全面從嚴(yán)治黨是黨回應(yīng)新時代治國理政重大現(xiàn)實問題而作出的戰(zhàn)略部署。從學(xué)理上看，它契合現(xiàn)代政黨政治的內(nèi)在邏輯，是對國家一政黨一社會關(guān)系作出的合理調(diào)適；從實踐來看，它是對公眾治理貪腐訴求的直接回應(yīng)，有助于鞏固黨的執(zhí)政根基。事實證明，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)力反腐的有力舉措，不僅有助于消除隱藏在自身肌體上的政治毒瘤，而且凝聚了推動事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動能。開弓沒有回頭箭，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。黨的十九大報告也清楚地指出，“反腐敗斗爭依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石”。進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)把腐敗治理作為重要內(nèi)容，并提出腐敗治理要向基層延伸。
基層腐敗治理不能忽視村干部腐敗問題。從整個政權(quán)體系看，村干部雖然不是“官”，卻是最貼近基層的治理力量，也是國家行政管理的神經(jīng)末梢。其行為和精神風(fēng)貌直接影響著黨和國家政策的貫徹實施。因此，其腐敗問題不容小覷。國內(nèi)大型數(shù)據(jù)調(diào)研中心《人民論壇》雜志社有關(guān)“小官巨貪”的數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，在“小官巨貪”問題上，村干部排在第二位，僅次于區(qū)縣基層干部。筆者在江蘇、浙江、湖北等地的調(diào)查同樣顯示村干部貪腐問題的嚴(yán)重性。正因為如此，村干部腐敗問題近年來引發(fā)了人們的高度關(guān)注。在這個過程中，政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科研究者從體制環(huán)境的宏觀背景、政策實施的監(jiān)督落實、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變革、權(quán)力自身特性等角度檢視了村干部腐敗產(chǎn)生的原因和治理方略。這些研究有助于人們掌握村干部腐敗的基本面向。但是，作為一個重大議題，不僅僅要關(guān)注其宏觀議題，還要從微觀視角分析其特征，從而在此基礎(chǔ)上探討其治理路徑。
一、村干部腐敗的新特征
腐敗是“社會之瘡”，也是人類社會的通病，其根源在于人性之“弱點”和官僚體制的弊端。因此，如何治理腐敗已成為世界各國面臨的共同任務(wù)，也為人們所熱切關(guān)注。治理腐敗首先需要對腐敗的整體面向有著深刻的體察和認(rèn)識。在復(fù)雜的腐敗問題中，村干部腐敗由于直接關(guān)涉村民的生產(chǎn)生活及其利益訴求，因此極易引起村民不滿，進(jìn)而侵蝕黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。這也正是黨的十八大以來，執(zhí)政黨反腐強(qiáng)調(diào)并高度重視懲治農(nóng)村基層“微腐敗”的深刻背景。然而，村干部腐敗是一個復(fù)雜議題，對它的分析既需要從面上掌握其基本情況，又要深入內(nèi)在機(jī)理分析其基本特征。由于村干部在鄉(xiāng)村治理中掌握著實實在在的權(quán)力和資源，所以具備權(quán)力尋租的條件。也正因為如此，近年來才曝出不少令人震驚的村干部貪腐案件。《中國青年報》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在近年來查處的基層腐敗案件中，村干部涉腐案件占總數(shù)的70%以上。很多信訪案件也是由村干部腐敗引發(fā)的。仔細(xì)梳理諸如此類數(shù)據(jù)以及筆者近年來的調(diào)研素材可以發(fā)現(xiàn)，村干部腐敗正呈現(xiàn)出一些新特征。
（一）較高的發(fā)展態(tài)勢
