【摘 要】改革開放40年來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷從自治到共治的變遷軌跡，即，經(jīng)過村民自治—鄉(xiāng)政村治—鄉(xiāng)村共治過程。目前，鄉(xiāng)村治理改革仍面臨多元主體參與不夠，內(nèi)容亟待進(jìn)一步明確規(guī)范，體制機(jī)制需要不斷創(chuàng)新等現(xiàn)實(shí)困境。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國(guó)鄉(xiāng)村治理改革既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。展望未來，鄉(xiāng)村共治需要重構(gòu)鄉(xiāng)村多元共治新格局，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興宏圖早日實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；村民自治；鄉(xiāng)政村治；鄉(xiāng)村共治
自1978年改革開放以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理改革走過40年歷程，經(jīng)歷從人民公社解體到村民自治、鄉(xiāng)政村治，再到現(xiàn)在的鄉(xiāng)村共治，順應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的保障，也豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義治理理論和治理體系。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，既為鄉(xiāng)村治理改革提供難得機(jī)遇，也帶來新的挑戰(zhàn)。
一、鄉(xiāng)村治理改革的演進(jìn)歷程
1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，人民公社原有的體制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中逐步改變。根據(jù)1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）中設(shè)立鄉(xiāng)政府的規(guī)定，1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社開始解體。到1984年年底，全國(guó)99%以上的農(nóng)村人民公社完成黨、政、經(jīng)分開，撤銷人民公社，建立起鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。延續(xù)了20多年的人民公社體制，隨著包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)最終瓦解，陸續(xù)出現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)政村治、鄉(xiāng)村共治的發(fā)展過程。
（一）村民自治的興起
以包產(chǎn)到戶為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，但原有的公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)體制由于包產(chǎn)到戶的推行受到巨大沖擊，而新的基層組織還在醞釀，難免在社會(huì)管理方面出現(xiàn)一些問題，例如，當(dāng)時(shí)農(nóng)村出現(xiàn)比較嚴(yán)重的黨不管黨的現(xiàn)象，許多農(nóng)村工作處于無人過問的狀態(tài)，農(nóng)村封建迷信、賭博等活動(dòng)重新抬頭，農(nóng)村社會(huì)治安惡化[1]，嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定。
在此背景下，群眾自治組織在農(nóng)村萌生。1980年2月，廣西河池地區(qū)（今河池市）宜山縣（今宜州市）果作村選舉產(chǎn)生第一個(gè)村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”），討論通過村規(guī)民約和封山公約，剎住賭博風(fēng)，農(nóng)村偷盜減少，社會(huì)治安大大好轉(zhuǎn)。同時(shí)，村委會(huì)主動(dòng)為群眾辦實(shí)事，例如，開展造林大會(huì)戰(zhàn)、修建碼頭和機(jī)耕路、集資解決村民用電等。村干部推進(jìn)民主協(xié)商，謹(jǐn)慎開銷，賬目清楚，定期公開公示，贏得村民充分信任，干群關(guān)系融洽[2]。果作村村委會(huì)的成立產(chǎn)生了示范效應(yīng)，當(dāng)?shù)仄渌迩f也開始自發(fā)地成立各種類型、名稱不一的自治組織，1981年春，這些自治組織被統(tǒng)稱為“村委會(huì)”。這些自治組織在解決亂占耕地、維持社會(huì)治安、維護(hù)農(nóng)村水利設(shè)施等方面發(fā)揮重要作用。
村委會(huì)的誕生不僅引起當(dāng)?shù)攸h委政府的高度重視，還引起黨中央的高度重視并調(diào)研核實(shí)后給予充分肯定。1982年《憲法》明確規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”）或村委會(huì)是基層群眾性自治組織。居委會(huì)、村委會(huì)的主任、副主任和委員由居（村）民選舉。全國(guó)各地?fù)?jù)此展開建立村委會(huì)的試點(diǎn)。1983年10月發(fā)出的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對(duì)建立村委會(huì)工作提出具體要求。此后，村委會(huì)的建立進(jìn)入具體實(shí)施階段。到1985年年底，全國(guó)共建立村委會(huì)948618個(gè)。
在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1987年11月全國(guó)人大六屆二十三次會(huì)議審議通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織結(jié)構(gòu)和工作方式以及村委會(huì)的權(quán)利和組織形式等做出全面的規(guī)定，從而使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制度得以以法律的形式確定下來。以村委會(huì)直接選舉為標(biāo)志的村民自治制度從此在全國(guó)逐步展開，到1987年全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)普遍建立村委會(huì)[3]。1998年11月，全國(guó)人大九屆五次會(huì)議修訂通過正式的《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）。《組織法》總結(jié)吸收了十年來全國(guó)各地村民自治的經(jīng)驗(yàn)，修訂、補(bǔ)充了村委會(huì)直接選舉程序、村民代表議事制度、實(shí)行村務(wù)公開等條款；健全了農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等規(guī)定和程序；明確村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，農(nóng)民通過村委會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；強(qiáng)調(diào)黨在農(nóng)村基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；標(biāo)志我國(guó)農(nóng)村以村民自治為主要內(nèi)容的社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的階段。村民自治在探索中發(fā)展，在前進(jìn)中完善，在實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐中開辟一條黨領(lǐng)導(dǎo)下的建設(shè)有中國(guó)特色農(nóng)村社會(huì)主義民主政治的成功之路，為鄉(xiāng)政村治、鄉(xiāng)村共治的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（二）鄉(xiāng)政村治的發(fā)展
