自十九大報告提出鄉村振興戰略以來, 新型城鎮化與鄉村振興的關系受到廣泛關注。“鄉村振興和城鎮化非對立”“鄉村振興離不開新型城鎮化”“新型城鎮化與鄉村振興要互促共融”等觀點, 表明在新型城鎮化與鄉村振興關系問題上已經基本達成共識。在此基礎上, 如何促進新型城鎮化與鄉村振興聯動實現城鄉共榮, 成為未來一段時期中國城鄉發展方面的重要理論與現實命題, 是解決發展不平衡不充分問題的重要路徑。為此, 本文立足人口大規模遷移的時代背景, 剖析了新型城鎮化與鄉村振興聯動的內涵, 展望了新型城鎮化與鄉村振興聯動的愿景, 提出了“以人為中心”推進、多元化分類推進、漸進式創新推進的基本思路以及四個方面的對策建議, 以期實現城鄉共榮。
新型城鎮化與鄉村振興聯動的內涵與愿景
無論是新型城鎮化還是鄉村振興戰略, 根本在于大規模人口遷移、人口空間格局快速調整的背景下, 如何引導資源合理的空間配置、構建良好的城鄉關系、實現城鄉共榮。人口遷移是一個長期的歷史過程, 具有顯著的時代特征。人口在城鄉之間、區域之間大規模遷移, 導致有的城市 (鎮) 增長較快、有的城市 (鎮) 增長緩慢、而部分城市 (鎮) 或鄉村出現衰退甚至空心村, 并由此引起一系列經濟社會轉型問題, 這是新型城鎮化和鄉村振興戰略的緣起。
從人口遷移視角來看 , 新型城鎮化的側重點在于, 在人口大規模向城市 (鎮) 遷入過程中, 城市 (鎮) 如何更好地承載人口、吸納勞動力、實現經濟社會更好發展;鄉村振興的側重點則在于, 在人口大規模遷出鄉村之后, 鄉村如何充分利用其資源、實現其功能、體現其價值。相應的, 新型城鎮化與鄉村振興戰略聯動, 則是在一個更高層次、更廣域面、更大范圍, 實現人口空間格局動態調整過程中人口遷入地和人口遷出地的轉型發展, 構建和諧的城鄉關系, 實現城鄉發展一體化和城鄉共榮。
新型城鎮化與鄉村振興聯動, 旨在構建高質量的城鄉關系、實現城鄉共榮。快速城鎮化和人口大規模鄉城遷移之后, 鄉村凋敝及其引致的一系列問題日益凸顯, 中國傳統城鎮化并沒有必然導致城鄉共榮, 在此背景下, 鄉村振興戰略成為進一步提高農村農民發展權、平衡城鄉關系、促進城鄉發展一體化的重要戰略舉措。由此, 新型城鎮化與鄉村振興聯動的愿景可以從以下四個方面描繪。
一是實現城鄉多元化的共榮。
城鄉共榮是多元的、差異的、各具特色的共同繁榮, 其內涵并不一樣。關于“繁榮”的愿景, 城與鄉之間不一樣、城與城之間不一樣、鄉與鄉之間也不一樣。城市繁榮, 一般以經濟社會發展和現代化為目標, 但也需要重視和凸顯各類城市的特色和歷史文化傳承, 不能“千城一面”;鄉村繁榮, 按照國家文件要求以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕”為目標, 但也需要尊重不同類型鄉村的特色, 因地制宜、多元發展, 五個維度可以各有側重, 不需要所有的鄉村都面面俱到、統一標準。
二是提高人口遷移的效用和質量。
鄉村振興戰略將通過改善鄉村風貌、提高鄉村競爭力、提升鄉村效用水平, 影響人口遷移的決策變量和遷移決策, 進一步引導人口城鎮化從快速推進向高質量發展轉型。城鎮化與鄉村振興戰略聯動, 將通過提高遷移人口的效用水平, 保障人口遷移和“進城返鄉”的主觀能動性和自主選擇權;更高維度來看, 則是通過提高各類人口效用水平, 解決城鄉之間、區域之間的不平衡不充分發展問題, 以此滿足人民日益增長的美好生活需要。
三是實現城鄉要素自由流動。
城鄉要素自由流動既是新型城鎮化與鄉村振興聯動的愿景, 也是其路徑。新型城鎮化與鄉村振興聯動, 既要求、也意味著勞動、資本、土地等要素流動從以往的“鄉—城”單向流動, 逐步轉變為“鄉—城”“城—鄉”雙向流動, 資本下鄉、勞動力返鄉的數量和質量將不斷得到提升, 城鄉土地將得到更加有效的統籌利用, 以此, 城鄉要素共享與城鄉融合發展相互促進, 最終實現城鄉共同繁榮。
四是構建“城鎮村”融合共生體系。
隨著鄉村振興戰略的推進, 將逐步改變傳統城鎮體系的理念, 在兩類戰略聯動推進下, 城鎮網絡體系將向“城鎮村”融合共生體系轉變, 成為城鄉發展一體化的重要表征。“城鎮村”融合共生體系是一個域面的概念, 相對于傳統“城鎮體系”的點狀網絡概念而言, 首先從概念上將城鎮與鄉村作為一個整體對待, 有益于從理論上理解城鄉發展一體化, 也有助于在實踐中推進城鄉融合共榮。
