zhǔn)化，因為農(nóng)村工作往往是季節(jié)性的，不同季節(jié)的工作強(qiáng)度有很大不同。而且不同地區(qū)村莊工作的內(nèi)容也差異極大，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊由于實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，村干部職業(yè)化也就理所當(dāng)然，而中西部地區(qū)那些以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的村莊，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，村莊事務(wù)非常有限，坐班的村干部可能一周都接待不了一位群眾來辦事，對其工作的考核很難與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部一起實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化。可以說，對于中國這樣的大國而言，不同地區(qū)尤其是不同地區(qū)農(nóng)村的基層情況千差萬別，難以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，也就難以進(jìn)行精準(zhǔn)治理，當(dāng)然也就難以進(jìn)行指標(biāo)化的考核。二是當(dāng)前中國正處于百年未有之大變局，全國不同地區(qū)農(nóng)村變動的速度與方向有很大差異，用一套標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)來進(jìn)行精準(zhǔn)治理，這樣的標(biāo)準(zhǔn)化很容易導(dǎo)致僵化，依賴靜態(tài)條件的精準(zhǔn)治理無法應(yīng)對復(fù)雜且快速變動的地方和基層實(shí)踐。因此，實(shí)踐中的精準(zhǔn)治理就往往變成僵化要求，與鮮活且快速變動的實(shí)踐不匹配。自上而下的強(qiáng)有力的精準(zhǔn)要求往往導(dǎo)致地方削足適履，結(jié)果不是提高了地方治理能力，而是削弱了地方治理能力。

此外，因為強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)化和指標(biāo)化，上級不同部門提出的不同要求、配備的不同資源，到了地方和基層就很可能不適合當(dāng)?shù)厍闆r，更糟糕的是，不同部門的目標(biāo)還有可能相互沖突，導(dǎo)致資源重復(fù)投入，這個時候尤其需要地方有自主權(quán)協(xié)調(diào)資源配備和目標(biāo)達(dá)成。

（三）嚴(yán)肅問責(zé)形勢下地方治理擔(dān)當(dāng)作為的動力不足

黨的十八大以來，中央加大了對地方監(jiān)管的力度，尤其是加大了問責(zé)的力度，凡事都要有人負(fù)責(zé)，也要有人擔(dān)責(zé)。不能勝任工作，或工作中出了事故，都要追責(zé)。客觀而言，通過用好問責(zé)這一利器倒逼地方政府把管黨治黨責(zé)任落到實(shí)處，能夠有力推動管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。但是，一個值得注意的現(xiàn)象是，在越來越強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理、技術(shù)治理的情況下，上級對下級追責(zé)，要求下級干事創(chuàng)業(yè)必須行之有據(jù)，要求符合上級文件規(guī)定和領(lǐng)導(dǎo)指示，致使一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了不愿擔(dān)當(dāng)?shù)奈冯y情緒，凡是沒有文件依據(jù)和領(lǐng)導(dǎo)指示的事情，就不敢辦不去辦。做任何事情，往往不是先考慮如何將事情做好，而是先琢磨如何避責(zé)，以及如何應(yīng)對上級檢查和問責(zé)，導(dǎo)致辦事留痕等形式主義蔓延。

在問責(zé)泛化和大量基層事務(wù)政治化的情況下，地方治理和基層治理還存在通過各種形式來應(yīng)付上級檢查、只“唯上”而不“唯實(shí)”的現(xiàn)象。發(fā)生任何事情，一些地方官員首先想到的不是如何解決問題而是如何讓自己免責(zé)。例如，2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情，全國進(jìn)行抗疫總動員，一些地方卻存在“表格抗疫”“作秀留痕”等嚴(yán)重的形式主義，基層單位每天被多個上級部門催報填表。本來是同一件事，為什么會有多方催要表格呢？除了應(yīng)急時期地方治理的無序以外，很重要的原因就是各個部門需要通過讓基層填表來證明本部門確實(shí)積極投入到防疫工作中了，不然，上級追責(zé)下來就無法應(yīng)對。為了應(yīng)付檢查和應(yīng)對上級追責(zé)，地方和基層耗費(fèi)大量精力做了很多“虛功”，常常無心也沒有精力去真正地干事創(chuàng)業(yè)。

