摘要：村干部腐敗呈現出制度性特征。有效治理村干部腐敗需要不斷充實治理村干部腐敗的知識儲備,全面梳理村干部腐敗的各種類型,分析各種村干部腐敗產生的原因,研究、探討古今中外治理腐敗的各種藥方。可通過完善相關法律法規、完善制度的實施機制、完善村民在腐敗治理中的作用機制、加強權力約束機制、整合反腐敗機構、完善村干部管理制度等措施來治理村干部腐敗。
隨著我國經濟發展和城鎮化進程的加快,農村中的土地、礦產等資源價格大幅度提高,發生在惠農資金、土地征用等領域的村干部腐敗案件呈上升趨勢,更為嚴重的是村干部腐敗呈現制度化的特征。治理村干部腐敗工作具有政治性,是堅持黨的宗旨的重要體現。隨著整個經濟社會的發展,村干部腐敗的形式、原因、環境等都發生了新的變化,因而治理村干部腐敗也要順應時代要求,特別要注重通過完善相關制度來治理村干部腐敗。
一、村干部腐敗制度性特征的主要表現
(一)形成村干部腐敗文化。村干部腐敗之所以呈現上升的趨勢,一個重要原因就是腐敗這種行為已經逐漸滲透到村民的日常生活中,村干部和村民對其已見怪不怪。而“大眾腐敗、平民腐敗”的蔓延和惡化使腐敗不再是單純意義上的腐敗行為,而成為一種深入人心的思維定勢、大眾心理,即腐敗文化[1]。“腐敗現象”滋生“腐敗文化”,而“腐敗文化” 又孕育新的“腐敗大軍”,進而加劇村干部腐敗的惡性循環。
(二)不合理制度成為滋生村干部腐敗的土壤。 所謂制度性腐敗,主要是指現有的由人創造的正式制度而非自然演化而來的非正式制度,不僅不能對人們相互間的行為起到限制、規范的作用,反而在設計、變遷和約束的過程中滋生和助長了個人或集體的腐敗動機,從而加強了個人或集體濫用公共權力牟取私利的腐敗行為[2]。不合理制度成為滋生村干部腐敗的土壤:第一,任何制度設計都不可能是完美無缺的,在設計之初總是或多或少存在一些缺陷,而這些缺陷在運行的過程中就有可能被村干部 “鉆空子”。法律上的不完善助長了村干部腐敗的囂張氣焰,從而誘發腐敗的行為。第二,即使有些最初看來是能有效預防村干部腐敗的制度,由于沒有對制度進行適當調整,隨著時間的推移,也難以有效預防村干部腐敗。在這種背景下,一些腐敗問題就具有制度性特征,不變革這些制度,與之關聯的腐敗問題就難以消除。
(三)村干部腐敗現象社會化。村干部腐敗行為正深入到鄉村生活的各個層面,各種“潛規則”不斷主導鄉村政治的運行,甚至成了鄉村的社會規范。腐敗制度化傾向摧毀人們反腐敗的信心,增加反腐敗工作的難度,直接影響到我國廉政文化的建設成效和政治廉潔目標的實現[3]。村干部運用手中掌握的權力來謀取私利,村民也為了自己的利益而向村干部行賄,村民和村干部都按照“潛規則”行事,事實上成為腐敗的參與者與制造者,導致腐敗社會化。
二、治理村干部腐敗的基本思路
(一)制度治理村干部腐敗的知識儲備。黨建理論、政治學、經濟學、社會學、法學、犯罪學等學科的知識是治理村干部腐敗工作的理論基礎。而這些知識主要來自三個群體:第一,社會科學研究者。社會科學研究者是制度設計最重要的知識提供者。 因此,政治學、黨建、經濟學等人文社會科學的研究者必須肩負起為制度治理村干部腐敗提供知識儲備的職責。與此同時,研究者不能泛泛空談,而要為具體的制度設計提供針對性的理論指導,為解決村干部的腐敗提供必要的知識。第二,黨政領導干部。黨政領導干部特別是基層紀檢、反貪局等部門的領導干部,有從事反腐敗的工作經驗,應對這些經驗進行總結,并在此基礎上提煉出一些符合中國國情的治理村干部腐敗的理論。第三,村民。村民對村干部的腐敗有切身的體會,比較清楚目前治理村干部腐敗過程中存在的問題,因而,制定治理村干部腐敗的政策時應注重吸收村民的智慧。總而言之,結合社會科學研究者、黨政領導干部、村民三個群體對治理村干部腐敗的知識,將有助于進一步充實治理村干部腐敗的知識儲備。