馬克思在論述事物質(zhì)和量的關(guān)系時說，“每一種有用物，如鐵、紙等等，都可以從質(zhì)和量兩個角度來考察”。事實上，數(shù)量往往最容易形成直接感知。村干部腐敗問題之所以引起人們的高度關(guān)注，很大程度上就是源于其數(shù)量多、影響面廣。無論是從案件數(shù)量、增長速度還是從其涉案金額看，村干部腐敗在“量”上都呈現(xiàn)出較高的發(fā)展態(tài)勢。2018年2月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報了當(dāng)年1月至2月發(fā)生的70起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，其中村干部腐敗32起，占比高達(dá)45.7%；2014年到2015年，云南省共查處了2358名村干部，涉案總數(shù)2128件，占當(dāng)期立案總數(shù)的37.9%。杭州市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)近年來查處的村干部腐敗案件也占農(nóng)村案件總數(shù)的32.4%，占農(nóng)村案件涉案總金額的72.4%。這些數(shù)據(jù)說明，近年來村干部腐敗呈現(xiàn)出較高的發(fā)展態(tài)勢。
（二）涉“地”腐敗占主體
近年來，國家出臺了許多惠農(nóng)政策，農(nóng)民的生活有了很大改善，但是也給一些村干部腐敗提供了可乘之機(jī)。如以權(quán)謀私，中飽私囊，侵占貧困農(nóng)民的低保金；對國家的補(bǔ)貼款，通過偽造、欺騙、冒領(lǐng)、克扣等方式據(jù)為己有；對拆遷補(bǔ)償款不公開，暗中將集體利益變?yōu)樗接械鹊取Ｓ绕涫请S著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，為了保護(hù)農(nóng)民的利益，在征地時要給農(nóng)民一筆可觀的資金作為補(bǔ)償，而征地補(bǔ)償金數(shù)額由集體分配，一些村干部利用集體土地管理者的身份，使用非法手段貪占補(bǔ)償金，使得村干部的涉“地”腐敗日漸增多，涉“地”腐敗已經(jīng)成為村干部腐敗的主要領(lǐng)域。以中央紀(jì)委監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)為例：在2017年6月公開通報的9起黨員違法典型案例中，竟然有5起涉及農(nóng)村土地違法，且違紀(jì)者都是村干部，他們的職位雖然不高，然而涉案金額竟高達(dá)上千萬元；在2018年8月公布的12起群眾身邊的腐敗案件中，有6起涉及土地資金問題。
（三）個體腐敗多樣化與集體貪腐并存
從個體腐敗來看呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，類型多樣。一些村干部利用體制、管理的漏洞，在救災(zāi)款、移民安置、惠農(nóng)補(bǔ)貼上作文章，或者冒領(lǐng)、私刻印章，或者在審批環(huán)節(jié)“吃拿卡要”，花樣百出。從集體貪腐來看，近些年一些串案、窩案的查處就已經(jīng)證明了這一特征。山東省某縣一個村的村支書、村主任和村會計合伙貪污土地征用補(bǔ)償款30余萬元。湖南省益陽市檢察院的材料也顯示，近年來益陽市立案查辦的58名村級基層組織工作人員中，有28人屬于共同犯罪，15人為窩案或串案。江西省某市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)則有多名村干部串通一氣為親屬辦理假低保手續(xù)，而真正可以享受低保的人卻被拒之門外。廣西檢察機(jī)關(guān)近年來立案的276件涉農(nóng)案件中，超過1/3的是村干部集體行為。在轟動一時的村干部貪污黃金的案件中，河北省某村干部劉某受賄20斤黃金，村干部幾乎全體涉案。
（四）“小官巨貪”式腐敗不斷顯露
貪腐數(shù)額的變化，是觀察分析村干部腐敗的重要參照。梳理一些案例發(fā)現(xiàn)，以往大部分村干部主要是通過侵占惠農(nóng)資金、套取各種補(bǔ)貼、虛報冒領(lǐng)各種資金等方式滋生腐敗，因此，其金額一般都在幾千元到上萬元之間。對這種數(shù)額，人們大多稱之為“蒼蠅式”腐敗。但是，國家加大對惠及民生的各類項目的經(jīng)費投入力度后，動輒貪污挪用幾百萬元甚至上千萬元的“巨貪型”腐敗開始顯現(xiàn)。比如，在2013年至2015年三年里，全國各地公開通報的村干部貪腐案件中涉案金額超千萬元的就有12起。當(dāng)前村干部腐敗不再是過去那種“零敲碎打”式，而是將國家下?lián)艿慕?jīng)費變相地?fù)?jù)為己有，由于經(jīng)費數(shù)額巨大，所以在此過程中，貪腐的村干部極易成為“小官巨貪”的典型。
