摘要：村干部在鄉村治理中扮演著重要角色,對促進鄉村經濟社會發展發揮著關鍵作用,然而隨著其權力資源的增加,部分村干部的腐敗問題逐漸凸顯。結合村干部腐敗的主要特征,從職責發揮沖突、相關法律缺位、職位權力與監管機制匹配程度低、村民民主監督流于形式、村干部自身內部短板等方面對村干部腐敗的成因進行了分析。提出應從完善村干部激勵機制、加強村干部教育引導工作、健全相應的法律規范、完善上級監管機制、積極發揮村集體內部監督力量的作用等方面防治村干部腐敗。
黨的十八屆四中全會指出:“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層。推進基層治理法治化,要增強基層干部法治觀念、法治為民的意識,提高依法辦事能力;要加強基層法治機構建設,強化基層法治隊伍,推進法治干部下基層。”基層治理法治化的提出為規范村干部職務行為指明了方向。村干部在鄉村治理中扮演著重要角色,是農村社會事務的管理者,其具有明顯的治理“執行官”色彩。現有的鄉村治理框架下,村干部并不屬于國家科層制行政體系中的一級,但其職能定位多具有履行鄉村行政事務管理的性質,受其管理的農村居民在傳統觀念的影響下也大都將村干部視為政府行政人員的組成部分[1]。保證村干部隊伍的穩定和健康發展對于提高鄉村治理效率,促進農村經濟社會發展意義重大。隨著鄉村治理進程的不斷推進,農村工作的內容和方式隨之發生了較大改變。村干部的職能發揮過程中,往往伴隨著其資本處置權力、管理權限的變大,這也為村干部腐敗提供了可乘之機。
近年來,村干部腐敗時有發生,“小官巨貪”的案例也頻頻見諸報端。鄉村治理法治化的背景下,防治村干部腐敗已成為政界和學界研究的熱點話題,其關系到農村能否真正實現政治民主、經濟發展和社會穩定。本文從村干部自身、現行監管機制及政策環境等多個角度對鄉村治理進程中村干部腐敗的成因進行分析,在此基礎上從機制建設、法律規范、監督力量培育等方面提出防治對策,以期為解決村干部腐敗問題提供參考。
一、鄉村治理進程中村干部腐敗的主要特征
鄉村治理進程中,村干部腐敗行為正深入到鄉村社會的各個層面[2],從而引發的腐敗現象亦是多種多樣的。有的是村干部個體的腐敗,有的是村干部集體的腐敗;既有經濟層面的腐敗,又有政治層面的腐敗。因而,治理村干部腐敗有必要全面掌握村干部腐敗的類別、特點,對不同類型的村干部腐敗進行梳理、概括和分析[2]。
(一)經濟腐敗為主,涉案金額增加
隨著“三農”工作的持續開展,國家對涉農領域的投入逐年增加,鄉村治理中的村干部腐敗成為社會關注的熱點話題。根據相關文獻總結發現,村干部腐敗主要以經濟腐敗為主,具體體現為:利用村集體土地征用、新農村建設之機以權謀私;截留、克扣、挪用、貪污各項農村補償款;虛報冒領、貪污侵占、截留克扣惠農資金。根據全國檢察機關反貪部門的統計,資金管理使用和土地、征地拆遷為村干部腐敗的主要領域,案發數量占總量的65%[1]。近年來,村干部腐敗的案發數量有所增加,媒體披露的涉案金額也遠高于公眾的想象。根據媒體報道的一項數據,2013年以來,全國各地有超過200起村干部違紀違法案件被公開,其中有12起涉案金額超過1000萬元,總金額更是高達22億元[3]。“小官巨腐”問題逐漸凸顯,謹防村干部腐敗受到社會的廣泛關注。而通過梳理分析,不難發現,千萬級巨貪村干部大多來自于廣東、北京、江蘇、浙江等東部經濟發達地區,土地承包與拆遷建設領域成為村干部貪腐的重災區。中國逾80萬的村級組織里有數百萬農村基層干部,由于缺乏有效監管,“小村官、大腐敗”成為中國鄉村治理進程中一個值得關注的現象。