(二)全面梳理村干部腐敗的各種類型。村干部腐敗類型并不是完全一致的,有的是單個村干部的腐敗,有的是村干部集體的腐敗;既有經濟發達地區村干部的腐敗,也有欠發達地區村干部的腐敗。因而在治理村干部腐敗之前,有必要全面掌握村干部腐敗的類別、特點,對不同類型的村干部腐敗進行梳理、概括和分析。只有對村干部腐敗現象進行分類, 才能使人們對不同類型不同地方村干部的腐敗現象認識系統化,而這種系統化正是治理村干部腐敗的需要。科學地對村干部腐敗進行分類,不僅便于正確認識村干部腐敗的原因,還便于尋找村干部腐敗的治理方法,從而增強治理村干部腐敗的效果。
(三)分析各種村干部腐敗產生的原因。分析村干部腐敗的原因是有效治理的重要前提,如果找不到原因,治理村干部腐敗也就無從談起。村干部腐敗的發生離不開相應的時間、地點及其他相關因素,缺乏一定的條件和因素,村干部就不會腐敗。村干部腐敗是客觀的、復雜的,也是長期的,而村干部腐敗往往也是客觀的、復雜的、多元的,它是各種因素相互作用、有機結合而形成的多角度多變量的村干部腐敗系統。村干部腐敗的原因往往具有多樣性、復雜性和易變性,在個案的處理當中包含了諸多的因素。研究村干部腐敗原因的目的是為了更好地采取措施和對策來發現、認識、制止和預防腐敗。
(四)研究、探討古今中外治理腐敗的各種藥方。 深入研究古今中外反腐倡廉歷史,考察其成敗得失,發掘古今中外反腐倡廉的智慧,借鑒合理元素, 對于有效治理村干部腐敗大有裨益。第一,在反腐倡廉形勢嚴峻和迫切的今天,為推進農村的反腐倡廉建設,借鑒我國歷史上的反腐倡廉經驗依然是一條重要途徑。如借鑒運用中國古代監察與權力制衡制度、法律懲戒與輿論監督制度等。第二,借鑒國外治理腐敗的經驗,批判地吸收國外治理腐敗的一切有益的東西,但不能照搬照抄。治理村干部腐敗要與中國農村的實際情況結合起來,然后再進行頂層設計和具體的制度設計。
(五)讓在職和離任村干部成為制度反腐的關鍵一環。村干部群體既可以成為改革的推動者,也可以是改革的阻礙。通過制度設計讓村干部群體成為改革的推動者。不過,要想讓村干部群體成為改革的推動者,必須具備兩個基本的條件。一是這個村干部群體必須是一個能夠學習的群體;二是村干部群體必須是相對開放和透明的。
三、制度治理村干部腐敗的具體措施
要有效治理村干部腐敗,特別是從根本上遏制腐敗,必須從制度層面著手,建設好的制度,塑造好的制度環境。制度與人類社會生活的各個方面密切相關,治理村干部腐敗必然要研究與村干部腐敗現象緊密聯系的制度現實,研究引起村干部腐敗的制度原因,也必然要研究如何通過制度來改進解決村干部腐敗問題,以消除產生腐敗的制度根源,逐漸消除腐敗的目標,鞏固反腐的成果,并形成反腐的長效機制。
(一)完善相關法律法規,有法可依。司法介入是具有威懾力量的反腐手段,也是防治村干部腐敗的最后一道防線。針對村干部腐敗的司法懲治困境,2000年全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》,將村委會等村基層組織人員協助政府從事的行政管理工作納入刑法規定的“其他依照法律從事公務”的范疇,適用刑法關于國家工作人員犯罪的處罰規定,這為司法機關懲處涉農職務犯罪提供了重要依據。面對日益嚴重的村干部腐敗現象,2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局,要“堅持教育、制度、監督、改革、糾風、懲治相結合,推進農村懲治和預防腐敗體系建設”。2011年《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》《2013年農村黨風廉政建設工作要點》對村黨組織領導班子成員和村民委員會成員廉潔履行職責行為規范進行了明確規定,但其中所提及的相關制度都比較籠統。盡管我國有關反腐的法律法規已經相對完善,但目前還沒有一部專門針對村干部腐敗的法律,相關的法律法規中也沒有具體的條款。今后需要進一步完善相關法律法規, 使治理村干部腐敗有法可依,對于村干部腐敗案件,檢察院可以依法提起公訴,法院依法立案并進行依法審理。
