摘要：村干部腐敗的滋生蔓延污染基層政治生態, 其根源在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督缺乏配套和整合。整治村干部腐敗的關鍵在于促進村民自治權利的發育和整合, 要建立民主公開的選舉機制, 防止村干部“帶病上崗”;建立反映民意的決策機制, 遏制村干部濫用決策權;建立多元參與的管理機制, 規范村干部廉潔從政行為;建立制約有效的監督機制, 監督村干部權力的行使。
隨著新農村建設和城鎮化步伐的加快, 近年來的村干部腐敗不僅形式多樣, 而且呈現出愈演愈烈之勢。2016年2月, 中央紀委監察部網站通報的125起侵害群眾利益的腐敗案件中, 涉及村干部腐敗的約占40%。正如習近平所言:“微腐敗”也可能會成為“大禍害”, 它損害的是老百姓的切身利益, 啃食的是群眾的獲得感, 揮霍的是基層群眾對黨的信任。[1]正所謂“蠅貪”“蟻貪”, 其害如虎, 對待村干部的“微腐敗”不能有“微態度”, 必須打通反腐敗向基層延伸的“最后一公里”, 堅決整治侵害基層群眾利益的不正之風和腐敗問題, 營造良好的基層政治生態, 增強基層群眾正風反腐的獲得感。
一、村干部腐敗的滋生蔓延污染基層政治生態
村干部腐敗導致基層政治生態污染主要表現在以下方面。
第一, 換屆選舉, 徇私舞弊。這類腐敗行為不但破壞選舉秩序, 也嚴重影響換屆工作的風清氣正, 進而污染一個地方的政治生態。當前, 村干部競選人的拉票行為已由過去個人偷偷摸摸的隱蔽行為, 發展到有預謀的半公開行為甚至公開行為。[2]
第二, 利用職權, 謀取私利。有的通過非法手段貪污國家支農惠農、精準扶貧專項資金。有的在出售、轉讓集體資源及城鎮化改造過程中, 利用職權之便侵占相關款項或者優親厚友。有的擔任農村各類經濟組織的負責人, 官商一體, 借機腐敗。
第三, 作風粗暴, 飛揚跋扈。一些村干部“官本位”思想濃厚, 習慣于“一言堂”, 獨斷專行, 有意規避村民監督。更有甚者, 為了一己之私, 與當地的黑惡勢力勾結, 在征地、拆遷等過程中打壓村民, 與民爭利。
第四, 拉幫結派, 同流合污。在農村地區, 選人用人往往熱衷于任人唯親, 以領導的個人感情、親疏遠近來進行組織考察和人選推薦。這種任人唯親、對上負責的做法, 極易形成“圈子文化”、山頭主義, 使利益相關者同流合污。
二、村干部腐敗源于“四個民主”缺乏配套和整合
首先, 選舉制度不健全, 民主選舉難運作。基層民主選舉是“四個民主”的首要環節。民主選舉能否有效運行, 直接關系民主決策、民主管理及民主監督的實施效果。當前, 由于村干部選舉制度的不健全, 既降低了村干部隊伍的整體素質, 又為村干部的腐敗埋下了禍根。一是選拔任用制度過于陳舊, 降低了村干部的代表性。在選拔和任用村干部的過程中, 很多地方仍延續“就地取材”“前任指定”“政府內定”等老模式來選拔和任用村干部, 而“公推直選”“德才兼備”等新方式和新要求并未得到落實。民主選舉走過場, 使當選的村干部認為自己的權力來源于上級內定及自己的人脈關系, 由此導致村干部的代表性降低。代表性降低的直接后果就是村干部更多地關注如何高效完成鄉鎮政府委派的任務, 往往習慣于行政式管理, 較少考慮村民的意愿。二是, 家族勢力干涉村干部選舉, 破壞選舉的公正性。部分村莊尤其是富裕村的村委會換屆選舉實際上已經蛻化為強勢家族通過利益允諾、權錢交易、暴力威脅、丑化對手、制造無效選舉等非法手段謀求選舉勝利的過程。[3]一旦這些受家族勢力支持的村民當選村干部, 他們并不是懷著“為村民服務”的心態從事村務管理, 而是抱著“大撈一把”的私心, 為自己及所代表的家族謀取不法私利。
其次, “家長制”作風嚴重, 民主決策難實現。在農村地區, 受傳統“官本位”思想的影響, 村干部的民主法治意識較為淡薄, 習慣于以“當家人”的身份自居, 將自身凌駕于廣大村民之上, 涉及村公共事務的決策往往獨斷專行。《村民委員會組織法》僅僅規定了村委會每屆任期3年, 并沒有規定村干部的任職年限, 由此導致一些村干部可以連續任職好幾屆, 直到由于年齡或違紀審查等原因才卸任。相關法律法規缺乏對村干部任職年限的限制, 既助長了村干部的“家長制”作風, 也為其掩蓋貪腐行為提供了便利。另外, 村民自治主體的缺失, 也是民主決策難以實現的原因之一。在城市化進程加快的背景下, 大量的青壯年村民進城務工, 留守村民大多是一些老人、婦女和兒童, 他們受自身能力和水平的限制, 往往不能很好地行使民主權利, 這便為村干部主導村務決策提供了條件。這樣一來, 村民自治主體實際上就由廣大村民異化為少數村干部, 村民自治也就異化為村干部自治。