(二)政治腐敗中賄選案件多
由于村干部在政治上沒有相應的晉升機制,所以針對村干部的政治腐敗多以賄選為主。在百度搜索引擎中輸入村干部賄選關鍵字,出現相關報道竟有75萬余篇。近年來,全國各地均有對村干部賄選案件的公開報道。如2011年山西太原市小寺村原村委會主任郝某在競選村委會主任時,支出768萬元拉票賄選,其數額之大令人震驚[4]。2014年河南鞏義市西村鎮圣水村3名黨員在村黨支部委員選舉中賄選,人均賄選支出數萬元[5]。2015年福建龍巖連城縣紀委通報兩起村級換屆選舉賄選案件,且涉案村干部在職期間均出現侵占村集體財產的現象[6]。
通過對過往賄選案件的分析,可以總結出賄選案件的特點:(1)賄選金額因地域、村財情況的不同呈現明顯差異,經濟發達地區、村財收入較多的村莊,其內部賄選支出也就越多。(2)賄選之后,村干部在職期間普遍以侵占村集體財產,截留補償款、補貼資金等方式貪污腐敗,賄選背后隱藏的是一種“錢買權,權生錢”的權錢生態。
(三)村兩委“一把手”犯案比重大
根據最高人民檢察院在2009年公布的一組數據顯示,2008年全國立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中,農村基層組織人員高達4968人,其中,村黨支部書記和村委會主任犯罪人數所占比重接近60%[7]。根據各省、市地方監察部門公開的村干部腐敗案件統計發現,村黨支部書記與村主任腐敗發生率遠高于其它村干部。最高人民檢察院的另一組統計數據顯示,由村干部腐敗引發的群眾信訪數量占農村信訪總量的50%以上,而群眾上訪案件中反映村兩委“一把手”貪腐問題的數量居多[1]。媒體曝光的千萬級村干部貪腐案件均離不開村兩委“一把手”的直接參與。長期以來,村級自治組織一直處于政府監管的邊緣地帶。村兩委“一把手”往往掌握著村莊管理的絕對話語權,權力與監督的失衡狀態導致了“一把手”在腐敗過程中更加膽大妄為,其腐敗形式也愈加簡單、粗暴。同時,村兩委“一把手”腐敗行為普遍發生在群眾身邊,其日益成為群眾反映最突出、產生矛盾最集中的焦點問題之一[8]。
(四)村干部集體腐敗現象突出
隨著村干部在鄉村治理中權力資源的增加,小部分村干部集體犯案,抱團腐敗現象逐漸增多。根據各省市檢察機關的統計,近年來查處的涉農惠民領域貪腐犯罪案件中,窩案、串案均呈現增長趨勢。實踐中,典型個案居多,2003-2009年武夷山市興田鎮楓坡村原村黨支部書記張某伙同6名村干部利用職務便利貪污征地補償款和糧油直補款、收受他人賄賂等35萬元[9]。2012年湖北咸寧市咸安區浮山村6名村干部借城中村開發之機,貪污、挪用村集體資金,引發輿論關注,成為村集體兩任班子集體腐敗的典型[10]。2010年福建漳州平和縣多名村干部合謀,利用高速公路建設征地之機,將村集體所有的田埂、水渠、道路等掛靠在個人名下套取征地補償款,查實該縣3個鄉(鎮)8個行政村村干部涉案,58人被查處,24人被移送司法機關,犯案人數之多令人咋舌[11]。2014年廣東廣州市白云區明星村原黨支部書記梁某等5人、東華村原村委會主任周某等23人在村土地開發過程中收受賄賂,其互相袒護的“碉堡式腐敗”最終難逃法律的制裁[12]。村干部集體腐敗案件往往涉案金額多,腐敗方式隱蔽,危害性更大,因此必須加強預防,從嚴打擊。