所謂鄉(xiāng)政村治，是指國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村實(shí)行村民自治。以落實(shí)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，揭開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的序幕，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的基層政權(quán)依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治的“鄉(xiāng)政村治”治理格局，解決了因人民公社解體導(dǎo)致的農(nóng)村組織癱瘓狀態(tài)，加強(qiáng)了基層政權(quán)，維護(hù)了國(guó)家權(quán)威和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，在農(nóng)村形成一種新的治理模式。鄉(xiāng)政以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性；村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。
“鄉(xiāng)政村治”在圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)下放、農(nóng)民民主權(quán)利回歸的農(nóng)村改革中興起，符合當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鞏固了我國(guó)基層民主政治建設(shè)成果，對(duì)革新人民公社體制、促進(jìn)農(nóng)村基層政社分開起著決定性作用。但是“鄉(xiāng)政村治”體制也存在一些發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在“鄉(xiāng)政”與“村治”之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，“鄉(xiāng)政”壓倒“村治”，村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的“腿”，越俎代庖地辦理政務(wù)，無法真正發(fā)揮村民自治的作用和功能。故而“鄉(xiāng)政村治”必須完善，在適當(dāng)收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的同時(shí)，加強(qiáng)村委會(huì)自身建設(shè)。
在鄉(xiāng)政村治背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該只在村際之間和涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)、公益事業(yè)和公共工程中發(fā)揮組織和協(xié)助作用。村委會(huì)一方面協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策；另一方面，統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村各種社會(huì)組織和能人鄉(xiāng)賢，自主開展村民自治活動(dòng)。“鄉(xiāng)政”和“村治”二者在法律規(guī)定的限度內(nèi)建立一種平等互動(dòng)的民主合作關(guān)系，使鄉(xiāng)政村治成為良性的互動(dòng)體，達(dá)到“善治”，成為體現(xiàn)良好的國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的范式[4]。
（三）鄉(xiāng)村共治的形成
所謂鄉(xiāng)村共治，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，以農(nóng)村兩委會(huì)為基礎(chǔ)，由村民、村辦企業(yè)、農(nóng)村社會(huì)組織、外部企事業(yè)單位及社會(huì)組織等多元主體共同參與，充分調(diào)動(dòng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性，以德治為支撐、以法治為保障、以自治為核心，構(gòu)建鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明、社會(huì)和黨建等方面治理體系和治理能力齊頭并進(jìn)的良好局面。
2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出要進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，作為開展農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有效舉措，對(duì)彌補(bǔ)村民自治的現(xiàn)實(shí)缺陷具有重要意義。其主要作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是村委會(huì)管治任務(wù)減少，服務(wù)性、組織性任務(wù)增強(qiáng)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)工作產(chǎn)生合力，形成良性工作互動(dòng)；三是鄉(xiāng)村合力推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)深入開展，鄉(xiāng)村管理模式發(fā)生顯著變化：在管理主體上，村委會(huì)、村民、社會(huì)組織不再被動(dòng)地參與公共治理，而成為鄉(xiāng)村治理的多元主體；在管理內(nèi)容上，村委會(huì)在履行村民自治功能的同時(shí)，也承擔(dān)部分公共管理職能；在管理結(jié)構(gòu)上，由縱列式朝著扁平化、條塊式方向發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡部分權(quán)力使得管理重心下沉。
