——基于河北燕郊、上海洋山港兩則案例
跨界治理存在“行政一體化”與“區(qū)域一體化”兩種隱喻或典范，前者歸屬科層機制，后者顯現(xiàn)治理機制。但這兩者均可能失靈?？缃缰卫淼氖袌鰴C制另需引起足夠重視。河北燕郊、上海洋山港兩則案例共同呈現(xiàn)的“權(quán)力分置”型跨界治理模式即體現(xiàn)出市場機制邏輯。區(qū)別于“行政一體化”和“區(qū)域一體化”，該模式可以對應(yīng)理解為“資源一體化”，其以平等互利方式，通過相鄰政區(qū)間一方向另一方讓渡一定范圍或程度的轄區(qū)公共資源使用權(quán)，推動和實現(xiàn)跨界治理。但市場機制取向的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，同樣面臨一些制約條件，總體上，較適合于這一情形：相鄰政區(qū)間存在“非對稱府際關(guān)系”，自我利益立場均十分鮮明，在聯(lián)結(jié)彼此的市場與社會力量驅(qū)動下，通過使用權(quán)交易給雙方均可能帶來顯見收益尤其直接收益。
跨界治理致力于協(xié)同解決相鄰政區(qū)間影響彼此的跨界問題，諸如人口流動和社保銜接、城市規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治等。對于跨界治理模式的分析，現(xiàn)有研究較集中于“行政一體化”取向的科層機制和“區(qū)域一體化”取向的治理機制，兩者之外的市場機制則易于被忽視。本文援引河北燕郊以及上海洋山港兩則案例，總結(jié)出歸屬于市場機制、可以對應(yīng)理解為“資源一體化”的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，探討其增進跨界治理的方式、效應(yīng)以及制約條件，呼喚進一步的研究工作跟進開展。
一、文獻回顧與分析
當代跨界問題叢生，推動跨界治理研究蓬勃興起。依循制度經(jīng)濟學視角，跨界治理模式可以大體區(qū)分為科層制、契約制、網(wǎng)絡(luò)制等三種模式?；跉v史記憶與路徑依賴，實踐中我國跨界治理較習慣于采用科層機制模式，通過自上而下的行政命令求解跨界問題，尤其是以“巨人政府”方式，亦即通過合并、重組行政區(qū)劃來增進跨界治理，在此意義上，科層模式即為“行政一體化”，旨在形成“一個單一權(quán)力中心，它在社會治理方面有終極的權(quán)威（說了算數(shù)）”，這“要比數(shù)目眾多的地方政府好得多”，易于推動跨界協(xié)調(diào)與治理。特別是有鑒于行政區(qū)行政對政區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系與橫向協(xié)作造成剛性約束，構(gòu)成異常突出的“行政區(qū)經(jīng)濟”[]問題，通過“行政一體化”、以“巨人政府”的一攬子辦法取得突圍，無論官方還是民間均表現(xiàn)出強烈認同。從民間來說，例如針對淮海經(jīng)濟區(qū)跨省協(xié)作，網(wǎng)民時有設(shè)立“淮海省”的呼聲；長三角一體化進程中，亦有不少人呼吁將昆山等周邊地區(qū)并入上海。從官方來說，比如為解決跨界治理中的“諸侯割據(jù)”問題，2003年1月8日，佛山市所轄南海、順德、三水、高明四市同時摘去自己的“市門牌”，換上佛山市的門牌；為求解“斷頭路”、“斷頭河”等跨界問題，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，2009年5月6日，上海市宣布撤銷南匯區(qū)，并入浦東新區(qū)；為理順巢湖管理體制以及做大合肥，安徽省于2011年8月22日上午宣布撤銷地級巢湖市，其所轄廬江縣和居巢區(qū)并入合肥。諸如此類舉措，基層治理中亦十分常見，比如各地力推的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“撤村并組”等做法。
“行政一體化”將跨界治理的市場交易費用轉(zhuǎn)化為一體化的科層交易費用，后者若限制在一定范圍內(nèi)，這一做法值得倡導。但實踐并非必然如此，“行政一體化”是“剛性和正式的行政行為，注重通過有計劃的指令實現(xiàn)一步到位的快速整合；而社會行為則是彈性的非正式過程，原有經(jīng)濟社會關(guān)系的變化需要調(diào)整與進化的空間。剛性的放大而彈性的缺失，導致在引發(fā)原有利益格局失衡的同時沒有建立起新的有效社會秩序”，由此會引發(fā)社會情緒和行為的劇烈反彈，行政區(qū)劃調(diào)整后的機構(gòu)與管理磨合也很難在一朝一夕之間完成，因而“行政一體化”后續(xù)將可能面臨高昂的協(xié)調(diào)性交易費用，“很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復雜的工程，搞得不好恐怕治絲益葬，引發(fā)出難以預料的后果”。非但如此，“行政一體化”致力于打造的“巨人政府”裝配線統(tǒng)一作業(yè)方式很難對公眾多樣性需求予以回應(yīng)，并且面臨著規(guī)模效益遞減的約束。