（五）村莊“一把手”涉腐增多
盡管腐敗的行為方式有所變化，然而組織實施腐敗的“牽頭人”還是村支部書記或村委會主任等一把手。如2018年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，四川通報了7起群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，其中5起是由村支部書記或村委會主任等一把手貪腐所致。這些一把手主要涉及私分道路建設(shè)費、侵占村級活動室建設(shè)工程款、巧立名目收取群眾感謝費等問題。從直接原因看，這些村莊一把手之所以成為“貪腐主力軍”，主要是因為村莊“三資”(農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源)管理、工程建設(shè)、土地承包、惠農(nóng)資金發(fā)放等權(quán)力過于集中，缺乏有效制約和監(jiān)督，從而導(dǎo)致有些村支部書記或村委會主任成為“一支筆”“一言堂”的現(xiàn)象較為普遍。
二、村干部腐敗的四重誘因
時空環(huán)境的變化促使村干部腐敗呈現(xiàn)出一些新特征。在認(rèn)知、了解村干部腐敗呈現(xiàn)出新的特征之后，則需要對誘發(fā)村干部腐敗的影響因素等內(nèi)在機(jī)理作出深入分析。總體上看，主要有四大因素誘發(fā)村干部腐敗。
（一）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡
任何人都是在一定場域中行動的。場域構(gòu)成分析其行為方略、行動取向的主要參照。村干部腐敗也是如此，它同當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡具有直接關(guān)聯(lián)。眾所周知，改革開放以后，為解決國家對農(nóng)村社會控制力減弱、農(nóng)村社會活力增強(qiáng)但秩序混亂的難題，黨在農(nóng)村實行了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)，以國家權(quán)威的方式調(diào)控社會秩序，維護(hù)中央政令在鄉(xiāng)村的貫徹落實。而村委會則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下依法實施自我教育、自我管理、自我服務(wù)。這種模式的最大特點是，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)民自己決定自己的事情。從現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求看，這種模式具有合理性，但是在傳統(tǒng)國家管控模式尚未完全退出，而現(xiàn)代治理所需要的自治模式又未完全開發(fā)和運行起來的情況下，很容易產(chǎn)生治理結(jié)構(gòu)失衡問題：一邊是國家權(quán)力的逐漸退出，另一邊卻是社會自治力量未能及時跟進(jìn)，并且力量孱弱。這種情況的結(jié)果是，在二者之間極易產(chǎn)生權(quán)力真空和治理空檔。當(dāng)出現(xiàn)這種局面后，腐敗便隨之產(chǎn)生。當(dāng)前，村干部腐敗正與此密切相關(guān)。代表國家政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)督和規(guī)制責(zé)任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的財權(quán)和行政權(quán)都大幅度收縮。在村莊內(nèi)部，大量的年輕人常年在外打工，逐漸遠(yuǎn)離村莊政治生活，他們失去了監(jiān)督村干部的條件。這些因素綜合在一起為村干部的尋租行為創(chuàng)造了便利。作為同時具備“代理人”和“當(dāng)家人”雙重身份的村干部便游走于國家與社會之間，一方面利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民都不便掌握的信息，通過鉆營信息不對稱的空子，有選擇性地執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的行政任務(wù)，另一方面又以村民自治為依托與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部討價還價。可想而知，在這種情況下，遇到源源不斷下沉的國家資源——比如土地征收、安置補(bǔ)償、工程建設(shè)等等，村干部的“胥吏化”便有了一定的條件。