近十年來，隨著社會(huì)管理體制改革和治理理念的不斷深入，村民大會(huì)制度、村民代表大會(huì)制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度等逐步完善，一些地方還建立村民主懇談會(huì)制度、鄉(xiāng)村重大事項(xiàng)協(xié)商制度、鄉(xiāng)賢參政制度，初步形成多元主體參與鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，為多元主體參與鄉(xiāng)村治理提供制度化平臺(tái)。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提出更高目標(biāo)和更高要求。過去單向度、一元化的管理方式不再適應(yīng)農(nóng)村的客觀形勢(shì)，應(yīng)該由管理向治理轉(zhuǎn)變。新的鄉(xiāng)村共治框架體現(xiàn)了治理理論的思維視角，治理理論所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)自治、公共服務(wù)、民主參與、主體多元化和權(quán)力雙向互動(dòng)運(yùn)行應(yīng)該在鄉(xiāng)村治理中得到充分體現(xiàn)[5]。
黨的十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[6]。進(jìn)一步強(qiáng)化“三治合一”的共治理念，為推進(jìn)鄉(xiāng)村共治提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。總之，鄉(xiāng)村共治初露端倪，尚需不斷努力探索和推進(jìn)。
二、鄉(xiāng)村治理改革的現(xiàn)實(shí)困境
改革開放40年來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得巨大成就，治理主體從一元走向多元，治理模式從村民自治轉(zhuǎn)向多元共治，治理內(nèi)容不斷豐富，治理形式不斷創(chuàng)新，但從全國(guó)不同地域的鄉(xiāng)村治理來看，還存在一些需要重視的問題。
（一）鄉(xiāng)村治理多元主體參與不夠
鄉(xiāng)村治理需要多元主體共參共治，但長(zhǎng)期以來我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)各類治理主體的積極性、自主性等沒有得到很好的發(fā)揮，治理主體發(fā)展不充分、不平衡、不協(xié)調(diào)并存。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，仍然存在職能越位、缺位和錯(cuò)位情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織承擔(dān)過多的管理職能，但因財(cái)力不足導(dǎo)致教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境維護(hù)等公共服務(wù)供給不足，不能滿足振興的需要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，政事不分、效率低下等通病依然存在，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)印跡猶存，這與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾的需求還有較大差距。
2.農(nóng)村兩委會(huì)作為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，其作用發(fā)揮有待增強(qiáng)。村黨組織是政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民自治組織，它們肩負(fù)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)組織職能。但從實(shí)際來看，有的農(nóng)村基層黨組織渙散，領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠；有的村委會(huì)形同虛設(shè)，自治作用發(fā)揮不到位，個(gè)別地方黨組織和自治組織均未能發(fā)揮應(yīng)有作用。農(nóng)村兩委會(huì)之間職能交叉、矛盾沖突依然存在。
3.農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育比較滯后、組織化程度比較低，發(fā)展很不充分。在農(nóng)村產(chǎn)生的社會(huì)組織最了解基層廣大農(nóng)民群眾的愿望和要求，在向基層黨組織和基層政府反映群眾訴求方面具有天然優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)農(nóng)村有各類社會(huì)組織200多萬個(gè)，但我國(guó)農(nóng)民組織化水平還不能適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的要求，組織活力未被激活，農(nóng)民組織參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動(dòng)性不夠。
4.鄉(xiāng)村干部參與鄉(xiāng)村治理的素質(zhì)和能力難以滿足新時(shí)代需要。農(nóng)村干部是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施者和組織者，但當(dāng)前農(nóng)村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、工作能力不足、工作方法簡(jiǎn)單甚至粗暴，農(nóng)村干部的待遇較低、干部尤其是后備干部匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村振興的要求和新時(shí)期廣大農(nóng)民群眾的期盼。
5.新型農(nóng)民作為社會(huì)治理主體參與不足。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的真正受益者和實(shí)踐者，農(nóng)民自身科技文化素質(zhì)的高低直接決定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并最終影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。但作為鄉(xiāng)村治理最大主體的農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力不足，特別是農(nóng)村能人鄉(xiāng)賢參與治理不夠，必須大力培養(yǎng)懂管理、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、有文化的新型職業(yè)農(nóng)民，特別是要“加強(qiáng)農(nóng)村留守勞動(dòng)力培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村留守勞動(dòng)力由體力型向技能型轉(zhuǎn)變”[7]。
（二）鄉(xiāng)村治理內(nèi)容亟待進(jìn)一步明確規(guī)范
改革開放以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)經(jīng)歷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力解決農(nóng)民溫飽，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，到黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等階段，其內(nèi)容不斷擴(kuò)展，鄉(xiāng)村關(guān)系日益復(fù)雜，需要對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容進(jìn)一步明確規(guī)范。