由于“行政一體化”伴生的這些問題，國際范圍內(nèi)，新區(qū)域主義理念轉(zhuǎn)而流行，其主張跨界治理可以藉由與政策相關(guān)行動者之間的穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來達成。這個穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)關(guān)系一般是由不同背景和能力的行動者所組成的團體來維持，而這些行動者被定義在團體中是依據(jù)傳統(tǒng)地方政府所傳送公共服務(wù)所及的空間所囊括。除此之外，新區(qū)域主義不只是把焦點定位于制度結(jié)構(gòu)的改革，也不只是地方自治體的行為，而是透過不同領(lǐng)域和層級之間的公私機構(gòu)的關(guān)系來達到跨界治理目的。依此，不同于“行政一體化”追求縱向整合，新區(qū)域主義意在推動橫向聯(lián)合，打造“區(qū)域一體化”?！靶姓惑w化”體現(xiàn)科層機制，鼓勵走向“巨人政府”，“區(qū)域一體化”展露治理機制，期許走向“政府間聯(lián)盟”。所謂“政府間聯(lián)盟”，通常指這樣一種事物：府際簽定協(xié)議、成立聯(lián)合會、召開聯(lián)席會議等形式形成的一種聯(lián)合體，該聯(lián)合體是“一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系”。當前，在我國長三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等跨界合作治理實踐中，新區(qū)域主義做法正逐步引入，以城市間市長聯(lián)席會議、經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、府際公共服務(wù)協(xié)議、地方領(lǐng)導互訪等形式呈現(xiàn)的“區(qū)域一體化”多維舉措，傾力打造“政府間聯(lián)盟”，對于推動跨界治理，產(chǎn)生了長足影響。
不過，由于我國建國后一度形成高度集權(quán)體制，地方完全從屬于中央，這在很大程度上阻礙了地方政府間橫向關(guān)系的發(fā)展，致使我國地方政府橫向合作素養(yǎng)不足；改革以來，在“維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”與“官員晉升錦標賽制”雙重作用下，亦導致地方政府自我理性考量與利益競?cè)∫庾R凸顯，受制于這些因素，“區(qū)域一體化”制度效應(yīng)的大幅釋放尚需時日。尤其是“區(qū)域一體化”致力于建構(gòu)的治理機制倚重信任基礎(chǔ)上的協(xié)商手段解決跨界問題，若缺乏外力強制性干預，“協(xié)商、對話過程的中斷或崩潰是完全可能的”；除此之外，治理與善治的“基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會”，緣此，新區(qū)域主義力主多元利益相關(guān)者之間互動與協(xié)作，共同參與“區(qū)域一體化”進程，恰在這一點上，新區(qū)域主義及其“區(qū)域一體化”主張同樣面臨實踐中的困境：區(qū)域公民社會成長與多元主體參與仍處于不平衡、不充分的階段。以身處內(nèi)地的長株潭城市群一體化為例，有文獻就指出，社會參與缺乏有效的制度保障以及足夠的資金支持，在長株潭一體化中發(fā)揮的力量還極其有限。
總而言之，“行政一體化”的科層機制與“區(qū)域一體化”的治理機制均可能失靈或者困難重重，兩者之外，引入市場機制可以起到一定的彌補作用。事實上，我國跨界治理已有這方面的初步嘗試，相鄰地方政府就轄區(qū)公共資源使用權(quán)展開交易，從而滿足了各自所需，推動了跨界治理。例如浙江省東陽市與接壤的義烏市訂立協(xié)議，開展府際水權(quán)交易，義烏一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米的水資源永久性使用權(quán)。義烏節(jié)約了供水成本，東陽則在不影響自身供水的情況下，增加了本地財政收入，還有助于節(jié)約用水。本文以下將要引入的兩則案例有異曲同工之妙，甚或在某些方面更進一步，共同呈現(xiàn)的做法是，一方將轄區(qū)各種公共資源乃至轄區(qū)公共行政管理權(quán)力資源等使用權(quán)（以下簡稱使用權(quán)），實際由另一方政府或其居民（參與或全部）行使，自身保留對于轄區(qū)的隸屬權(quán)（所有權(quán)），從而獲得使用權(quán)讓渡的各種收益尤其是經(jīng)濟收益。進而以互利的市場交易途徑實現(xiàn)了共贏目標，本文將此種跨界治理概括為“權(quán)力分置”型模式，由于其可以淡化相鄰政區(qū)間行政區(qū)隔，盤活“你有我無”的公共資源，實現(xiàn)相互間越界使用，與“行政一體化”和“區(qū)域一體化”相對應(yīng)，某種意義上，“權(quán)力分置”型跨界治理模式也可以理解為“資源一體化”。
二、“權(quán)力分置”型跨界治理模式：兩則案例
（一）燕郊：工作在北京，居住在河北
燕郊，隸屬河北省三河市，唐宋以來，借助潮白河碼頭和京榆古道，商賈云集，街市繁華，文化興盛，成為本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化中心，清朝康熙年間在燕郊建造行宮，獲“天子腳下，御駕行宮”之美稱。燕郊自建開發(fā)區(qū)位于首都東大門，環(huán)渤海經(jīng)濟圈中心位置，與北京通州區(qū)一河之隔。西距天安門30公里，距北京東六環(huán)6公里，東距唐山市區(qū)125公里，西北距首都國際機場25公里，南距天津市區(qū)120公里，是京津唐“金三角”經(jīng)濟腹地。在市場力量沖擊下，燕郊發(fā)揮這一獨特區(qū)位優(yōu)勢，主動尋求與北京“無縫隙、無差別、無障礙對接”，融入北京半小時經(jīng)濟圈，承接北京人口和產(chǎn)業(yè)外遷。