(二)完善制度的實施機制。反腐必須用好的制度來支撐。但是,制度再好,關鍵在執行,再好的制度不執行或執行不到位,也形同虛設。治理村干部腐敗是一項長期艱巨的政治任務,如果只是一味追求治理村干部腐敗政策出臺的數量而不顧實際效果,將有可能引導反腐敗斗爭走向表面化、形式化。 改革開放以來,黨和政府不斷加大反腐力度,制定了一系列有關黨紀、政紀的政策和制度,下達了一系列 “通知”、“決定”、“規定”、“講話”、“條例”等文件[4]。但村干部的腐敗依然存在。將制度轉化為實際的反腐效果,充分發揮出制度本身的反腐功效, 才是需要著力解決的關鍵性問題。“完整的制度設計不僅要求制度本身是科學的、完整的,也要把制度執行考慮進去”[5]。查辦村干部違紀違法案件是懲治腐敗的直接手段,也是從嚴治黨的重要體現。 徹底地解決村干部腐敗就要重視制度的執行力,對腐敗實行零容忍。
(三)完善村民在腐敗治理中的作用機制。 村民是村干部腐敗的受害者,他們在日常生活中也了解村干部的腐敗行為,具有一定的監督、調查腐敗行為的能力。歷史是由人民群眾創造的,這是群眾史觀最基本的觀點。從理論上講,堅持“自上而下” 與“自下而上”相結合的反腐敗路徑是一種理想的模式,也是我們反腐敗要追求的終極目標。但在實際工作中,我們卻習慣于“自上而下”的監督渠道, 對“自下而上”則不太重視。沒有人民的幫助與支持,政府不可能獨自馴服腐敗,這已經成為國際上的普遍共識。杰瑞米·波普指出:公眾對于這些不良行為的感知以及那些被證明是正當的公眾的憤怒才是社會的最后防線[6]。制定了反腐戰略,出臺了比較多的政策措施,但由于政府缺乏實施力量且沒有調動廣大人民群眾的監督力量,實際的反腐效果是不能令人滿意的。《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書明確指出:“人民群眾的支持和參與是反腐敗和廉政建設取得成功的重要基礎。”[7]作為農村懲治和預防腐敗體系建設的重要一環,應當健全村民參與機制,確立預防為主的村干部腐敗治理觀念。加強農村民主法制建設,落實村民建立在利益關心基礎上的民主管理,強化村民有組織的民主監督,發揮村民作為反腐主力軍的作用。
(四)加強權力約束機制。黨的十八屆三中全會強調,必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,形成科學有效的權力制約和協調機制,這突出了權力運行制約和監督體系建設的重要性和緊迫性。權力必然導致腐敗,絕對的權力必然導致絕對的腐敗,“既然腐敗是與公共權力相伴而生的,任何克服腐敗的努力都必須從公共權力的分配、控制和監督開始”[8]。考察當代中國鄉村政治, 一個重要維度就是權力行使的橫向和縱向劃分機制,使得鄉村政治有了較強的張力結構,而且還有相應的制度安排如村民選舉、鄉鎮黨委任務、組織部門選派等,從而導致鄉村政治有一定的自我糾錯機制,但村民自治本身的不完善,加之鄉鎮體制本身的問題,致使權力的分權都沒有更好體現出來。“古今中外的歷史證明,尋求權力制約的法治途徑是最有效、最權威、最持久的模式”[9]。建立健全權力運行制約和監督體系,是全面建成小康社會過程中的一項重要而又艱巨的任務。在反腐敗斗爭中,僅僅依靠思想道德教育,僅僅依靠人的自覺性,是不夠的;還需要有制度基礎,最重要的是建立文化規范和政治規范,形成一整套對公共權力的監督制約機制。第一,以村民權利約束權力。必須重視培育村民依法行使知情權、參與權、表達權、監督權。第二, 以村干部權力約束村干部權力,使村干部權力之間形成相互制約,避免個別村干部獨攬村莊權力的情形。第三,用公開規范權力。民主的基礎是公開,公開是最好的監督。實踐表明,暗箱操作容易滋生腐敗,權力公開透明運行能夠有效防止腐敗。推進權力運行公開化、規范化,完善黨務公開、村務公開各領域辦事公開制度,讓權力在陽光下運行。