1.鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵更加豐富、范圍更加廣泛，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理關(guān)系更加復(fù)雜。當(dāng)前，農(nóng)村基層黨組織和村委會(huì)等除了完成黨和政府的政策宣傳與貫徹落實(shí)以外，還必須參與鄉(xiāng)村的政治、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等方面的建設(shè)和發(fā)展，任務(wù)越發(fā)繁重。基層政府不僅要向鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，還要注意協(xié)調(diào)和處理不同利益主體之間的關(guān)系。基層政府既要妥善處理鄉(xiāng)村之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的利益關(guān)系，也要處理好與農(nóng)村基層黨組織、村委會(huì)、村民以及其他主體之間的關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村治理能力提出新的更高要求。
2.市場(chǎng)化和國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)促使農(nóng)村朝著開放性、流動(dòng)性、異質(zhì)性、變化性等方向轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)體系難以把控。一方面，傳統(tǒng)社會(huì)親密無間、相互信任、守望相助、休戚與共的生活共同體的整合功能正在逐漸消退；另一方面，農(nóng)村在人口結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)等方面與城市相比仍處于相對(duì)落后的地位，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系成為時(shí)代發(fā)展的緊迫任務(wù)。與城市社區(qū)僅是單純的生活共同體不同，農(nóng)村社區(qū)不僅是人們居于其間的生活場(chǎng)域，還是人們生產(chǎn)的場(chǎng)域，天然地具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活、提供服務(wù)等多層內(nèi)涵。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既要加強(qiáng)管理、推動(dòng)生產(chǎn)生活的改善發(fā)展，又要完善服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社區(qū)文明繁榮發(fā)展。
（三）鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制需要不斷創(chuàng)新
鄉(xiāng)村治理離不開制度，包括正式制度和非正式制度，且二者關(guān)系微妙。我國(guó)鄉(xiāng)村治理的正式制度是村民自治。這是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，要確保制度發(fā)揮推進(jìn)治理的作用，需要按照正式制度的規(guī)范嚴(yán)格地執(zhí)行相關(guān)的程序，切實(shí)樹立正式制度的權(quán)威。但這些年來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的正式制度仍然存在一些問題。一方面，鄉(xiāng)政政治和管理職能過強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)下擴(kuò)張有余，在對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，更多地是將其當(dāng)作下級(jí)政府機(jī)構(gòu)使用，治理局限于自上而下的“行政支配型”運(yùn)行機(jī)制。另一方面，村民自組織能力過弱。村委會(huì)既代表村民利益又代理政府職責(zé)的雙重角色，使之不能很好地發(fā)揮自治功能，時(shí)常不能有效代表和維護(hù)村民利益。在鄉(xiāng)村，除了村委會(huì)以外，體制內(nèi)不再有其他自治性組織，民間組織的缺乏以及村民政治能力不強(qiáng)，使得村民自組織能力長(zhǎng)期弱小。目前，除了民主選舉落實(shí)較好以外，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”落實(shí)不夠。村務(wù)公開由于公開中的種種不真實(shí)性也使村民失去熱情。受此影響，極可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系緊張。個(gè)別地方農(nóng)村兩委會(huì)矛盾突出，爭(zhēng)權(quán)奪利、內(nèi)耗嚴(yán)重。
就非正式制度的鄉(xiāng)村治理模式來看，精英治理模式的缺陷也逐漸暴露。從一些典型村莊的治理經(jīng)驗(yàn)看，絕大多數(shù)村莊的發(fā)展都與村中的“能人”分不開，在很大程度上決定村莊的發(fā)展方向和發(fā)展模式，使鄉(xiāng)村治理在一定程度上成為一種“精英治理”。不可否認(rèn)，部分鄉(xiāng)村精英依靠自身所掌握的資源給鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力，但在村莊行政權(quán)威弱化、公共權(quán)威缺失、基層權(quán)力空置的狀態(tài)下，鄉(xiāng)村精英治理模式還缺少有效的制度監(jiān)管和權(quán)力約束，只能寄希望于個(gè)人的道德素質(zhì)和自律意識(shí)，這顯然不符合現(xiàn)代民主法治的管理理念；而且，很多鄉(xiāng)村精英身兼村干部、鄉(xiāng)企負(fù)責(zé)人或合作社理事長(zhǎng)等職務(wù)，其多重身份使之在涉及鄉(xiāng)村事務(wù)的管理過程中難免會(huì)帶有一定的趨利性，傾向于更有利于某一團(tuán)體利益的選擇，尤其在面對(duì)外來資源輸入時(shí)，鄉(xiāng)村精英自然成為資源的首先承接者，在缺少有效監(jiān)管的背景下，很容易造成鄉(xiāng)村內(nèi)部的“精英俘獲”問題，使公共利益受到侵蝕。此外，農(nóng)村精英治理模式還面臨發(fā)展延續(xù)性問題，精英治理從根本上說還是一種“人治”，如果不能形成一套穩(wěn)定的制度體系和發(fā)展模式，一旦精英離開，其所開創(chuàng)的發(fā)展局面可能很快就會(huì)陷入無序和困頓狀態(tài)。
三、鄉(xiāng)村共治的未來展望
鄉(xiāng)村多元主體共治格局的形成，須重新建構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局，完善鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，健全鄉(xiāng)村治理運(yùn)行的良性體制機(jī)制，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的隊(duì)伍建設(shè)。
（一）重構(gòu)鄉(xiāng)村多元共治新格局
“鄉(xiāng)政村治”作為我國(guó)農(nóng)村主要的治理模式，對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和有序健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著形勢(shì)任務(wù)的改變，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)必然順勢(shì)而變。