（二）基層民主相對滯后
人民當(dāng)家作主是黨執(zhí)政的重要追求，從一開始黨就非常重視基層民主建設(shè)。在幾十年的民主實踐中，人們逐漸認(rèn)識到農(nóng)村基層民主不僅是社會主義民主的重要內(nèi)容，而且是構(gòu)成中國民主政治建設(shè)的重要推動力。但是，民主始終是在理想與現(xiàn)實中形成和運行的。正所謂“民主的理想不能界定民主的現(xiàn)實，反過來說，現(xiàn)實中的民主不是也不可能同理想的民主一樣;民主是從其理想和現(xiàn)實的相互作用中，從應(yīng)然的推動力和實然的抗拒力的相互作用中產(chǎn)生和形成的”。農(nóng)村基層民主就是如此。歷史和實踐證明，“村民自治制度在變動的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際環(huán)境中受到高度關(guān)注并取得重大成績，被列為改革開放以來農(nóng)村改革的三大創(chuàng)新之一，其所開創(chuàng)的基層民主制度已成為我國社會重要政治制度之一”。但其原初設(shè)計與實際運行情況具有一定的差距。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四大民主出現(xiàn)了不同程度的失衡，面臨舉步維艱的困境和遭遇。以民主選舉為例，其雖然在快速推進(jìn)，但是賄選已經(jīng)成為有些地方農(nóng)村基層民主進(jìn)程中的突出問題。對于一些靠賄選走上村委會舞臺的人來說，他有辦法通過賄選讓村民給自己投票，同樣有能力在隨后的村治過程中讓村民聽從于他。但是，鄉(xiāng)村民主的問題不僅僅在于此。更為嚴(yán)峻的是選舉后的村干部腐敗問題。選舉只是基層民主的一個方面，它只負(fù)責(zé)選人，但從根本目的上講，選人的最終指向是管事。如果選舉出來的人不能管事甚至為惡，這樣的選舉又有何用？然而，當(dāng)前正是出現(xiàn)了選舉后的參與難題。一方面是村民的參與意識比較薄弱，不太愿意參與；另一方面是民主參與的渠道不足、空間有限，沒機(jī)會參與。尤其是在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，村務(wù)公開、民主決策等監(jiān)督措施多流于形式。對村干部腐敗產(chǎn)生直接規(guī)制作用的村務(wù)公開，在一些地方甚至形同虛設(shè)。這些因素綜合在一起使得村干部權(quán)力正常運行的社會基礎(chǔ)被抽空，村干部腐敗也就比較容易了。
（三）有效的監(jiān)督制約缺位
權(quán)力是政治生活的必然存在物，不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。因此，有人發(fā)出感慨：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，權(quán)力往往遇到界限才停止。這不但是一個一直為人們所討論的學(xué)術(shù)命題，而且已經(jīng)成為實實在在的教訓(xùn)。從近年來查處的典型案件看，一些村干部的權(quán)力極易被無限放大而又缺乏有效監(jiān)督和制約，村干部可以隨意決定工程項目的建設(shè)與否，可以決定集體資產(chǎn)的分配。而現(xiàn)實的監(jiān)督制約缺位，使得村干部具有腐敗的可能。首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的理解出現(xiàn)了偏差，把村民自治片面地理解為放任不管。所以，一種現(xiàn)象隨之產(chǎn)生：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于多重考慮授予村干部資源管理權(quán)力，但是又指望村民對其發(fā)揮監(jiān)督制約作用，而村民對村干部的監(jiān)督制約能力在行政權(quán)力不斷介入下已難以有效作為，這就給村干部腐敗提供了可乘之機(jī)。其次，從村民監(jiān)督角度看，村民對權(quán)力制約的作用也是有限的。理論上講，村民是鄉(xiāng)村治理的主體力量，但不容回避的是：村民的整體文化素質(zhì)偏低、民主法治觀念淡薄、擔(dān)心村干部打擊報復(fù)。這些因素綜合在一起導(dǎo)致村民不會監(jiān)督、不愿監(jiān)督，甚至不敢監(jiān)督的情形時常發(fā)生，繼而難以對村干部形成有效約束。