二、鄉村治理進程中村干部腐敗的成因分析
鄉村治理明確了村干部的重要作用,使其在一定范圍內代替鄉鎮黨委政府行使基層管理權,但一定程度上也為部分村干部腐敗提供了犯罪土壤。現實中村干部腐敗現象多發易發,既有法規、制度的缺陷,又有村干部自身角色迷失的成分;既是村民自治能力不足的真實反映,又是基層政府監督管理偏松偏軟的必然結果[13]。
(一)職責發揮沖突
根據《村民委員會組織法》的規定,現行村干部的管理模式是非職業化的,村干部并非“干部”,其不屬于國家機關工作人員,不享受相應的福利待遇和晉升權利。現實中,由于村干部僅有補貼式工資,且工資收入低,村干部只把村務管理當作副業來做,主業還是家庭經營,發家致富是其主要追求。從村干部的職責發揮角度來看,現行體制下,我國村干部在鄉村治理中扮演著雙重角色,既是政府在農村推行政策執行的“代理人”,又是農民自主管理農村事務的“帶頭人”。在鄉村治理的框架下,雖然村干部是村民選舉出的民主自治的管理者,但在農村民主自治中已幾乎看不到他們的身影,其身份過多地轉移為政府的農村工作落實者。村干部非職業化管理與其職責發揮公職化的沖突一方面降低了村干部在鄉村社會治理過程中的工作積極性,另一方面則激發了其彌補其他收入差距,尋求不法收入的熱情。同時,由于沒有實行職業化管理,在法律層面上村干部與鄉鎮干部也并非必然的上下級關系,鄉鎮干部對其一般采取拉攏的手段,靠打“感情牌”開展工作,缺乏必要的行為約束,這在一定程度上助長了村干部在鄉村治理中的腐敗行為[14]。
(二)規范村干部職務行為的相關法律缺位
現行的反腐法律制度對村干部的規范存在模糊之處,村干部主體身份在法律上界定不明,加大了對其查處的難度。現行法律體系中,村干部并非國家政權機構的一級形式,沒有相應的法定行政管理職權,有的只是村民自治方面的職權定位。我國《刑法》規定,構成職務犯罪的主體必須具備國家工作人員的身份或具有協助人民政府從事行政管理工作的行為[15]。然而鄉村治理中村干部的政務行為和村務行為并非截然分開的,如何區分村干部的犯罪行為,村干部的職務犯罪由檢察院還是公安機關查處,一直是查辦村干部職務犯罪的疑難問題。同時,由于村干部并非嚴格意義上的干部,故我國《公務員法》及相應的法律法規對其并不適用,當前我國明確針對村干部職務犯罪的懲處法律尚不健全,村干部在鄉村治理中的失范行為無法可依,一定程度上放縱了部分村干部在治理中的權力犯罪。
(三)職務權力與監管機制的匹配程度低
阿克頓勛爵指出,“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗”[16]。我國鄉村治理強調村民自治的關鍵作用,作為治理力量“領頭羊”的村干部往往職務權力過于集中,而配套的監管機制相對缺乏。職務權力與監管機制的匹配程度低是當前村干部職務犯罪的又一誘因。監管機制缺失主要體現在:(1)自上而下監管寬松。縣級紀檢、監察、審計等相關監管部門無法及時了解農村干部的思想動態,無法完全掌握和監督村里的經濟收支情況,部分農村成為監督盲區,助長了村干部貪污腐敗的僥幸心理[15]。(2)約束力不足。在鄉村治理的框架下,鄉鎮黨委政府與村兩委不存在直接的隸屬關系,鄉鎮干部與村干部并非法律意義上的上下級關系,農村的行政事務管理需要村干部的大力協助和配合。從某種程度上講,鄉鎮干部對村干部職能發揮過于依賴,弱化了對村干部在治理過程中職務行為的約束。(3)監管動力弱化。當前,鄉鎮黨委政府將村干部完成其指派的行政管理事務工作視為硬指標、硬任務,而對村干部的監管、腐敗預防工作往往讓步于前者,工作重心的偏移導致了對村干部監管的弱化。