1.切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基礎(chǔ)的政權(quán)組織，是真正的執(zhí)政之基。因此，要加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力，為農(nóng)村社會(huì)提供系統(tǒng)性、制度性以及可持續(xù)性的公共服務(wù)。特別是要建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)決策和供給體系，逐步基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，以更好滿足農(nóng)民對(duì)日益美好生活的向往和需要。政府應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，向市場(chǎng)、社會(huì)讓渡更多的權(quán)力，激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)參與社會(huì)治理的動(dòng)力，使社會(huì)治理資源配置更加合理有效，鄉(xiāng)村社會(huì)治理效果更加明顯。
2.加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)。農(nóng)村基層黨組織作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)鄉(xiāng)村治理和振興具有十分重要的作用。應(yīng)以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，建設(shè)并壯大農(nóng)村基層黨組織，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
3.完善群眾自治組織。在我國(guó)農(nóng)村，由村民直接選舉產(chǎn)生的村委會(huì)是農(nóng)民群眾自我服務(wù)、自我教育、自我管理的自治組織。截至2016年年底，全國(guó)共有村委會(huì)55.9萬個(gè)，它們?cè)卩l(xiāng)村有效治理中發(fā)揮重要作用。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，要抓住鄉(xiāng)村振興這個(gè)大好機(jī)遇，加大村民自治創(chuàng)新的力度和步伐，充分發(fā)揮各類自治主體特別是村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的作用。
4.鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織不斷發(fā)展。各類農(nóng)村社會(huì)組織作為農(nóng)民利益的代言人，能將組織化程度低、力量分散的單個(gè)農(nóng)民組織起來，為單個(gè)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興、利益表達(dá)等提供相應(yīng)的渠道和途徑，例如，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿結(jié)合組成農(nóng)業(yè)合作社和各種社會(huì)組織等，使這些社會(huì)組織成為鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)民群眾的代言人和組織者。
總之，鄉(xiāng)村內(nèi)部各種力量與外部力量共同構(gòu)成了今日鄉(xiāng)村治理中的客觀現(xiàn)實(shí)。村兩委、合作社、宗族組織、外部社會(huì)組織等各有優(yōu)勢(shì)、各有所長(zhǎng)，但缺乏合作機(jī)制使他們通過功能互補(bǔ)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)于鄉(xiāng)村的有效治理。為此，要明確鄉(xiāng)村多元治理主體各自職責(zé)，構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，農(nóng)村基層黨組織和村委會(huì)為基礎(chǔ)，農(nóng)民群眾為治理主體，合作社等社會(huì)組織和新型家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)組織為重要組成部分的鄉(xiāng)村多元治理格局。要注意建構(gòu)以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為載體，以多元主體之間信任、互惠與合作為特征的社會(huì)資本，從而為鄉(xiāng)村振興營(yíng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。
（二）健全自治、法治、德治“三治合一”治理體系
黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。第一次提出自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理思想，使鄉(xiāng)村治理成為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，以期實(shí)現(xiàn)從民主管理農(nóng)村到有效治理鄉(xiāng)村的新跨越。自治是實(shí)行社會(huì)主義民主的基本要求，法治是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本要求，德治是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基本要求，將三者結(jié)合起來構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)會(huì)主義的鄉(xiāng)村治理道路，是完善整個(gè)國(guó)家治理體系和提高治理能力的必然選擇。
1.完善現(xiàn)有村民自治制度。基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。改革開放40年來，村民自治發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)、發(fā)展和維護(hù)農(nóng)民根本利益的堅(jiān)強(qiáng)保障，成為農(nóng)村改革和基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，成為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵手段和主要方式。按照《組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法》的要求，應(yīng)進(jìn)一步完善村莊民主選舉制度；以村規(guī)民約等作為農(nóng)民參與民主管理的重要依托，確保村務(wù)的民主管理；要進(jìn)一步完善村務(wù)公開、村民評(píng)議制度等，通過創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，將農(nóng)民享有的各項(xiàng)權(quán)利落到實(shí)處。同時(shí)，還可以在村民自治的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，嘗試擴(kuò)大自治范圍。