當(dāng)?shù)胤街卫砗突鶎又卫韺⒅饕τ糜趹?yīng)付上級檢查和防止被問責(zé)時，基層治理就必然成為形式主義的重災(zāi)區(qū)，也必然因此效率低下。盡管很多地方干部看起來都處于“5+2”“白+黑”的忙碌工作狀態(tài)，但是大都陷于空轉(zhuǎn)，并沒有真正提高基層治理效率，反而空耗了行政資源。這些問題的存在，給問責(zé)工作帶來了一定的負(fù)面影響，不僅違背了問責(zé)的初衷，也損害了問責(zé)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

因此，在失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)的當(dāng)下，地方更應(yīng)考慮的是，如何在強(qiáng)調(diào)問責(zé)、強(qiáng)調(diào)政治化、強(qiáng)調(diào)過程、強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，更好地因地制宜、履職盡責(zé)。

（四）中心工作普遍化下的地方治理壓力

中心工作、運(yùn)動治理一向是我黨的重要工作方法，在一個時期集中主要行政資源解決一個方面的問題，這樣一種高度動員的體制，使中國可以完成一般國家?guī)缀蹼y以想象的治理任務(wù)。

黨的十八大以來，中央開始全面提高對地方治理的要求，從以前的單項重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)向了重點(diǎn)工作和中心工作的常規(guī)化。此外，幾乎所有中央部委的工作都變成了具有一票否決性質(zhì)的要求，且這些部委為了更好地推進(jìn)自身工作，往往會將大量的部委工作要求通過“兩辦”通知來下發(fā)。在強(qiáng)化問責(zé)、追責(zé)和政治任務(wù)的情況下，中央部委工作尤其是通過“兩辦”通知下發(fā)的文件要求成為地方必須認(rèn)真完成的任務(wù)。

因為強(qiáng)調(diào)追責(zé)，紀(jì)委在國家權(quán)力序列中的重要性大為提升。此外，一些過去較為邊緣的部委也變得更為重要，如國務(wù)院扶貧辦、生態(tài)環(huán)境部（過去的“環(huán)境保護(hù)部”）、國家信訪局、自然資源部（過去的“國土資源部”）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（過去的“農(nóng)業(yè)部”）等。這些部委將部門工作轉(zhuǎn)為自上而下一票否決的政治任務(wù)，地方政府必須舉全縣（市、區(qū)）之力來完成。在幾乎所有中央部委都可以將其工作中心化、政治化的情況下，地方政府就要在幾乎每個職能部門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，導(dǎo)致每個職能部門都成了協(xié)調(diào)全縣（市、區(qū)）資源的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，都需要協(xié)調(diào)其他部門來配合本部門的工作。這樣一來，地方治理就勢必缺乏重點(diǎn)，遑論積極主動、因地制宜地進(jìn)行地方治理創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)。這種中心工作的普遍化現(xiàn)象，給地方治理造成了較大壓力。

（五）當(dāng)前地方治理中存在的普遍問題

黨的十八大以來，中央加強(qiáng)了對地方的管理，改變了“政策不出中南海”的困局，通過一系列強(qiáng)有力舉措推動全黨真正做到了令行禁止，提高了黨中央權(quán)威，克服了地方亂政的積弊，從根本上扭轉(zhuǎn)了干部貪污腐敗的局面，極大地密切了干群關(guān)系、黨群關(guān)系。

但是，當(dāng)前地方治理中也存在一些問題，主要是一些地方因中央加強(qiáng)了監(jiān)管，就喪失了積極性、主動性，做工作主要是聽從上級安排，完成上級任務(wù)，應(yīng)付上級檢查，防止上級追責(zé)，導(dǎo)致地方在機(jī)械執(zhí)行上級任務(wù)時產(chǎn)生了相互矛盾、相互抵消的治理效果，而不是對上級要求進(jìn)行創(chuàng)造性的執(zhí)行。具體而言，當(dāng)前地方治理中存在的問題有以下幾點(diǎn)：