(四)自下而上監督流于形式
自下而上的監督主要是村民在鄉村治理中對村干部職務行為的民主監督。當前,農民群眾想監督但存在缺乏知情權的困境,村集體內部的“公告欄”“告示墻”往往是為了應付上級檢查虛設的,真正的村務信息仍然處于一種“半公開、假公開”的狀態[17]。同時,村民個體行為力量不足,出于害怕村干部打擊報復的心理,監督往往不能落實。隨著城鎮化進程的不斷推進,農村青壯年勞動力大量外流,留守老人、兒童由于缺乏監督意識,加之監督能力有限,嚴重削弱了村干部職務犯罪的監督力量[18]。我國農村特殊的地域特點造就了村莊熟人社會的形成,在宗親關系的影響下,對村干部違法行為瞞而不報的現象多有發生,加大了對村干部監督的難度。而村民監督作為最直接的監督方式,一旦流于形式,村干部以身試法、持續犯罪的行為也就屢禁不止。
(五)村干部自身內部短板
在村民自治的背景下,村干部自身素質不高是導致其腐敗的重要原因。城鎮化進程中,大量農村轉移人口進入城市,村集體內部“精英”外流已經成為一種常態。農村留守人口以老年人居多,其自身素質普遍偏低,受教育程度基本上為高中及以下學歷。按照法律規定,村兩委干部的任用必須分別通過黨員和村民選舉,與政府工作人員錄用考核機制不同,當前我國并沒有形成科學、系統的村干部選拔機制。由此產生的村干部大多缺乏相應的管理、法律等方面知識,對其工作職責定位不清,為村民服務的意識較為淡薄,加之缺乏相應的思想道德、法律常識等方面的培訓與教育,使得村干部在鄉村治理中職務行為失范現象較為常見。
三、鄉村治理進程中防治村干部腐敗的對策
村干部處在農村第一線,是做好農村工作的骨干力量,是鄉村治理的組織者和實施者,需要通過完善激勵保障、加強教育培訓、健全法律監管、培養監督力量等措施,防治村干部腐敗行為,以發揮其在鄉村治理中的作用。
(一)完善村干部激勵機制
在鄉村治理從實體治理向專業化治理轉型的過程中,完善村干部激勵機制,構建鄉村治理激勵體制,是調動村干部開展鄉村治理工作的積極性,打造“不想腐”村干部隊伍的重要措施。
加強對村干部的經濟保障力度,應該科學劃分村干部薪資報酬結構,增加績效補貼和獎勵補貼的比重,并建立報酬遞增機制,同時,全面實行村干部養老保險、醫療保險、正常離任補貼等福利待遇,提高村干部的收入和社會保障水平,實現其在鄉村治理中的職業化。
建立村干部晉升機制,拓寬村干部晉升空間。村干部職位的“天花板”是引發村干部腐敗的重要原因。基于馬斯洛的需求理論,村干部得到社會尊重和認可是其需求滿足的重要組成部分。因此,應建立村干部晉升平臺,暢通晉升渠道,逐步實現其公職化待遇,提升其在鄉村治理中價值實現的滿足感。
(二)加強村干部教育引導工作
打造一支“不想腐”的村干部隊伍,離不開對村干部的教育引導。鄉村治理進程中,既要避免村干部的無所作為,又要通過思想政治教育引導村干部樹立正確的治理觀念,防止其角色迷失。(1)應發揮思想政治教育的示范性作用。通過加強村干部的權力觀、價值觀教育,使村干部了解其權力來源和職責所在。(2)加強對村干部法律法規、政策制度、經營管理等教育培訓,提高村干部的整體素質,培養一批黨性覺悟高、綜合素質強的鄉村治理干部隊伍。(3)充分發揮教育培訓的警示性作用。通過對違紀違法案件的及時查處、通報,增強對村干部的震懾作用,同時,通過開展法制培訓班的形式,具體剖析鄉村治理中村干部腐敗的典型案例,提高基層村干部的法治觀念,預防和減少村干部腐敗案件[19]。