（四）不良的鄉(xiāng)村政治生態(tài)
雖然在中國歷史上，鄉(xiāng)村是“皇權(quán)”與“紳權(quán)”共治，“皇權(quán)不下縣”的治理傳統(tǒng)使得紳權(quán)在鄉(xiāng)村具有至高地位，對維持鄉(xiāng)村秩序起著重要作用。但是，進(jìn)入現(xiàn)代社會后，鄉(xiāng)村的景象發(fā)生了巨大嬗變，村民日益參與到政治生活中。有政治生活，就會有政治生態(tài)。因此，在討論政治時，就不能忽視政治生態(tài)的影響。從學(xué)理角度看，政治生態(tài)是在生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)上加入政治學(xué)基本理論而形成的概念。作為一種學(xué)術(shù)表達(dá)，它“主要是學(xué)術(shù)界借用生態(tài)學(xué)的一些概念，比如生態(tài)平衡、生態(tài)群落、生態(tài)多樣性、生態(tài)鏈、生態(tài)圈、生態(tài)位等，來解釋政治生活中一些政治現(xiàn)象，對政治生活中的政治主體之間以及政治主體與政治環(huán)境之間所發(fā)生的系統(tǒng)的、連續(xù)性的、交互的關(guān)系進(jìn)行分析與闡釋，對政治主體的行為失范、關(guān)系混亂所導(dǎo)致的系統(tǒng)性失衡提出有針對性的解決方案”。在現(xiàn)代政治生活中，政治生態(tài)之所以為人們所重視，主要是因為它強(qiáng)調(diào)用系統(tǒng)的、生態(tài)的、聯(lián)系的、非線性的觀點看待政治現(xiàn)象，將政治行為、政治現(xiàn)象、政治體系看作一個有機(jī)生命系統(tǒng)，研究政治體系與外部各社會系統(tǒng)之間，以及政治體系各子系統(tǒng)之間、各要素之間的實然性互動關(guān)系，以及這種互動關(guān)系的和諧應(yīng)然狀態(tài)。由此可見，在分析村干部腐敗的過程中，強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)的影響作用是極為重要的。然而，當(dāng)前農(nóng)村的政治生態(tài)并不樂觀，不良的生態(tài)環(huán)境在某些地方已成為現(xiàn)實景象。這里的集中表現(xiàn)就是腐敗的滋生蔓延。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多涉腐村干部存在以下錯誤心理：“拿點用點沒有啥”的法盲心理，“有權(quán)不用，過期作廢”的官本位心理，“咋會就抓住我”的僥幸心理，“我出力最多，應(yīng)該多拿點”的補(bǔ)償心理，以及“你有我也得有”的失衡心理。在這些心理作用下，個人主義、拜金主義、享樂主義日漸滋長，使得一些村干部腐化墮落。村民對村干部的腐敗行為也只是停留在口頭的譴責(zé)上，并未付諸真正有效的行動。有的甚至認(rèn)為村干部利用職權(quán)腐敗是正常事，因而對于村干部腐敗無需大驚小怪。這些腐敗和助長腐敗的風(fēng)氣存在，使得一些村干部自腐不覺。
三、村干部腐敗的民主治理路徑
《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”也就是說，鄉(xiāng)村治理緊密維系于這“四個民主”。而且從村干部權(quán)力運行看，這“四個民主”確實是以完整鏈條的形式構(gòu)成其重要基礎(chǔ)：村民代表大會選舉產(chǎn)生村干部；村干部整理集合村民意愿，通過村民代表大會或村民大會的形式就村莊重大事務(wù)作出決策；村干部按照決策結(jié)果帶領(lǐng)村民管理村莊；村民根據(jù)決策結(jié)果和管理狀況對村干部實施監(jiān)督。由此可見，如果這“四個民主”是行之有效的，那么村干部的權(quán)力在運行過程中就會受到強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，村干部腐敗因此也會得到遏制。然而，問題恰恰產(chǎn)生于此。