第一，上級安排的中心任務(wù)太多，導(dǎo)致地方政府疲于奔命，難以應(yīng)付，只能以機(jī)械完成任務(wù)為目標(biāo)，很難創(chuàng)造性地完成任務(wù)，更沒有余力考慮是否適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的問題。

第二，對于上級安排的任務(wù)，一些地方政府沒有積極性，消極應(yīng)付成為常態(tài)。不作為和形式主義成為一些地方治理的積弊。

第三，上級要求太嚴(yán)太細(xì)太具體，不僅設(shè)定了目標(biāo)，而且規(guī)范了過程，地方政府機(jī)械執(zhí)行，即使不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，也只能勉為其難去做，工作效果大打折扣。

第四，上級不同部門都以中心工作為由來要求地方政府，不同工作目標(biāo)之間可能相互沖突、相互抵消，譬如生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興之間、普惠政策與示范點(diǎn)建設(shè)之間都可能存在沖突，都需要地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌，因此，地方政府必須要有主體性和決策權(quán)，才有能力統(tǒng)籌不同部委下達(dá)的任務(wù)。

第五，上級要求的中心工作太多，過度消耗了地方政府和基層組織的行政資源與財政資源，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)在決策方面存在疲于應(yīng)付現(xiàn)象，缺少深思熟慮的戰(zhàn)略決策，也沒有真正的實(shí)踐創(chuàng)新。出現(xiàn)緊急情況就驚慌失措，只會等著上級指示，因此錯過了解決問題的最佳時機(jī)。

第六，一些地方政府眼光向上，對地方實(shí)際情況越來越不敏感，既無興趣又無資源解決地方實(shí)際問題，造成地方政府作風(fēng)漂浮，地方治理能力下降。地方政府過去動員群眾、依靠群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，如今變成了簡單地為群眾服務(wù)而不管這些服務(wù)是否符合群眾需要，導(dǎo)致一些地方和基層設(shè)立的黨群服務(wù)中心往往不是聯(lián)系了群眾，而是疏遠(yuǎn)了群眾。

第七，在嚴(yán)厲追責(zé)體制下，地方政府不敢承擔(dān)任何風(fēng)險，出了問題就想方設(shè)法捂蓋子，一旦捂不住就會出更大問題。現(xiàn)代社會是有風(fēng)險的社會，存在風(fēng)險是正常的，要避免所有風(fēng)險反而可能造成更大風(fēng)險。有時候，一些風(fēng)險控制好了還可能成為社會安全閥，因此，對地方政府而言，一定程度的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)是可以接受的，如果一味強(qiáng)調(diào)保證絕對安全，那么這個安全最終會導(dǎo)致絕對不安全。

第八，上級以精準(zhǔn)為要求、以追責(zé)為手段、以各種中心工作為途徑對地方政府和基層組織的塑造，造成基層地方治理喪失主體性，從而使地方政府和基層組織既無法及時回應(yīng)實(shí)踐中的問題，又無法應(yīng)對正在快速變動的社會。以靜無法制動，就會越來越被動。

四、既要政令暢通，又要因地制宜：縣級治理的辯證法

黨的十八大以來，中央與地方的關(guān)系有了巨大改變，由之前的“政策不出中南海”到當(dāng)前的政令暢通，是國家治理的進(jìn)步。同時，又因為我國體量巨大，不同地方的情況復(fù)雜多變，在加強(qiáng)對地方管控的同時，也在一定程度上造成了地方積極性的弱化，缺少因地制宜的作為空間，從這個意義上講，如何進(jìn)一步完善中央與地方的關(guān)系，調(diào)動中央與地方兩個積極性，仍是我國國家治理中的重要課題。