首先，主動對接北京各項基礎(chǔ)設(shè)施。交通上，將北京公交引入境內(nèi)，開通北京直達燕郊的城市公交；啟動北京輕軌引入燕郊、京哈高速出口互通立交的前期準備等工作。供電上，引進北京的局域網(wǎng)，形成北京、河北兩套供電系統(tǒng)。供水上，引入北京高碑店污水處理廠的中水供電廠使用；供熱上，由北京熱力公司投資4億多元，利用電廠熱源供熱燕郊。
其次，打造特色品牌園區(qū)，主動承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以三河國家農(nóng)業(yè)科技園為核心，打造以現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為特色的科技成果推廣和體閑旅游觀光農(nóng)業(yè)基地。建設(shè)科技成果孵化園區(qū)，完善科技成果孵化功能，從中關(guān)村引進81個高科技項目孵化，其中24個己經(jīng)畢業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，近年來燕郊高新區(qū)累計引進各類項目(不含房地產(chǎn)項目)700余項，總投資超過500億元，其中北京項目投資約占35%；2010年，燕郊高新區(qū)擁有高新技術(shù)企業(yè)的數(shù)量還停留在個位，截至目前已有91家，引進京津等域外已認定的高新技術(shù)企業(yè)23家。
再次，提升公共服務(wù)制度保障與供給能力，應(yīng)對北京人口移居燕郊。一是實行“居住證”制度，將流動人口納入實有人口屬地管理，為其提供與本地居民機會同等的公共服務(wù)和社會保障。二是突出強化義務(wù)教育供給能力，對于北京遷居燕郊人口子女敞開校門，燕郊學生總數(shù)遂由2006年的7500人增長到目前的11.4萬人，有效緩解了北京教育資源壓力，尤其是解除了“北漂族”后顧之憂，加之北京房價高昂，燕郊鎮(zhèn)房價盡管跟著走高，卻仍顯比較優(yōu)勢，由此，北京人口愈多遷居燕郊，以至“工作在北京，居住在河北”，燕郊成為名副其實的“睡城”。本世紀初，燕郊人口僅為10萬；2013年，燕郊常住人口突破50萬，其中有15萬在北京上班。2015年燕郊常住人口已達75萬。顯然，戶籍外人口多為直接或間接承接的北京人口。
（二）洋山港：隸屬浙江，上海管理
上海要建成國際航運中心，必須發(fā)展條件更優(yōu)良的深水港。因此，在上海人眼中洋山深水港是個寶貝。洋山深水港位于上海市原南匯區(qū)蘆潮港東南的浙江省嵊泗縣的崎嶇列島，由大洋山、小洋山等數(shù)十個島嶼組成，是距上海市最近的深水良港，最西北的小烏龜島距上海蘆潮港僅27.5公里。科學勘測顯示洋山海域自然水深達15米以上，具備建設(shè)大型深水港的自然水深條件，而且，洋山海域掩護條件良好，港區(qū)平均作業(yè)天數(shù)將超過315天。洋山港區(qū)遠期規(guī)劃碼頭岸線18公里，可建成50多個超巴拿馬型集裝箱泊位，集裝箱通過能力可達2000多萬標準箱。
但上海建設(shè)洋山港面臨的難題不小，尤其是洋山港行政隸屬浙江省，周邊海域由浙江分管。并且在船舶進入洋山港海域時需要領(lǐng)航，會收取一定的費用，今后由上海港務(wù)局還是由浙江港務(wù)部門領(lǐng)航？由誰來收費？顯然，從對管理順利考慮，洋山港應(yīng)該隸屬上海港，不能同時隸屬于浙滬兩個地區(qū)的行政部門。
而在浙江人眼中，洋山港是漁村，浙江擁有比它條件更優(yōu)越的深水港，如果浙江自己投資的話，絕不會投資洋山港的；而現(xiàn)在洋山港卻要被上海人用來大展鴻圖，而且在將來可能形成競爭態(tài)勢，這樣一來，洋山港真成了一塊雞肋，“食之無味，棄之可惜”。但對于建立上海國際航運中心，浙江方面原則上贊同并希望借此東風一起發(fā)展。
最終，經(jīng)國務(wù)院出面協(xié)調(diào)，洋山港使用權(quán)歸上海，行政隸屬關(guān)系不變。浙江省表現(xiàn)出大局觀念，上海市也展現(xiàn)姿態(tài)，所有領(lǐng)航費收入歸浙江省，原島上的居民搬遷由居民自由選擇。愿意遷往上海落戶的由上海市負責安置。2005年洋山港順利建成，如今洋山港已經(jīng)成為世界上最大的集裝箱碼頭。
隨著洋山港經(jīng)濟收益愈發(fā)顯著，浙滬間爭奪也隨之升級。但兩地也逐步意識到，合作比競爭更重要。2017年7月12日，浙江省黨政代表團到訪上海，雙方新一輪高層對話舉行。浙江省委書記車俊表示，浙江要更加主動地接軌上海、擁抱上海；上海市委書記韓正回應(yīng)，上海將全面積極響應(yīng)浙江方面提出的深入推進小洋山區(qū)域合作開發(fā)、共同謀劃推進環(huán)杭州灣大灣區(qū)建設(shè)等建議。浙滬雙方隨后簽署了《關(guān)于深化推進小洋山合作開發(fā)的備忘錄》、《關(guān)于小洋山港區(qū)綜合開發(fā)合作協(xié)議》，核心內(nèi)容是：1、關(guān)于洋山保稅港區(qū)擴區(qū)。浙江將一如既往地全力支持配合洋山保稅港區(qū)擴區(qū)，具體由上海市發(fā)改委與浙江省發(fā)改委對接，力爭于2017年7月底前完成聯(lián)合上報。2、關(guān)于小洋山股權(quán)合作。秉持浙滬之前已達成的“以資本為紐帶，以企業(yè)為主體，通過股權(quán)合作方式，穩(wěn)步推進小洋山區(qū)域合作開發(fā)，實現(xiàn)互利共贏”的合作宗旨，滬方指定上海港務(wù)集團，浙方指定浙江省海港集團，以股權(quán)合作的方式對小洋山進行開發(fā)經(jīng)營。小洋山北側(cè)由浙江省海港集團與上港集團共同組建開發(fā)公司，實現(xiàn)兩個企業(yè)集團的戰(zhàn)略合作，全面加快小洋山北側(cè)開發(fā)建設(shè)。