(三)健全相應的法律規范
基層治理法治化背景下,完善的法律法規是促使村干部“不敢腐”最直接最有效的手段。目前,法律對村干部的治理主體身份定位相對模糊,必須健全相應的法律規范,將村干部的治理行為法制化,才能有效遏制村干部腐敗。(1)健全法律法規,加強對村干部職務犯罪主體身份的認定,完善相關條款,消除邏輯混亂,同時應進一步完善對村干部職務犯罪預防工作的立法體系。(2)應加大對村干部腐敗的懲處力度,充分發揮法律監督職能,增加村干部腐敗成本,構筑法律震懾“防火墻”。(3)應考慮制定出臺專門的反村干部腐敗法律,對村干部腐敗的適用范圍、懲罰措施進行明確規定,為打擊村干部在鄉村治理中的腐敗行為提供法律依據。
(四)完善上級監管機制
在“鄉政村治”的鄉村治理架構中,村干部處于政府和村莊的社會交點,有效的監管措施是避免村干部腐敗的制度基礎,應從3個方面完善對村干部的監督制約機制。(1)縣級紀檢、監察、審計等相關監管部門要定期開展對村干部職務行為的檢查及村財務狀況的審查,發現問題,及時處理。在對村干部腐敗案件查處的過程中,必須加強辦案機關的溝通協調,建立聯動查處機制,加大打擊村干部職務犯罪行為的力度。(2)強化鄉鎮黨政機關對村干部治理行為的監管。鄉鎮黨政機關應該擔負起指導村干部選舉、監督的任務,將其所轄范圍內的村干部廉潔程度作為其年度考核的重要指標,增強鄉鎮黨委機關監管村干部的主動性。同時,鄉鎮黨委機關還應從規范村干部行為,制定村干部職務行為準則等方面入手。(3)完善基層紀檢監察派出機制,建立基層紀檢監察駐點,選聘基層民主監督員協助其開展工作,對村干部選舉過程進行監督,規范選舉運行流程,防止賄選現象發生;通過實行預防工作通報、預防信息共享等方式及時掌握村干部腐敗的線索,實現對村干部職務行為的跟蹤監督,讓權力在陽光下運行。
(五)積極發揮村集體內部監督力量的作用
村民是鄉村治理的主要力量,同時也是農村預防和懲治腐敗體系建設的重要一環。村集體內部監督力量作用的發揮是實現村干部“不能腐”的關鍵。(1)必須充分調動村民參與監督的積極性,使其成為鄉村治理中防治村干部腐敗問題的重要主體,為村干部腐敗案件的查處提供信息來源[20]。在國家鄉村治理法治化的政策背景下,應該引導村民增強學法、尊法、守法、用法的意識。(2)應不斷探索完善群眾參與監督機制,不斷拓展群眾監督載體,暢通群眾監督的表達路徑[21]。充分發揮村民議事會、監事會的作用,對相關村務公開信息的真實性和及時性進行監督,設立群眾舉報信箱,增加村民與紀檢檢察機關的聯系。(3)充分發揮村集體內部監督力量對村干部權力的制衡作用。積極培育農村各種志愿組織及農業合作社等各種農村社會組織,形成監督合力,對村干部的壟斷權力有效制衡,同時積極發揮鄉村治理評議會的作用,定期對村干部的村務工作進行問詢,創建一個公議村干部施政行為的輿論監督陣地,以公開監督的方式有效遏制村干部的腐敗行為。
中國鄉村發現網轉自：福建農林大學學報(哲學社會科學版)2016年03期
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