新型城鎮化與鄉村振興聯動的基本思路
圍繞新型城鎮化與鄉村振興聯動的內涵和愿景, 結合中國改革開放和城鎮化的成功經驗, 需要尊重人口遷移規律、大國特征和改革特征, “以人為中心”推進、多元化分類推進、漸進式創新推進新型城鎮化與鄉村振興聯動 (“化興聯動”) 。
第一, 尊重遷移規律, “以人為中心”推進“化興聯動”。
習近平同志在黨的十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容;同時, 具有顯著時代特征的大規模人口遷移是當前城鎮化與鄉村振興的背景, 因而“化興聯動”應當圍繞人口遷移的現象及其問題展開。從這一角度來看, “化興聯動”重點需要通過優化資源配置、解決發展中的不平衡不充分問題, 滿足人民日益增長的美好生活需要。對遷出地來說, 在鄉村振興的過程中, 需要積極處理好人口外遷與土地閑置、公共服務資源過剩等問題, 同時需要為留守人員、返鄉人員、遷移人口提供良好的社會服務, 以尊重、保護和改善各類人口權益為出發點, 提高資源利用效率和社會服務供給質量;對遷入地來說, 在城鎮化和市民化進程中, 需要積極處理好人口遷入與土地、基礎設施、公共服務、社會事業等綜合承載力的矛盾問題, 以保障各類人口基本公共服務均等化為目標, 優化各類資源配置, 提高資源和服務的可獲得性。
第二, 尊重大國特征, 多元化分類推進“化興聯動”。
中國的大國特征, 決定了新型城鎮化、鄉村振興及其聯動都需要因地制宜地多元化推進。城市 (鎮) 方面, 不同規模、不同地區、不同行政級別、不同發展階段的城市需要不同的城鎮化戰略;鄉村方面, 離城市 (鎮) 的距離、交通情況、地形、所在地區、發展基礎等都要求不同的鄉村振興戰略;相應的, “化興聯動”也必然是因地各異的, 不同城市 (鎮) 、不同鄉村在“化興聯動”中的路徑都將是不同的。總體來說, 可以根據不同的城市 (鎮) 、鄉村的類別, 分類制定相應的對策措施。比如, 根據村莊到城市的距離可以分為城中村、城邊村、遠郊村、偏遠村等 (見表1) , 這些村莊有著不同的通達條件, 可以分別實施鄉村城區化、新農村建設、移民搬遷等對策, 或在實踐中探索創新其他模式。對于可達性較好的城中村、城邊村來說, 可以根據城市擴張情況, 逐步實現城區化;對于可達性較好但距離較遠的村莊, 可以加強新農村建設, 在保留鄉村風貌、傳承鄉村特色的基礎上實現鄉村振興;對于可達性較差的偏遠村來說, 可以采用移民搬遷的方式進行“化興聯動”, 通過建設用地指標置換, 對遷出地進行復耕或返林, 實現生態繁榮。
第三, 尊重改革特征, 漸進式創新推進“化興聯動”。
漸進式推進既是中國改革的成功經驗, 也是中國城鎮化的成功經驗。漸進式改革的過程, 實際上是以“自上而下”和“自下而上”相結合的方式進行創新, 之后“總結推廣”的過程。在“化興聯動”的過程中, 依然需要繼續遵循以往成功的改革經驗穩步推進。一方面, 要積極鼓勵各地探索創新推進“化興聯動”, 實現“自下而上”的模式創新。鼓勵各地在城鎮化、鄉村振興過程中, 因地制宜、探索創新相應的戶籍、土地、公共服務、產業發展等方面的政策;允許部分有代表性的、有條件、有基礎的地區先行先試, 創新探索“化興聯動”模式和政策。另一方面, 要穩步推進和落實頂層制度設計, “自上而下”逐步建立城鄉融合發展的體制機制環境。繼續穩步推進戶籍、土地和住房、公共服務、社會保障、就業等制度改革;“看得見的手”和“看不見的手”相結合, 以城鄉共榮為目標, 制定合適的包容性政策調整影響人口遷移決策的效用函數, 提高遷移人口效用水平、合理引導人口遷移、優化人口空間格局。
推進新型城鎮化與鄉村振興聯動, 需要以明確人口發展趨勢和空間格局為前提, 逐步實現按常住人口合理配置各類公共資源, 積極促進城鄉要素雙向自由流動, 并積極促進各地中心城市跨越發展、提高縣城發展質量, 以此解決城鄉區域發展的不平衡不充分問題, 促進城鄉共榮。
第一, 明確人口發展趨勢和空間格局, 是因地制宜制定合理的新型城鎮化與鄉村振興聯動戰略的前提。