三、“權(quán)力分置”型跨界治理模式的市場機制邏輯
政區(qū)隸屬權(quán)與使用權(quán)是否可以分置？從國際層面來說，香港問題的解決曾對此有所觸碰：英方曾提出，將香港治權(quán)與主權(quán)相區(qū)分，治權(quán)歸英國，主權(quán)歸中國，這一主張理所當然地遭到中國領(lǐng)導人的嚴詞拒絕：主權(quán)問題不容討論。但在一國之內(nèi)，地方政府間是否可以實現(xiàn)這一安排？有文獻總結(jié)企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)驗，并剖析了馬克思主義經(jīng)典教義對于領(lǐng)導權(quán)與治理權(quán)的態(tài)度，提出政府權(quán)力由領(lǐng)導權(quán)和治理權(quán)兩部分構(gòu)成，將治理權(quán)賦予更適合的辦事主體，比起將兩種權(quán)力集于政府一身，更有助于政府要完成的使命。質(zhì)言之，地方政區(qū)隸屬權(quán)與使用權(quán)分離理論上應(yīng)可以成立。也可以如此理解：政區(qū)隸屬權(quán)代表的是“名”，而使用權(quán)代表的是“實”，名實分離在地方層面并不足為怪，“名實分離現(xiàn)象長期且普遍存在于地方政府權(quán)力運行過程，這一現(xiàn)象是地方政府在法律軟約束與經(jīng)濟硬約束不平衡情境下的一種行為策略”。
政區(qū)隸屬權(quán)與使用權(quán)盡管可分，然而是否類似于企業(yè)法人，對其產(chǎn)權(quán)可以自由處置，從而也才可以將產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，進而作出分置與交換？概言之，地方政府是否在轄區(qū)內(nèi)擁有排他、自主性的權(quán)力產(chǎn)權(quán)？如果基于我國單一制體制條件，單純將地方政府理解為中央政府“間造物”，或許會給以否定回答。然而，一方面，我國地方組織法明文規(guī)定了各級地方政府權(quán)力，為保障其行使，憲法第三條也申明“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！绷硪环矫?，從政府過程來看，地方政府實際權(quán)力甚至遠大于憲法法律所授予的名義權(quán)力，正如有文獻將改革前的中國理解為“蜂窩狀”社會結(jié)構(gòu)，改革開放以來則是一種“事實上的行為聯(lián)邦制”，這兩種認識都傾向于說明，地方政府無論計劃經(jīng)濟時期，還是市場經(jīng)濟時期，在轄區(qū)內(nèi)均實際享有相當大的自主權(quán)（市場化改革以來尤甚），國外學者將此種央地關(guān)系形容為“碎片化的威權(quán)主義”，其醒目特征是地方對于中央和上級的討價還價與序貫博弈行為司空見慣。再者，中央政府無力支付監(jiān)督地方官員的巨額成本，并且要激勵地方官員，由此，歷史中國的“行政發(fā)包制”在當代中國得以延續(xù)和保留。在中央和地方的行政權(quán)分配中，中央保留決策權(quán)、否決權(quán)和干預權(quán)，但事權(quán)下放，下級政府擁有充分的自由裁量權(quán)。就此而言，也同樣可以得出，地方政府自主的權(quán)力產(chǎn)權(quán)是成立的，并且，由于地方政府各有其轄區(qū)，存在著由于轄區(qū)間競爭而帶來的管理權(quán)利益沖突，界定權(quán)力產(chǎn)權(quán)與界定財產(chǎn)權(quán)利一樣對當事者有激勵和約束的功能。也正源于此，地方政府實踐中較普遍采取“行政區(qū)利益法制化”行為，以期將其“獨立的利益偏好”投射到地方法規(guī)的制定當中，自我界定權(quán)力產(chǎn)權(quán)，固化轄區(qū)利益。
概言之，地方政府確有其自主性、排他性的權(quán)力產(chǎn)權(quán)。作為組權(quán)，其所包括的政區(qū)隸屬權(quán)與使用權(quán)，如上所析亦可分離，亦即相鄰政區(qū)間，一方給另一方（政府或其人口）讓渡使用權(quán)，自身保留對于轄區(qū)的隸屬權(quán)，據(jù)此獲得收益或者行使分紅權(quán)，建基于此，二者間體現(xiàn)市場機制邏輯和追求平等互利的“權(quán)力分置”型跨界治理模式就可能形成。結(jié)合以上燕郊與洋山港兩則案例來具體說明：
（一）跨界雙方使用權(quán)交易自主。如果交易缺乏自主性，市場機制向度的“權(quán)力分置”型跨界治理模式就無以發(fā)生，所謂權(quán)力分置與使用權(quán)交易，就會變成一方對另一方的強取豪奪，導致跨界治理陷于崩潰。恰由于地方政府自主性權(quán)力產(chǎn)權(quán)的存在，使得這一情況較少會出現(xiàn)，相鄰政區(qū)間圍繞使用權(quán)“通功易事”，可以也必須做到交易自主。例如燕郊案例中，燕郊與北京雖然行政層級懸殊，但燕郊隸屬于河北，北京無權(quán)對于燕郊直接作出強制命令：無條件接收北京外遷產(chǎn)業(yè)，無條件接受北京分流人口，并為其提供各種公共服務(wù)；洋山港案例中，浙江與上海之間圍繞洋山港使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，初始是由國務(wù)院作出協(xié)調(diào)，對于浙江而言，或許是一項并非十分情愿的選擇，但隨后國務(wù)院自上而下的科層協(xié)調(diào)強度調(diào)低，浙滬橫向協(xié)商與互動得以加強，雙方不斷凝聚共識，開發(fā)共贏方案，從而走向交易自主。