再次, 權力過分集中, 民主管理難落實。民主管理是“四個民主”中唯一授權給村委會行使的權力, 內容大多與國家政策的落實相關。《村民委員會組織法》規定, 鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。但現實中, 鄉鎮政府仍習慣于以過去的領導方式來對待村民自治, 認為村委會是鄉鎮政府的“腿”, 是自己的行政下屬, 習慣于行政指揮。為了使村干部更好地完成行政任務, 鄉鎮政府對村干部進行了權力授予和變相施壓, 以使村莊利益服從鄉鎮利益。這種隱蔽性的權力授予, 使村干部在獲得村莊自治權的同時, 也具有了體制內的行政權。[4]村干部權力來源的“雙重性”帶來的后果是:在異化的“領導與被領導”的關系下, 村干部會通過賄賂來打人情牌、走關系, 搞好與鄉鎮政府的關系, 這便為村干部的腐敗提供了動力。而鄉鎮政府人員則與村干部結成利益共同體, 甘愿利用自己的人脈為村干部充當“保護傘”, 妨礙對村干部腐敗行為的查處。另外, 一些地方的村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”, 主要的村干部尤其是村黨支部書記包攬一切事務, 管理權過分集中, 導致民主管理機制弱化。“一肩挑”雖然有利于協調推動工作, 但也使本來在組織程序上可以相互監督的村“兩委”成員在身份上模糊了, 更容易形成“一言堂”。
最后, 監督體系不健全, 民主監督難奏效。村級民主監督主要通過村務公開制度及村務監督委員會來實現。但在實踐中, 兩種方式并未有效發揮監督功效。其一, 村務公開走過場, 村民缺乏知情權。村干部為了有效規避監督, 往往會選擇性地公開村務信息, 公開的內容大多是一些廣大村民并不關心的、無關緊要的事項, 對于村民想知道的、涉及本村重大發展的、與村民權益密切相關的事項, 村干部往往不公開。這就為村干部“暗箱操作”、優親厚友提供了機會。所謂的“公示墻”“明白紙”, 在村民心里也就變成了“糊弄墻”“糊涂紙”。[5]其二, 村監會設置不合理, 民主監督流于形式。村民對村干部的民主監督主要是通過村監會來實施。但實踐中, 村監會的成員、監督活動的開展多在村“兩委”的領導下進行, 致使村監會沒有足夠的能力和資源對村干部進行監督。另外, 由于缺乏對監督內容、監督程序、違規懲戒、結果公示等的明確規定, 致使村監會的監督工作具有較大的主觀隨意性。這些問題的存在導致村監會對村干部的監督效率較低, 最終淪為流于形式的監督工具。
三、整治村干部腐敗的關鍵在于促進村民自治權利的培育和整合
從“四個民主”的角度來看, 要解決村干部的腐敗問題, 就應充分調動村民自治的內生動力, 真正賦予廣大村民選舉權、決策權、管理權、監督權, 將村干部的權力置于村民自治的“四權同步”的整體程序中, 用村民的自治權利制約和監督村干部的權力。
一要建立民主公開的選舉機制, 防止村干部“帶病上崗”。民主選舉是基層民主的前提和基礎, 是村干部權力合法性的來源, 必須在村干部的入口關和出口關進行嚴密監督, 保證選出的村干部是德才兼備、符合民意的。入口關方面:一方面, 要通過村民 (代表) 會議將村干部候選人的標準、篩選程序以村規民約的形式確定下來并進行公布, 自覺接受廣大村民的監督, 堅持競爭擇優。另一方面, 村監會要加強對選舉投票過程的監督。村監會自換屆選舉開始之時就要對整個選舉流程進行全面監督, 監督重點在于投票程序是否合理、投票過程是否受到干預、投票結果是否反映民意, 保證選舉結果的公正性。出口關方面:嚴格實行任期制和罷免制。《村民委員會組織法》明確規定了村干部的任職年限, 消除村干部長期貪腐的條件。通過村民 (代表) 會議對村干部定期進行民主評議, 只要發現嚴重違法違紀、背離民意的村干部, 就及時將其清除出村干部隊伍。鄉鎮紀檢機關要積極支持和配合民主評議工作, 對于觸犯法律的村干部, 及時移交司法機關處理, 保證民主評議的有效性。黨的十八大以來, 習近平一再強調, 用人腐敗是最大的腐敗。用人腐敗必然導致用權腐敗, 一系列的腐敗案件, 選人失察、用人不當有著不可推卸的責任。因此, 必須建立完善的基層民主選舉制度, 把好村干部的入口關和出口關, 真正選出素質過硬、德才兼備、事業為上、公道正派、敢于擔當的人擔任村干部。