如前所述，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、基層民主相對滯后、權(quán)力監(jiān)督制約失效、政治生態(tài)惡化等等，很大程度上講就是因為農(nóng)村基層“四個民主”尚未得到充分發(fā)展和落實。諸多案例表明，囿于這四大民主的孱弱和低效，一些村民既缺乏參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的民主意識，又失去提升鄉(xiāng)村治理能力的學(xué)習(xí)訓(xùn)練機(jī)會。久而久之，鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力尋租、政治生態(tài)惡化、監(jiān)督制約失效等問題便隨之產(chǎn)生，并形成慣性繼而進(jìn)一步加劇村干部腐敗。2017年8月，筆者在江蘇揚(yáng)州、南通等地調(diào)研期間，一些受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，當(dāng)前一些地方的村干部腐敗同農(nóng)村基層民主發(fā)展遲緩密切相關(guān)。比如，民主選舉這一關(guān)沒把好，結(jié)果使一些人帶著“面具”騙取了村民選票。表面上看，這似乎只是一次投票行為，但是其影響和后果是嚴(yán)重的。一方面，它為隨后的村干部腐敗埋下了伏筆；另一方面，會使村民對參與村莊公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督等治理活動失去意愿，以至于最終產(chǎn)生參與冷漠。而這恰恰是誘發(fā)村干部腐敗的重要因素。因此，要破解村干部腐敗難題，其重要之維就是從“四個民主”的角度尋求有效突破。
（一）優(yōu)化基層民主選舉程序
在人類政治生活中，沒有哪一個概念像民主這樣混亂和讓人產(chǎn)生歧義。正因為如此，人們在理解民主時常常遭受這種困境:“民主一類詞語不僅沒有公認(rèn)的定義，甚至建立這種定義的努力也遭到各方的抵抗”。針對泛濫的民主概念，熊彼特1942年在其名著《資本主義、社會主義與民主》一書中，以代議制為經(jīng)驗素材構(gòu)建了一個“新民主”概念。在這里，他提出“民主”就是通過一系列制度安排“給予某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力。”隨后，亨廷頓更是作出了一個更為直截了當(dāng)?shù)亩x：“民主的本質(zhì)就是選舉。”此后，無論主流民主理論在民主化研究范式上有何分殊，熊氏“選舉民主”的主流地位始終未曾動搖。雖然這些定義把選舉的作用和價值放大了，但是在民主分析過程中對選舉的倚重值得人們思考。之所以要重視選舉，是因為它在整個民主框架中居于關(guān)鍵性地位。對于農(nóng)村基層民主而言，同樣如此。在四大民主格局中，民主選舉是其首要環(huán)節(jié)，也是預(yù)防村干部腐敗的第一道防線。對此，首要之處就在于嚴(yán)格審查候選人資格條件。《村民委員會選舉法》從年齡、身體狀況、思想道德、綜合素養(yǎng)、履職能力、遵紀(jì)守法情況等方面，明確提出村委會成員候選人的資格條件，通過正負(fù)清單的方式，將合適的人挑選出來，將不合適的人擋在村委會門外。對于各種違法違紀(jì)行為特別是賄選操縱選舉的行為，則要堅持“有報必查”“露頭就打”的原則，嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)肅查處。此外，還應(yīng)從投票流程、當(dāng)場計票、公布選舉結(jié)果等細(xì)節(jié)方面，實行全程公開，讓所有可能破壞選舉的行為無處遁形。只有通過全員參與、全程公開、全面透明的選舉程序，才可以根治村干部腐敗。
（二）打造科學(xué)合理的民主決策系統(tǒng)
薩托利在分析民主框架時提出了宏觀民主和微觀民主兩種類型。在他看來，宏觀民主主要是從投入的角度來理解，符合人民掌權(quán)的原則；而微觀民主則主要是從產(chǎn)出的角度來型構(gòu)，符合民主操作的基本訴求。因此，可以說，“如果從產(chǎn)出的角度來評價民主，那么就可以看出民主也是一種支持著分配的決策系統(tǒng)。”事實確實如此。無數(shù)實踐表明，契合現(xiàn)代社會治理需要的機(jī)制，必然浸潤著科學(xué)合理的決策，而且這種決策不再是封閉、獨斷的，而是開放、包容、協(xié)商的。檢視典型案例發(fā)現(xiàn)，一些村干部之所以腐敗，同缺乏科學(xué)合理的民主決策有關(guān)。