（二）開展使用權(quán)交易與轉(zhuǎn)讓。使用權(quán)轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)為一個連續(xù)譜系（圖1）。居于左端的是一方轄區(qū)公共資源向相鄰政區(qū)居民開放提供，例如燕郊案例中，燕郊向來自北京的產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展園地和產(chǎn)業(yè)平臺，向來自北京的人口提供教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)；居中的是一方開始將政區(qū)規(guī)劃權(quán)等公共行政管理權(quán)力資源向另一方部分轉(zhuǎn)讓，共享行使；例如2017年3月，河北省政府辦公廳即曾發(fā)文，要求加強京冀交界地區(qū)（包括燕郊在內(nèi)）地區(qū)的規(guī)劃與北京城市副中心、北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃相銜接，北京市發(fā)改委此前也有表態(tài)：“探索統(tǒng)一編制本市與燕郊等區(qū)域的總體規(guī)劃及土地、城鄉(xiāng)等專項規(guī)劃，完善本市與毗鄰的外埠縣市區(qū)空間規(guī)劃的對接機制”，一旦實施，就意味著燕郊向北京的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓將要步入一個新的階段；居于右端的是轄區(qū)所有公共資源直至公共行政管理權(quán)力資源整體性打包轉(zhuǎn)讓給相鄰政區(qū)，例如洋山港各種公共資源包括土地、港口領(lǐng)航權(quán)等全部交由上海行使，就連對于轄區(qū)隸屬權(quán)極具象征意義的區(qū)號，也變?yōu)榱松虾^(qū)號，也正是在此意義上，洋山港的權(quán)力分置與燕郊目前的權(quán)力分置構(gòu)成重要差異，浙江對洋山港盡失使用權(quán)后的隸屬權(quán)，更多是名義上的，而在燕郊，地方政府轄區(qū)隸屬權(quán)仍實實在在、相對完整地掌握于自己手中。
（三）存在一定的市場競爭，雙方使用權(quán)交易存在潛在的競爭項（對手）。比如洋山港案例中，上海起初對于建設(shè)深水港除洋山港方案外，還有選項，例如把長江對岸的南通港利用起來；或者接受交通部建議，打通長江口攔門沙，在外高橋五號溝建設(shè)深水碼頭等[]。當然，這些方案整體上都不如洋山港方案優(yōu)越，但若浙江一味提高洋山港使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成本，或以與寧波港有可能構(gòu)成競爭為由，說服國務(wù)院不支持上海的洋山港方案，那么上海就可能趨向這些方案，如此，圍繞洋山港的權(quán)力分置與使用權(quán)交易就可能泡湯。再如燕郊案例中，如果燕郊沒法在事實上達成與北京的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易行為，特別是如果對于北京遷入產(chǎn)業(yè)與流入人口提高準入門檻，加以各種地方保護措施，那么北京外遷產(chǎn)業(yè)與人口也有可能在周邊另擇他處，使得燕郊—北京權(quán)力分置與使用權(quán)交易同樣難于發(fā)生。
（四）使用權(quán)交易取得互利結(jié)果。燕郊案例中，燕郊地方政府之所以“開門迎客”，積極籌建、升級其開發(fā)區(qū)，“打好北京牌、唱好產(chǎn)業(yè)戲、搭好園區(qū)臺”，并且給予北京流入人口各種公共服務(wù)便利，嚴格執(zhí)行流動人口子女“就近入學”政策，以某實驗學校為例，學校5400余名學生，本地戶籍的學生只占5%，80%以上學生的父母在北京上班，作出如此選擇，恰是因為燕郊對其使用權(quán)作出一定程度的讓渡，歸根結(jié)底，對于自身是理性選擇，可以從中取得顯著收益。事實上，正由于燕郊出臺了各項主動對接北京產(chǎn)業(yè)與人口遷移的得力舉措，北京企業(yè)與科技資源愈多流入，使得燕郊比起河北其他地區(qū)更早邁向產(chǎn)業(yè)升級，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速興起。2010年，燕郊高新區(qū)即已升級為國家級高新區(qū)，全區(qū)目前形成以電子信息、新能源、新材料、裝備制造、生物醫(yī)藥、綠色食品等為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，2017年1-4月，燕郊高新區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值位列河北全省高新區(qū)第一，其他主要指標亦居于全省高新區(qū)第二、三名。北京人口不斷外溢燕郊，也帶動了當?shù)厣罘?wù)業(yè)等相關(guān)配套的發(fā)展，大量企業(yè)的入駐、商業(yè)的興起，提供了豐富創(chuàng)業(yè)機會。反過來，對于北京，燕郊的使用權(quán)讓渡同樣讓其受益良多，燕郊對其部分產(chǎn)業(yè)和人口的分流，舒緩了其城市壓力。浙滬洋山港使用權(quán)交易案例中，浙江方面開頭獲利并不顯著，僅止于領(lǐng)航費方面，反而擔心洋山港崛起會導致自己的寧波港利益受損，是在國務(wù)院協(xié)調(diào)下，才使得浙滬間洋山港權(quán)力分置和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓順利進行。但隨著兩地間互動交流的加深，股權(quán)合作方式的創(chuàng)新和引入，尤其近期杭州灣區(qū)一體化的提出及其前景被極大看好，互利的成果與理念越來越得到加強，使用權(quán)交易與“權(quán)力分置”型跨界治理模式愈發(fā)穩(wěn)固。