(五)整合反腐敗機構。我國目前存在反腐敗機構過多,內部權力過于分散,反腐責任不明等問題。多頭管理的狀態,往往導致機構林立、權力分散、條塊分割、各守陣地、機構之間矛盾重重,相互掣肘,反腐敗責任不明確,使得腐敗有機可乘。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“健全反腐敗領導體制和工作機制”,為整合反腐敗機構指明了方向。整合反腐敗機構,且內設機構按照反腐敗工作專業分工的原則來設置,是治理村干部腐敗的重要保證。應切實加強鄉鎮、村紀檢組織建設,健全組織機構,完善工作機制,選好配強班子,提高隊伍素質加強查處村干部腐敗的力度。
(六)完善村干部管理制度。從執政黨的角度看,村干部腐敗的重要原因是村干部管理體制失效。村干部管理機制由選拔、監督、獎懲三個部分組成。提高治理村干部的科學化水平,要把制度建設作為關鍵,有效治理村干部腐敗需要制度來規范和保障,以改革創新精神探索和完善各種機制,建立并初步完善一套能夠治理村干部的制度體系。第一,通過公開選拔、下派干部等途徑不斷完善村干部選拔制度;第二,切實強化對村干部的監督,避免村干部濫用權力的機會,認真貫徹落實《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》,全面推進村務監督委員會等形式的村務監督機構建設;第三,完善村干部獎懲制度;第四,加強對農村基層黨員干部的教育、監督和管理,加大對農村基層黨員干部的培訓力度,將黨風廉政教育納入集中培訓總體規劃,把《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》作為必修課;第五,不斷完善村民詢問質詢和民主評議村干部制度,加大村干部經濟責任審計的力度。
四、結論
制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性。 應堅持不懈地推進制度創新,在不斷填補制度空白、完善制度內容、健全制度體系的基礎上,充分發揮制度的實際功能和綜合效果,充分發揮制度治理村干部腐敗的作用。反腐敗體制機制和制度問題, 一直是社會熱點問題,也是影響反腐成效的關鍵問題。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在第十部分“強化權力運行制約和監督體系” 中專門就加強反腐敗體制機制創新和制度保障進行了重點部署。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“加快推進反腐敗國家立法,完善懲治和預防腐敗體系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制,堅決遏制和預防腐敗現象”。反腐倡廉法規制度建設既是黨和國家法治建設、制度建設的重要方面,又是懲治和預防腐敗體系建設的重要基礎,更是做好反腐倡廉工作的重要保障。加強治理村干部腐敗的制度建設既是黨和國家制度建設的重要方面,又是有效治理村干部腐敗的重要保障。因此,應通過完善相關法律法規、完善制度的實施機制、充分發揮村民在腐敗治理中的作用機制、加強權力約束機制、整合反腐敗機構、完善村干部管理制度等具體制度來治理村干部腐敗。
中國鄉村發現網轉自：廣西社會科學2015年02期
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