二要建立反映民意的決策機制, 遏制村干部濫用決策權。民主決策是基層民主的關鍵, 是體現村民自治的關鍵一環。民主決策面臨的最大威脅是:村干部習慣“一言堂”, 架空真正的決策機構——村民 (代表) 會議, 使村民自治蛻變為村干部自治, 這顯然與村民自治的精神背道而馳。所以, 當務之急就是要重塑村民 (代表) 會議是最高決策機關的地位, 規范決策程序, 約束村干部的決策行為。正確的程序應是:村委會將決策事項告知村民代表及廣大村民, 由村民代表征集村民的意見——通過村民 (代表) 會議對議題進行決議, 并將結果進行公布, 村民 (代表) 會議及村監會定期聽取村委會執行決議的情況, 并公布評議結果。另外, 以制度創新提高村民 (代表) 會議的效能, 實現村策民定的規范化也是必要之舉。《村民委員會組織法》規定, 村民代表會議由村委會召集。這一規定違背了村民自治的邏輯, 使村民 (代表) 會議明顯受制于村干部, 難以有效發揮其職能。因此, 可以考慮設立村民 (代表) 會議的召集組, 相當于村民 (代表) 會議的常務委員會, 其成員從村民代表中選出。在村民 (代表) 會議閉會期間, 該召集組負責收集民意, 若發現腐敗的村干部, 可以及時召開村民 (代表) 會議, 合法罷免不稱職的村干部。通過這一制度的創新, 來理順村民 (代表) 會議與村委會之間的關系, 化解村干部領導村民 (代表) 會議的邏輯矛盾。
三要建立多元參與的管理機制, 規范村干部廉潔從政行為。有效制約村干部權力, 規范村干部廉潔從政行為, 必須從轉變管理方式和加強管理監督入手。轉變管理方式是民主管理應關注的重點。由于行政權對自治權的過分干預, 村干部往往習慣于單向的行政式管理, 這顯然與現代治理理念不相符合。現代治理理念要求管理方式的上下互動和管理主體的多元參與, 因此, 有必要建立健全村務管理的多元參與機制。在不斷完善“四議兩公開”的民主管理制度的同時, 要積極創新基層民主參與方式, 為廣大村民參與村務管理提供條件。目前, 各地自主探索的基層協商民主制度, 對于完善農村治理結構, 實現村務管理的多元參與, 推動村務管理方式的轉變, 具有重要意義。推動農村決策的科學化、民主化, 是基層協商民主的本質要求。基層協商民主始終堅持“民事民議、讓民做主”的原則, 在涉及村民重大利益的公共事務上, 組織村民進行廣泛協商、平等交流, 充分考慮各個利益主體的訴求, 努力尋求民意的最大公約數, 增強決策的民意基礎。四川成都的村民議事會、浙江溫嶺的民主懇談會等都是采用協商、對話的方式進行村務管理, 對打破村干部的“替民做主”具有重要意義。村務管理過程是最易滋生村干部腐敗的沃土。因此, 鄉鎮政府及村監會在村務管理過程中要充分發揮監督職能, 監督重點在于村務管理是否有多元主體參與、管理方式是否有協商對話、管理過程是否以民意為依歸。
四要建立制約有效的監督機制, 監督村干部權力的行使。“四個民主”中, 民主監督是基層民主的保證。也就是說, 民主選舉、民主決策、民主管理只有在民主監督的保駕護航之下, 才可能實現。而民主監督的有效發揮, 在于保證監督的獨立性和群眾性。民主監督的獨立性, 首先要求村監會的獨立性。根據《村民委員會組織法》規定, 村民監督委員會是專門設立的村級民主監督機構, 是獨立于村黨支部、村委會的村級“第三委”[6]。堅決杜絕村“兩委”對村監會的干預, 保證村監會的獨立性是發揮其監督職能的首要前提。所以, 村監會成員必須由村民 (代表) 會議選舉產生, 排除村“兩委”成員兼任, 選拔那些品行端正、堅持原則的村民到村監會任職。鄉鎮政府要根據《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》, 督辦村監會的制度化、規范化建設狀況, 并將其作為村干部的政績考核指標;參照村“兩委”成員的財政補貼數額, 對村監會成員進行財政補貼, 從而調動廣大村民的參與積極性。民主監督的群眾性則表現為廣大村民參與監督。村莊公共事務紛繁復雜, 而村監會的人員和資金有限, 要實現對黨務和村務的全方位監督, 顯然是有心無力。廣大村民共同參與監督, 可以有效彌補村監會人力不足、資金有限的窘境。
村干部腐敗源于基層選舉機制, 又藏匿于基層決策、管理過程中。因此, 對村干部腐敗的治理必須從“四個民主”入手, 通過激發廣大村民參與村民自治的內生動力, 促進“四權”同步和整合, 以村民自治權利制約和監督村干部權力才是治理村干部腐敗的有效之策。通過“四個民主”有效配合, 在自治體內部對村干部權力進行制約和監督, 而鄉鎮政府則從外部對村干部的權力進行監管和問責。通過這種內外配合, 可以共同遏制發生在群眾身邊的不正之風和腐敗現象, 共同維護村莊良好的政治生態。
中國鄉村發現網轉自：領導科學2018年11期
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