基于以上四點情況，可將燕郊案例以及洋山港案例總結(jié)為“權(quán)力分置”型跨界治理模式，表現(xiàn)為相鄰政區(qū)間在互不改變轄區(qū)隸屬權(quán)的前提下，以轄區(qū)各類公共資源使用權(quán)為交易物，自主開展交易，共享交易紅利，同時也存在著市場競爭壓力，激勵彼此合作意愿與努力，從而創(chuàng)設(shè)了跨界治理的市場機制，其制度效應(yīng)也由此體現(xiàn)：如果說“行政一體化”的科層機制旨在實現(xiàn)跨界治理中一方對另一方的永久性占有（通常如此），“權(quán)力分置”型跨界治理模式創(chuàng)造的市場機制追求的是一方對另一方“不求所有，但求所用”；如果說“區(qū)域一體化”的治理機制追求的是跨界治理中相鄰政區(qū)雙方利益的自我克制與主動讓步，“權(quán)力分置”型跨界治理模式寓含的市場機制致力實現(xiàn)的是雙方利益通過使用權(quán)交易相互滿足，最終邁向的是彼此通達、共治共享的“資源一體化”。具體來理解“權(quán)力分置”型跨界治理模式所構(gòu)造的市場機制與科層機制、治理機制相互區(qū)別，可如表1所示。
四、“權(quán)力分置”型跨界治理模式運行條件
“對所有的績效標準來說，沒有任何制度安排能表現(xiàn)得比其他制度安排都出色，所以，對問題的權(quán)衡永遠是必要的，沒有十全十美的制度存在”，科層機制、治理機制均有可能失靈，在一些情況下力所不逮，或者會引發(fā)諸多負面效應(yīng)，以市場機制為旨趣的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，其運行同樣面臨諸多限制條件與制約因素：
首先，緊接著上文分析可以推論，相鄰政區(qū)須能從使用權(quán)交易中有所得，受制于任期因素，地方主政者尤其會考量所轄政區(qū)是否有顯見收益尤其直接收益？這是歸為市場機制的“權(quán)力分置”型跨界治理模式得以奏效并存續(xù)長遠的根本制約因素，特別是對于使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方而言。以使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方為分析對象，以轉(zhuǎn)讓行為是否能為其帶來直接收益，以及隸屬權(quán)是否實在為縱橫指標，可將目前國內(nèi)跨界治理區(qū)分為四種類型，分別對應(yīng)四個典型案例。
燕郊案例與洋山港案例一致體現(xiàn)市場機制特征的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，分屬于“獲得直接收益/隸屬權(quán)實在”、“獲得直接收益/隸屬權(quán)虛置”兩種情況；金華金磐開發(fā)區(qū)案例與珠海橫琴島澳門大學新校區(qū)案例則分屬于“不獲得直接收益/隸屬權(quán)實在”、“不獲得直接收益/隸屬權(quán)虛置”兩種情形，此兩種情形下，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方基本不獲得直接收益，“權(quán)力分置”型跨界治理模式遂難形成，市場機制無法運轉(zhuǎn)，分別要仰賴治理機制與科層機制來推動和落實跨界治理。
其次，相鄰政區(qū)間存在一定的經(jīng)濟能量位差，呈現(xiàn)“非對稱府際關(guān)系”。例如北京之于燕郊，上海之于浙江，均存在明晰可辨的經(jīng)濟能量位差。假若無此位差，或為相鄰雙方經(jīng)濟能量均顯弱小，則彼此基本不產(chǎn)生使用權(quán)交易需求；或為雙方經(jīng)濟能量均顯強大，則彼此均缺乏閑散公共資源，使用權(quán)交易同樣難于發(fā)生。僅有“非對稱府際關(guān)系”下，使用權(quán)交易才更可能出現(xiàn)，一方面，高經(jīng)濟能量政區(qū)受經(jīng)濟與人口擴張驅(qū)動，對于購買、共享低經(jīng)濟能量政區(qū)使用權(quán)有顯見需求，并且也有足夠的經(jīng)濟實力作出購買或予以經(jīng)濟回報；另一方面，由于高經(jīng)濟能量政區(qū)具有強大的經(jīng)濟集聚與輻射效應(yīng)，易于帶動周邊地區(qū)共同發(fā)展，從而對于低經(jīng)濟能量地區(qū)對其轉(zhuǎn)讓使用權(quán)構(gòu)成極大的誘惑與動力。當然，由于明顯的經(jīng)濟能量位差的存在，有可能形成使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中強勢一方對于弱勢一方的“壟斷低價”現(xiàn)象，損害處于弱勢的轉(zhuǎn)讓方交易利益；也可能導致政治層面的附帶效應(yīng)，相應(yīng)形成相鄰政區(qū)間政治能量位差，從而同樣會影響到使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性，例如上海最初獲得洋山港使用權(quán)，與其自身的強大政治能量以及易于獲得國家自上而下的干預和支持是分不開的。只是后來隨著博弈與互動程度的加深，浙滬雙方洋山港使用權(quán)交易的公平性才逐漸增強，或者前景越發(fā)清晰。由此也說明，國家干預在使用權(quán)交易初始階段，可以發(fā)揮一定的推動作用，但需要適時收縮，基于公正立場“有為有不為”，否則反而會成為阻礙、扭曲交易的消極因素。