2.加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治的頂層設(shè)計(jì)。法律作為具有普遍約束力的特殊行為規(guī)范，在人情關(guān)系復(fù)雜的鄉(xiāng)村，最具說服力和公信力。隨著2014年全面依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化步伐加快，農(nóng)民的法律意識(shí)得以提高，基層干部依法管理、依法辦事的能力不斷增強(qiáng)，但因農(nóng)村法治基礎(chǔ)薄弱，難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要，與科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的目標(biāo)尚存較大差距。通過“法治”構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)治理主體多元結(jié)構(gòu)，通過鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英、村級(jí)組織、村民等主體互動(dòng)、協(xié)商、對(duì)話等方式為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)。大力加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，引導(dǎo)廣大群眾學(xué)法、知法、守法、用法，正確維護(hù)自身權(quán)益。建立健全農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制，通過實(shí)施民主評(píng)議、績(jī)效管理和村務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)的有效制衡。強(qiáng)化農(nóng)村執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)治理、國(guó)土資源管理、農(nóng)產(chǎn)品安全等領(lǐng)域的執(zhí)法力度，尤其對(duì)脫貧攻堅(jiān)中的腐敗實(shí)行“零容忍”，堅(jiān)決查處侵犯農(nóng)民利益的“微腐敗”，為農(nóng)民致富、農(nóng)村和諧、農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。要充分利用手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)、微信等載體，創(chuàng)新法治教育方式方法，經(jīng)常開展“送法下鄉(xiāng)”，扎實(shí)跟進(jìn)法律援助，引導(dǎo)依法維權(quán)和信訪維穩(wěn)相結(jié)合，培養(yǎng)村民自覺守法、遇事找法、辦事依法、化解矛盾靠法、解決問題用法的法治意識(shí)，營(yíng)造良好法治氛圍。切實(shí)把“法治”和“自治”有機(jī)結(jié)合起來。
3.大力加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，培育良好家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和淳樸民風(fēng)，充分發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。鄉(xiāng)村治理不僅依賴鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)、法治保障，還要靠德治作為升華，使德治成為村民利益代言人、政府工作好幫手、和諧鄉(xiāng)村潤(rùn)滑劑。黨的十八大以來，中央就加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提出一系列富有創(chuàng)見的新要求、新觀點(diǎn)、新思想，飽含中央對(duì)農(nóng)民群眾的深切關(guān)懷，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村德治的根本遵循。通過發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的榜樣作用來加強(qiáng)德治，催生新型鄉(xiāng)賢文化，激活傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中的活性因子。“中國(guó)鄉(xiāng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的淳樸民風(fēng)體現(xiàn)出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的價(jià)值取向”[8]，因此，發(fā)揮鄉(xiāng)村倫理、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)俗等在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特作用，它們既是鄉(xiāng)村治理的重要載體和主要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村文化建設(shè)的重要手段。充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中匯集民意、凝聚民智、化解民憂、維護(hù)民利的優(yōu)勢(shì)作用。
總之，鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，務(wù)必將傳統(tǒng)治理資源與現(xiàn)代治理手段、理念相結(jié)合，用德治春風(fēng)化雨，用法治定紛止?fàn)帲米灾蜗埽屴r(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)。自治、法治、德治既相對(duì)獨(dú)立，又互為促進(jìn)、密不可分，共同構(gòu)成現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的邏輯體系。自治、法治、德治的“三治合一”，以自治為主體，以法治與德治為兩翼，在村民自治基礎(chǔ)上踐行德治、實(shí)現(xiàn)法治，用法治規(guī)范德治、保障自治，用德治滋養(yǎng)自治、支撐法治，最終達(dá)到鄉(xiāng)村善治。
（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍建設(shè)
鄉(xiāng)村振興，人人有責(zé)。黨的十九大報(bào)告提出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍”。人才隊(duì)伍的素質(zhì)能力將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效果。要采取各種超常規(guī)措施，動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量，積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