從當前中國各地城市規劃來看, 新城新區建設和“人地掛鉤”原則, 共同導致部分地區通過調整規劃人口以提高規劃期的建設用地指標, 一些地方在新城新區建設過程中出現大量土地閑置, 為此, 首先需要提高不同區域層面城鄉人口規劃和預測的科學性和嚴謹性, 把握人口空間格局的動態特征。要科學地、綜合地應用計量分析方法與情景模擬分析方法等進行人口預測和規劃, 明確各地人口發展趨勢。針對各地人口規劃存在的問題, 建立人口規劃的審查和管理機制, 保障其科學性和嚴謹性。對于人口遷入即增長的地區, 比如一些一線和二線城市, 需要做好預判, 提前規劃土地、基礎設施和公共服務等資源配置;對于人口遷出或逐步衰退的地區, 比如一些空心村和小城鎮, 需要做好研究并因地制宜地制定不同類型的振興戰略;對于人口基本穩定的大部分城市 (鎮) , 需要研判新形勢下的人口動態調整趨勢, 做好發展規劃, 提高發展質量。
第二, 逐步實現按常住人口合理配置資源, 是“以人為中心”推進新型城鎮化與鄉村振興聯動的政策著力點。
人口鄉城之間、區域之間的遷移導致常住人口與公共資源不匹配, 為此, 要在穩步推進戶籍制度改革的基礎上, 按常住人口配置各類資源, 優化土地、住房、公共服務和社會保障等資源配置, 這是“以人為中心”推進新型城鎮化與鄉村振興聯動的政策著力點。科學落實“人地掛鉤”, 要在提高人口規劃科學性和嚴謹性的基礎上, 創新完善土地指標交易和城鄉土地統籌利用模式, 并積極推進大都市區化;強化“居住市民化”, 推進城市住房市場結構性調整, 強化住房居住功能;完善“常住人口與服務掛鉤”, 要按照常住人口規模, 逐步調整、建立公平高效的教育體系和多層次醫療體系, 逐步提高社會保障統籌層次。除此之外, 還要積極鼓勵和支持舉家遷移、就近遷移等幸福遷移模式, 以此降低資源優化配置的難度, 提高遷移人口的獲得感。
第三, 積極促進城鄉要素雙向自由流動, 既是新型城鎮化與鄉村振興聯動的重要舉措, 也是最終實現城鄉共榮的主要表征。
近年來, 在國家實施新型城鎮化戰略之際, 便開始鼓勵外出務工人員返鄉創業就業, 再加上鄉村振興戰略的實施, 城鄉要素的雙向流動已經開始逐步拉開序幕。未來需要進一步加強政策引導, 促進城鄉勞動力、土地、資本等雙向自由流動, 優化要素在城鄉間的配置。勞動力方面, 有條件的地區要積極改善當地的經濟條件、營商環境、生活配套和社會服務, 制定和落實創業就業的優惠政策, 支持和引導勞動力返城、返鎮、返鄉創業就業;土地方面, 各地要根據人口遷移的情況, 按照“人地掛鉤”的理念, 積極推進省內城市間、城鄉間、村鎮間的建設用地指標交易和流轉, 合理規劃利用村莊搬遷騰退的宅基地和集體用地指標, 做好大都市區建設用地指標交易和整合;資本方面, 要積極推進城鄉產業融合發展、農村一二三產業融合發展, 并以此為契機, 制定優惠政策積極引導各類資本下鄉, 統籌發展城鄉商貿服務業、休閑農業、文化旅游、特色農業等。
第四, 促進各地中心城市跨越發展, 提高縣城發展質量, 是推進新型城鎮化與鄉村振興聯動優化“城鎮村”體系的關鍵環節。
各地中心城市和縣城是當前“城鎮村”體系不平衡不充分發展的短板, 是返鄉創業就業和就地就近城鎮化的核心載體, 是城鄉區域發展的重要紐帶。一方面要促進各地中心城市跨越發展。借鑒發達地區中心城市經驗, 各地中心城市要制定全面的經濟跨越發展、可持續發展戰略, 加大政策扶持力度, 實現高質量發展;加強各地中心城市土地供給, 保障各類用地需求;全面提高各地中心城市建設和服務水平, 提高住房、教育、醫療、養老等公共服務資源的供給水平和質量。近期各大城市的搶人大戰, 可以看作是各地中心城市跨越發展的戰略體現, 是符合長期發展需求的。另一方面要積極提高縣城發展質量。全面優化縣域營商環境, 積極發展縣域特色產業, 帶動城鄉產業融合發展;完善并提高縣域住房和生活配套服務質量, 促進生活休閑娛樂業發展, 提高外出務工年輕人回流的吸引力;完善縣域教育和醫療服務, 加強對縣域范圍內農村人口進入縣城接受基礎教育的吸納能力、承載能力和服務能力, 提高本地醫療服務質量和規模, 全面提高優質公共服務對農村人口的可獲得性。
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》
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