再次，根本的運行制約還在于，作為使用權(quán)交易前提的權(quán)力產(chǎn)權(quán)能否持續(xù)存在？一方面，憲法所主張的發(fā)揮央地“兩個積極性”的原則性規(guī)定過于模糊、抽象，憲法和地方組織法文本中亦存在各級政府“職責同構(gòu)”的問題，由此，既有利于地方政府轄區(qū)內(nèi)無底線地行使自主權(quán)和實現(xiàn)近乎完整的權(quán)力產(chǎn)權(quán)，但也為中央各部門插手地方事務(wù)，將一些權(quán)力隨時上收提供了可能，因為法理層面，央地間職權(quán)配置并不存在性質(zhì)上的差異，若從行政發(fā)包制角度來理解此種現(xiàn)象即是，中央政府作為發(fā)包人占有絕對的權(quán)威和剩余控制權(quán)（即相機干預權(quán)和否決權(quán)）與承包人（地方政府）擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)共存，此即“集權(quán)—分權(quán)悖論”。這極有可能助長央地雙向的機會主義行為，地方政府時常尋求突破，擴大權(quán)力范圍，中央政府則可以隨時武斷地收回權(quán)力，以至于“嚴格和繁復的官僚規(guī)則與大量的變通、串謀和違規(guī)行為并立”。概而言之，市場化改革以來，地方權(quán)力產(chǎn)權(quán)確乎存在，但并不牢靠，至少界限不夠清晰，1990年代中期分稅制改革以及垂直管理趨勢逐步加強以來，這一情況愈發(fā)嚴峻。由此導致在“權(quán)力分置”型跨界治理模式中，使用權(quán)交易存在著縱向體制束縛。不但如此，由于并不存在穩(wěn)固的“法定分權(quán)”，并且地方與中央討價還價能力并不完全相同，因而導致中央政府可能實質(zhì)上給予不同的地區(qū)差異化的權(quán)力，即便行政級別一致也會出現(xiàn)這一情況，如果相鄰政區(qū)間恰恰存在這一情況，勢必也會影響跨界治理中使用權(quán)的交易公平。
最后，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雖然并不涉及隸屬權(quán)的調(diào)整，但有可能威脅到隸屬權(quán)的存續(xù)，導致交易撤銷，或者造成使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方（或其上級行政單位）的巨大損失。隨著使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍與力度的不斷加大，以至于從燕郊案例情形趨近洋山港案例情形，使用權(quán)轉(zhuǎn)移從公共資源對于相鄰政區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口共享，發(fā)展到使用權(quán)整體轉(zhuǎn)移給對方，在此過程中，使用權(quán)的具體享受者——居民與企業(yè)等亦會對于增強使用權(quán)轉(zhuǎn)讓力度產(chǎn)生倒逼作用，長此以往有可能造成交易發(fā)生地居民與企業(yè)離心傾向的加強，尤其是在交易買家擁有強大的、不對稱的經(jīng)濟與政治能量的情況之下。燕郊案例即已顯示這一情況，“‘什么時候燕郊劃到北京去??？’這個話題在燕郊兩大社區(qū)：燕郊在線、燕郊網(wǎng)城的BBS上是永遠沉不下去的熱貼”。居民離心傾向的持續(xù)加大，將可能引發(fā)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方或者其上級政府的不安，從而延緩甚至叫停使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，整體回撤；但也可能無力回天，在一種既成事實或者更高層面的科層力量介入之下，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓最終有可能過度到隸屬權(quán)轉(zhuǎn)讓，媒體即曾大方分析燕郊下一步去向：“隨著目前的局勢演變，未來的通州很有可能是個四五百萬人口規(guī)模的城市‘副中心’。以通州現(xiàn)有的面積肯定不夠，很有可能把周邊河北的“北三縣”（燕郊屬于其中之一的三河縣，另兩個為大廠縣、香河縣——筆者注）并入北京的行政版圖?！币坏┤绱耍嘟肌本┑摹皺?quán)力分置”型跨界治理模式就將終止，轉(zhuǎn)而走向“行政一體化”，演現(xiàn)為跨界治理的科層機制。
五、結(jié)語與討論