1.加大新型職業(yè)農(nóng)民培育的力度。新型農(nóng)民有理念、有抱負(fù)、懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、有文化、有技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、懂管理，他們是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、解決“誰來種地、怎樣種好地”問題的有生力量，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興最重要的力量。要樹立職業(yè)農(nóng)民認(rèn)同感，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)民是一份職業(yè)，從而培育出一代與新時(shí)代鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的新型農(nóng)民。要立足本村居民培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。采取切實(shí)措施留住愛農(nóng)村、懂農(nóng)業(yè)的青壯年農(nóng)民扎根農(nóng)村，建設(shè)家鄉(xiāng)；同時(shí)要吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，利用他們有資金、懂管理、有資源等優(yōu)勢(shì)帶領(lǐng)村民致富。要規(guī)范新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)。加大對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)投資力度，建立專項(xiàng)資金，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)的力量，采取政府、用人單位、農(nóng)民和社會(huì)共同承擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，創(chuàng)新新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的培養(yǎng)模式和方式方法。要為新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)提供良好的制度環(huán)境。要在全社會(huì)營(yíng)造職業(yè)農(nóng)民光榮的氛圍，不斷完善相關(guān)法規(guī)，規(guī)范和發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)事業(yè)。
2.多渠道培養(yǎng)和引進(jìn)鄉(xiāng)村專業(yè)技術(shù)人才。一是要挖掘培養(yǎng)農(nóng)村本土人才，大力培養(yǎng)滿足農(nóng)技農(nóng)機(jī)、鄉(xiāng)村旅游管理、農(nóng)村合作社經(jīng)營(yíng)等需要的實(shí)用性人才；二是要實(shí)施新時(shí)代知識(shí)青年下鄉(xiāng)行動(dòng)，制定引導(dǎo)大學(xué)生到農(nóng)村工作的激勵(lì)機(jī)制，既可以緩解農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員不足的問題，又可以解決大學(xué)生就業(yè)難問題；三是要采取一定的措施有序安排市縣兩級(jí)教科文衛(wèi)等專業(yè)技術(shù)人員到所屬轄區(qū)鄉(xiāng)村掛職或幫助工作，并將此作為其晉級(jí)晉職的必要條件；四是要加大對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)使用和激勵(lì)，用培訓(xùn)提技能，用激勵(lì)讓他們?cè)r(nóng)村工作。
3.加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。一是要加強(qiáng)農(nóng)村兩委班子尤其是黨組織負(fù)責(zé)人的培養(yǎng)和使用。注重從鄉(xiāng)村能人中選拔村黨組織書記。可推動(dòng)村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)村兩委成員交叉任職。二是要加強(qiáng)對(duì)駐村干部、大學(xué)生村官等人員的培養(yǎng)和管理，采取切實(shí)政策措施鼓勵(lì)他們?cè)趶V闊農(nóng)村實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。三是要加強(qiáng)農(nóng)村后備干部培養(yǎng)，發(fā)展鄉(xiāng)村能人加入黨組織，培養(yǎng)農(nóng)村后備干部。四是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部“雙向流通互動(dòng)”工作機(jī)制。采取相關(guān)措施選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部到村里掛職鍛煉，同時(shí)加快建立健全從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部制度，完善村干部隊(duì)伍的向上流動(dòng)機(jī)制，激勵(lì)各類人才到農(nóng)村施展才華。
4.充分發(fā)揮農(nóng)村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人在鄉(xiāng)村振興中的積極作用。農(nóng)村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人是具有特殊品質(zhì)和能力、在農(nóng)村有影響力號(hào)召力的人，應(yīng)充分挖掘其獨(dú)特作用和潛能，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，立足本地鄉(xiāng)賢人熟、地熟、事熟、村情熟等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮他們?cè)诨廪r(nóng)村糾紛、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)愛青少年成長(zhǎng)和留守兒童等方面的作用；同時(shí)，通過發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)賢組織，吸引流向城市的本村賢人能人反哺家鄉(xiāng)、造福桑梓。既要發(fā)揮鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生、退伍軍人以及其他專業(yè)技術(shù)人員等農(nóng)村能人在鄉(xiāng)村振興中的帶頭作用，也要引導(dǎo)農(nóng)村致富能手、種糧大戶、合作社等農(nóng)村組織牽頭人等農(nóng)村能人積極參與鄉(xiāng)村振興。
5.動(dòng)員社會(huì)各界人士積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要發(fā)揮城里退休知識(shí)分子余熱，鼓勵(lì)城市退休教師、醫(yī)生等專業(yè)技術(shù)人員攜老伴到農(nóng)村定居并從事相關(guān)專業(yè)技木工作。建立激勵(lì)機(jī)制，以鄉(xiāng)情為橋梁，吸引支持名人、企業(yè)家、律師等社會(huì)精英，通過下鄉(xiāng)捐資助學(xué)、投資興業(yè)、法律服務(wù)等方式助推鄉(xiāng)村振興。發(fā)揮地方高職院校教育培訓(xùn)資源，以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，培養(yǎng)一批職業(yè)農(nóng)民。此外，還要注重發(fā)揮社會(huì)組織、共青團(tuán)、工會(huì)、科協(xié)、婦聯(lián)等方面的優(yōu)勢(shì)和力量，動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。總之，鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵看人氣。讓鄉(xiāng)村留住人、吸引人、成就人，充分調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，保護(hù)綠水青山，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