因此，要屏蔽腐敗空間，就必須走民主決策之路。同傳統(tǒng)的決策方式相比，民主決策的顯見特征是告別獨斷專行，轉(zhuǎn)而尋求多元合作、協(xié)商溝通，特別是要聽取多方意見，依照大多數(shù)人的正確決定作出決策。農(nóng)村基層民主的實踐一直在幫助人們強(qiáng)化著這樣一個認(rèn)知:民主決策有助于解決拍腦袋決策、經(jīng)驗決策的諸多弊端，科學(xué)有效決策的過程正是發(fā)揮民主的過程、預(yù)防腐敗的過程。根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村干部之所以肆無忌憚地腐敗，就是繞過了民主決策這道門檻，把民主決策、集體決策變成拍腦袋決策、一言堂。這就意味著，在村莊治理中，要通過設(shè)置科學(xué)合理的民主決策程序，尤其是村委會議事規(guī)程，使每位村干部牢記“通過什么方式?jīng)Q策、哪些方式能決策、如何有效決策”。同時，用制度規(guī)范加以明確，防止因人而異。建立起完善的制度才能保證民主決策按照程序進(jìn)行。所以要用制度在決策方式的選擇上，決策規(guī)則的制定上，決策效果的評價上作出明確的規(guī)定，保證決策的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)出真正的民主，讓村民和村干部都在決策過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，防止腐敗的發(fā)生。
（三）修復(fù)基層民主管理漏洞
民主選舉只是解決了村治過程中選人的問題。實際上，比選人更為重要的是讓村民所選的村干部帶領(lǐng)村民管好村莊事務(wù)。因此，民主管理是實現(xiàn)村莊善治的關(guān)鍵所在，也是防止村級權(quán)力高度集中的重要途徑。梳理一些村干部腐敗的案例會發(fā)現(xiàn)一個不得不重視的現(xiàn)象。那就是，有些村干部原本有為民服務(wù)的高尚情懷，但是在村莊治理中出現(xiàn)的一些管理漏洞卻誘惑著他走旁門歪道，于是，最終沒有達(dá)到“常在河邊走也能不濕鞋”的目標(biāo)。因此，我們首先要反思的是如何修復(fù)民主管理系統(tǒng)的漏洞。對此，要針對村干部腐敗比較集中的領(lǐng)域，重點抓好農(nóng)村土地開發(fā)、集體經(jīng)濟(jì)管理、礦產(chǎn)資源利用、項目工程管理等領(lǐng)域的治理。比如，可以通過建立健全民主懇談會、村民議事會、監(jiān)督理事會、網(wǎng)絡(luò)互動平臺等途徑，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，讓村民有參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的途徑和渠道。浙江省武義縣開發(fā)的“村民資產(chǎn)管理委員會”和“村民民主理財小組”等村民組織是積極推動民主管理的創(chuàng)新探索，值得借鑒和推廣。安徽省天長縣、陜西省平利縣、山東省威海市等地方探索的村莊權(quán)力正負(fù)清單制度也是推動村莊民主管理的有效舉措。通過列出村莊的正負(fù)清單目錄，為村干部找準(zhǔn)“會干事”的標(biāo)尺和“不出事”的戒尺，從而實現(xiàn)有效管理。這些載體的開發(fā)能夠保障村民有效參與村莊公共事務(wù)的管理。
（四）建立上下并舉的民主監(jiān)督機(jī)制
缺乏有效的監(jiān)督是村干部腐敗的重要誘因之一。預(yù)防和治理村干部腐敗，強(qiáng)化多維度的民主監(jiān)督是關(guān)鍵。從權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系來看，監(jiān)督權(quán)是每一個村民享有的權(quán)利，也就是說，每個村民都有權(quán)對村干部的行為進(jìn)行監(jiān)督。如果能夠通過特定的機(jī)制使監(jiān)督權(quán)利持續(xù)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督權(quán)力就能達(dá)到制約村干部所掌握的公權(quán)力的目標(biāo)，這樣的監(jiān)督機(jī)制就是有效的。也就是說，通過行之有效的機(jī)制構(gòu)建，構(gòu)筑起村干部權(quán)力運行不敢腐的監(jiān)督機(jī)制。