跨界問題乃至沖突不斷增多，要求相鄰政區(qū)間加強彼此協(xié)調(diào)，推動跨界治理。傳統(tǒng)政治文化浸透下的跨界治理科層機制，對于“巨人政府”式的“行政一體化”有著天然嗜好。確實，“就激勵的意義而言，科層制減弱了作為雙方均不受對方控制的正常談判之縮影的侵犯性的態(tài)度傾向。科層制最顯著的優(yōu)勢也許是，當出現(xiàn)沖突時擁有一種比較有效的解決沖突的機制。”盡管如此，“巨人政府”難于對公眾差別化、個性化需求予以精準回應(yīng)，并會引發(fā)地域文化的反感，還會導致運作過程中令人無法忍受的昂貴官僚成本；除此之外，公共選擇理論大量實證研究表明，“‘巨人政府’的‘科層制’治理導致供給過剩和不必要的生產(chǎn)”。以“政府聯(lián)盟”為載體的“區(qū)域一體化”則免去了“巨人政府”如是不足，但也面臨著跨界治理協(xié)調(diào)軟弱無力、成員意志易凌駕于共同體意志之上的困境。經(jīng)由對燕郊、洋山港案例的分析，二者共同彰顯政區(qū)管轄權(quán)與使用權(quán)或輕或重分離、進而使用權(quán)在相鄰政區(qū)間作出轉(zhuǎn)讓與交易的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，應(yīng)予更多關(guān)注。由于政區(qū)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在一種自主交換、互有所圖、存在競爭激勵的狀態(tài)下進行，可將其歸為跨界治理的市場機制。與“行政一體化”和“區(qū)域一體化”相區(qū)別，“權(quán)力分置”型跨界治理模式導向“資源一體化”，其突出的制度效應(yīng)在于，相鄰政區(qū)間彼此利益尤其直接利益無須刻意掩飾或抑制，而是可以共同增進，實現(xiàn)“皆大歡喜”。據(jù)此，相比“行政一體化”與“區(qū)域一體化”兩種安排，可以為跨界治理提供更為務(wù)實的基礎(chǔ)，尋得更為深刻、長久的動力。當然，如前所述，“權(quán)力分置”型跨界治理模式同樣會遭遇各種制約條件，一旦這些條件不夠充分，失靈在所難免。
綜合比較，“巨人政府”為典范的“行政一體化”方案、“政府聯(lián)盟”為依托的“區(qū)域一體化”跨界治理方案，“權(quán)力分置”型跨界治理模式及其“資源一體化”方案，三者均非“放之四海而皆準”的“靈丹妙藥”，各有其適用情形（表3）：
當然，上表中所列也僅屬于理論層面的分析，具體情形下要作具體分析，尤須注意到“簡單的制度安排是不夠的”，應(yīng)實現(xiàn)“行政一體化”、“區(qū)域一體化”與“資源一體化”各自因素或優(yōu)勢在不同層面的配合，從而在其中一者居主之下三者間可以相得益彰，形成組合效應(yīng)。
本文探討的屬于市場機制的“權(quán)力分置”型跨界治理模式，其實際運行即體現(xiàn)出這一道理。仍以燕郊案例來說，燕郊使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓于北京，與北京遷入產(chǎn)業(yè)和居民共享消費，盡管收獲了諸多現(xiàn)實利益，但燕郊畢竟公共資源供給能力與范圍有限，在燕郊——北京非對稱經(jīng)濟與政治能量條件下，如果單純走“權(quán)力分置”型跨界治理模式的市場機制途徑，雙方使用權(quán)交易有可能過分拘泥于各自的直接利益考量與博弈而難以深入開展，處于“非對稱府際關(guān)系”交易條件下，更可能使得燕郊方利益遭受一定的損害或者面臨巨大的公共管理壓力，比如綜合媒體報道情況，大量北京人口、產(chǎn)業(yè)與單位遷入，使得燕郊目前常住人口極度飽和，燕郊盡管做出了巨大努力，中小學校仍呈現(xiàn)人滿為患，嚴重影響到教育質(zhì)量，在此情形下，亦有可能采取對于遷入居民某種程度的非均等待遇，例如遷入學生必須繳納不菲的借讀費等，也屬不得已而為之。與此同時，房價跟著流入人口的迅速增多而飛漲，導致燕郊自有居民同樣苦不堪言；而與北京的交通連接狀況也受制于跨界因素以及燕郊自身財力，一時難有明顯改善；北京遷入居民在燕郊屬于跨省看病，報銷難的問題十分突出；人口激增導致治安狀況變差與燕郊配置警力嚴重不足之間構(gòu)成深刻矛盾，凡此種種，無疑會影響到燕郊地方政府的公共評價，造成其對于自有居民、遷入居民均難作交代，最終會影響到燕郊——北京使用權(quán)交易質(zhì)量與穩(wěn)定性。
所有這些情況，均說明在市場機制向度的“權(quán)力分置”型跨界治理模式之外，必須在一定范圍內(nèi)跟進燕郊——北京兩地間的治理機制，乃至國家自上而下的科層機制，介入發(fā)揮保障或補充作用，促進燕郊（及其上級政府）與北京更為積極的、全方位的交流、合作，雙方袒露誠意，形成有約束力的協(xié)定，尤其北京作為使用權(quán)交易的強勢方能夠給予燕郊更多補償與協(xié)助，從而推動兩地間跨界治理步入新的層次與境界。實際上，正如案例中有介紹，北京對于燕郊供熱供電已經(jīng)給予重要支持，交通等方面的深度合作也有了重要進展，例如兩地間動車開通，軌道交通也在規(guī)劃之中，這些方面甚至已體現(xiàn)出北京公共資源使用權(quán)對于燕郊的反向轉(zhuǎn)讓，根本而言，這一情況的出現(xiàn)以及其他各項合作成果的取得，很大程度上也正是來自頂層的科層力量與雙方治理機制逐步發(fā)揮助力所致，體現(xiàn)出這兩種機制對于市場機制屬性的燕郊——北京“權(quán)力分置”型跨界治理模式的恰當配合，而在洋山港案例中，類似情況同樣有所呈現(xiàn)，開首促成浙滬使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易的關(guān)鍵力量即是來自縱向科層機制的協(xié)調(diào)，而近期浙滬洋山港使用權(quán)交易開始進入互信、穩(wěn)定的新階段，也正是雙方治理機制開始形成、從而加強了彼此走動與協(xié)商的結(jié)果。
作者單位：溫州大學法政學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟體制改革》2018年第5期
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