四、結(jié)論
改革開放40年來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷人民公社解體、村民自治興起、鄉(xiāng)政村治發(fā)展、鄉(xiāng)村共治格局形成等多個(gè)階段，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新模式、新舉措，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理不斷向前發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。尤其是黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，大力推動(dòng)“三農(nóng)”工作制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)生歷史性變革，取得歷史性成就。黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，制定了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系和體制機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，應(yīng)不斷創(chuàng)新、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村社會(huì)組織、各類經(jīng)濟(jì)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成充滿活力、規(guī)范有序的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，完善村民自治組織民主制度，依法推進(jìn)村民自治實(shí)踐，探索農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)途徑，深化建設(shè)農(nóng)村社區(qū)工作，逐步完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
在治理主體上，要充分吸收各方力量，實(shí)現(xiàn)多元治理主體齊抓共管。要發(fā)揮黨委政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用，確保黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，提升新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。要在繼續(xù)完善村民自治制度的基礎(chǔ)上，重視農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展和培育大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)各類人員參與鄉(xiāng)村治理的積極性和創(chuàng)造性。大力培育農(nóng)民參與意識(shí)。促進(jìn)國(guó)家、社會(huì)、群眾之間的合作與互動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)既發(fā)揮政府自上而下主導(dǎo)作用，又有農(nóng)民自下而上的參與的鄉(xiāng)村共治。
在治理內(nèi)容上，要全面理解治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理內(nèi)容協(xié)同推進(jìn)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持走協(xié)同治理的道路。黨的十九大報(bào)告提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，豐富了創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)治理的內(nèi)容。要按照黨的十九大精神，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。努力做到鄉(xiāng)村社會(huì)道德約束和法律規(guī)制協(xié)同發(fā)力，以德治國(guó)與依法治國(guó)的治理方略貫徹落實(shí)；基層群眾自治和鄉(xiāng)村社會(huì)精英引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并相互促進(jìn)，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。
在治理機(jī)制上，要不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，探索構(gòu)建鄉(xiāng)村共治的長(zhǎng)效機(jī)制。努力構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系：一是要繼續(xù)完善村民自治制度，不斷探索村民自治的新路徑；二是要不斷強(qiáng)化農(nóng)村法治建設(shè)，提高鄉(xiāng)村干部的依法辦事能力和村民法律素養(yǎng)；三是要傳承傳統(tǒng)文化，培育道德模范和鄉(xiāng)賢文化，形成鄉(xiāng)村共治的強(qiáng)大合力。需要特別說明的是，確保多元主體協(xié)同機(jī)制有效運(yùn)行的前提是將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)始終作為一切農(nóng)村工作的前提。在鄉(xiāng)村治理中，黨的作用體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層黨組織是黨在基層的典型代表，更是黨在農(nóng)村各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和戰(zhàn)斗力的體現(xiàn)者，把握、引導(dǎo)、指揮著鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)。“多中心協(xié)同治理”的核心和精髓是治理機(jī)制協(xié)同融合，要善于將現(xiàn)代治理模式、手段、理念與傳統(tǒng)資源結(jié)合，充分發(fā)揮人民群眾在鄉(xiāng)村振興中的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，努力構(gòu)建德治為先、法治為本、自治為基的多維協(xié)同共治機(jī)制，合力構(gòu)建鄉(xiāng)村共治新格局。
作者簡(jiǎn)介：袁金輝，中共中央黨校國(guó)家行政學(xué)院研究員；喬彥斌, 中共中央黨校國(guó)家行政學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2018年第6期
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