為此，要按照民主監(jiān)督、公開透明的要求，進(jìn)一步健全村干部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。首先，需要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村干部自上而下的監(jiān)督。防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的干預(yù)并不是放手不管，而是要堅持做到管理與指導(dǎo)的合力并舉。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為推動農(nóng)村地區(qū)政治民主和政治發(fā)展的關(guān)鍵主體，可以嘗試探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委監(jiān)督村干部的考評體系，以績效考評的方式對村干部進(jìn)行有效監(jiān)督。對于監(jiān)督不力而造成重大事故的，要嚴(yán)格按照“一崗雙責(zé)”的要求實施嚴(yán)格問責(zé)。同時，也可以鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在行政村聘請政治素質(zhì)好、監(jiān)督意識強(qiáng)的村級紀(jì)檢監(jiān)察信息員對村委會廉潔情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，最直接的莫過于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。尤其是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委履行好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任，對于出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題要早發(fā)現(xiàn)、早處理，對于集中腐敗領(lǐng)域則要開展專項整治。其次，要做好村務(wù)公開。陽光是最好的防腐劑。村務(wù)公開是監(jiān)督村干部行為、預(yù)防村干部腐敗最有力的杠桿。在村莊選擇退休教師、返鄉(xiāng)居住干部、醫(yī)生、鄉(xiāng)賢等人擔(dān)任監(jiān)督小組成員，對村干部權(quán)力運行過程和村莊治理情況實施適時監(jiān)督。一些村莊不愿意公開的問題也要引起重視并加以整治。對此，就要從思想引導(dǎo)、制度規(guī)范、問責(zé)倒逼等方面解決問題。
客觀而言，村干部腐敗并不是一個新問題，但是強(qiáng)力反腐的政治邏輯和實踐推動力使得這個原本隱匿的問題逐漸顯露出來。暴露問題并不可怕，重要的是深入分析隱藏其后的深層邏輯。因此，分析村干部腐敗的新特征及誘發(fā)因素就顯得更為重要。對這些問題的分析，既可以窺探出當(dāng)前村干部腐敗的基本面貌，還能探究其產(chǎn)生的深刻緣由。這樣做的根本目的在于探尋有效的解決辦法。歷史和實踐表明，民主是重要之維。基于此，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是預(yù)防村干部腐敗的有效途徑。但是，要想使這“四大民主”能行之有效地運行，則需要借助制度的力量。因為，制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，具有約束力，能降低人們行為的不確定性。從民主的角度治理村干部腐敗，其重要的一個方面就在于從制度層面構(gòu)建科學(xué)合理的設(shè)置安排，減少其腐敗的空間和機(jī)會。因而，在明晰民主之維后，則要把制度建設(shè)，比如制度體系的健全、制度執(zhí)行力的提升等問題擺在突出重要位置。唯有如此，才能讓四大民主在預(yù)防和治理村干部腐敗中發(fā)揮更大效用。
作者系江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所副所長，副研究員，廉政與治理研究中心特約研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論探索》2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