實(shí)際上，在新中國歷史上長期存在的一個治理難題就是“一放就亂、一收就死”。對地方放權(quán)太多，容易導(dǎo)致“上有政策、下有對策”“政策不出中南海”，地方雖然有積極性，但也有各種亂作為，造成了很多混亂現(xiàn)象，甚至威脅到了國家權(quán)力的統(tǒng)一性。而對地方收權(quán)太過，盡管能夠改變地方亂作為的混亂局面，也容易導(dǎo)致地方政府不擔(dān)當(dāng)不作為的問題。沒有地方政府積極主動將中央政策與地方實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行決策的擔(dān)當(dāng)和作為，就很難治理好中國這么大的國家，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)。

從這個意義上講，當(dāng)前中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)探索收放結(jié)合的良性循環(huán)，進(jìn)入新一輪放權(quán)，從“一收就死、一放就亂”，到“一死就放、一亂就收”，在確保中央權(quán)威的同時，逐步改變對地方管得過細(xì)過死的情況，給地方政府以一定的決策自主權(quán)以及較大的統(tǒng)籌權(quán)，這是當(dāng)前一個時期推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

正如毛澤東所言，“中國這樣的大國，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性要好得多”，這一認(rèn)識很重要。那么，如何同時調(diào)動中央和地方兩個積極性？普遍的認(rèn)識認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有一種好的體制可以同時調(diào)動中央和地方兩個積極性，從而徹底解決“一放就亂、一收就死”的體制弊病。但是，實(shí)踐中很難找到這樣一種一勞永逸解決問題的辦法，因為實(shí)踐本身在不斷變化，我們需要具體問題具體分析，依據(jù)實(shí)踐情況來及時調(diào)整央地關(guān)系，大致的邏輯就是前面所述的“一死就放、一亂就收”，在收放結(jié)合之間做好文章，收放時機(jī)則由中央來判斷，這個收放時機(jī)的準(zhǔn)確把握實(shí)際就是國家治理的藝術(shù)，需要綜合權(quán)衡實(shí)踐來決定收放的時點(diǎn)。表面上看，每一輪收放之間是一種簡單的循環(huán)，實(shí)際上每一輪循環(huán)都結(jié)合了實(shí)踐本身的進(jìn)展與需要，每一輪循環(huán)都不只是在簡單的重復(fù)，而是適應(yīng)新形勢的改變與創(chuàng)新，是推動新形勢下的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)變之策。調(diào)動中央與地方兩個積極性是目標(biāo)，是動態(tài)達(dá)成的，不可能有一種體制可以只有利而無弊，也不可能有一種抽象的絕對的好體制。好的體制總是相對的，總是在實(shí)踐中才存在的。具體來看，中華人民共和國成立以來中央與地方的關(guān)系，盡管也存在一些問題，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于蘇聯(lián)僵化的體制，而且一直有力地支撐了中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)。

五、結(jié) 語

縣級治理是國家治理的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，又是中央與地方兩個積極性的重要支撐。縣級政權(quán)的重要性在于其作為一級政權(quán)的完備性，縣級政權(quán)本身具有一定的自主性，具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，若能因地制宜將上級決策與地方實(shí)際結(jié)合起來，就能極大地提高國家治理效能。既調(diào)動縣級治理的積極性、主動性，又防止縣級政權(quán)借口地方情況特殊亂作為，是當(dāng)前一個時期國家治理的重要任務(wù)。

對于地方治理，應(yīng)掌握兩個大的原則：一是中央必須給予地方有作為、能作為的空間，讓地方擁有因地制宜的權(quán)力和能力，從而真正調(diào)動起地方治理的積極性、主動性。二是必須對地方如何作為進(jìn)行有效引導(dǎo)，地方作為應(yīng)當(dāng)是干事創(chuàng)業(yè)、是進(jìn)行地方建設(shè)、是為地方百姓造福，而不是追求短期政績，更非勞民傷財亂作為。這兩個原則在中央與地方權(quán)力收放循環(huán)的不同時期都應(yīng)當(dāng)高度重視。

參考文獻(xiàn)：

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（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會學(xué)院院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《治理現(xiàn)代化研究》2021年第2期）

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