一、要素在鄉村振興中的作用
黨的十九大前，黨中央和國務院在不同時期的政策提到要推動城鄉要素間平等流動，促進城鄉一體化發展。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，釋放了資源要素配置將繼續向“三農”傾斜信號。2017年中央經濟工作會議指出“要通過健全城鄉融合發展體制機制，清除阻礙要素下鄉各種障礙”以推動鄉村振興戰略。2018年初剛剛召開的國務院常務會議提出“確定進一步支持返鄉下鄉創業措施，激活鄉村資源要素促進鄉村振興”。可見，新時代下黨中央和國務院制定政策目標是定向掃除要素下鄉流通障礙，盤活鄉村資源要素，充分激發要素資源活力，使之成為推動鄉村振興的新路徑。
近年來，盡管資本、技術和人才等要素下鄉不斷增加，但因城鄉發展先天差異性及長期城鄉二元政策等因素影響，城鄉間要素流動依然是鄉村單一向城市不平等流動的格局，鄉村仍然缺乏資本、技術和人才等要素，要素下鄉面臨一系列難題。為此，如何破解推進要素下鄉難題是當前要解決的重要問題。這是因為，要素下鄉能夠激發新時代鄉村發展新動力必然要求，不僅有利于加快城鄉協調一體化發展，破解長期以來的“三農”問題，還能有助于打贏精準脫貧攻堅戰并實現貧困區永久性脫貧，更能加快推進鄉村振興。
二、要素流向鄉村面臨的難題
（一）鄉村制度環境不完善導致要素下鄉困難
城鄉二元結構制度使得城市比鄉村更具有吸引資源要素的優勢，這是城鄉要素資源“鄉—城”單向流動的重要原因。表現在一是鄉村土地產權不明確的制度性問題。我國鄉村土地產權關系沒有根本理順，土地產權不明晰以及不穩定、激勵約束功能缺失和不公平集體土地征用制度使得土地無法高效流轉，流轉交易成本過高。二是城鄉居民權益制度差異性使得城市居民不能承包經營鄉村土地。城市居民在把握現代農業市場需求具有優勢，但當前城市居民不能長久取得鄉村土地要素承包經營權，因而少了一個將資金、新技術和優質現代產業要素帶到鄉村產業的途徑。三是鄉村綜合公共服務水平不高。鄉村公共服務平臺建設滯后，經營農業基礎設施薄弱的短板，“田水路林村”綜合整治不到位，影響了要素下鄉村。
（二）下鄉要素參與農業活動的成本較高
受政策的影響，鄉村要素以較低成本流向城市，而城市要素很難或者以較高成本流向鄉村。一方面，城市要素受政策高價格保護流向鄉村。如城市電力、石油和其他重要的農資商品以高價格保護進入鄉村。另一方面，鄉村要素受低價格限制流向城市。如鄉村土地被城市征收價格比較低，且鄉村不能參與土地出讓的價格談判制定。從要素流通成本來看，受鄉村先天基礎設施條件的影響，產業配套的基礎設施與環境不完善、組織方式不健全和要素市場發育慢得使城市現代產業部門在鄉村投資的成本劇幅增長。相關研究也表明城市資源流向鄉村的成本比投向海外或香港等市場比較發達的國家和地區高。資本流動的市場性和逐利性決定了其總是流向邊際收益高的地區，流向鄉村的要素成本高導致了現代要素難以流入鄉村產業。
（三）村民對下鄉要素是否切實帶來收益有所顧慮
我國分散承包鄉村耕地的村民數量多，土地權益保障實施難度較大，要素進入現代化農業產生的收益具有不確定性，因此，鄉村對資本下鄉能否對農業產業帶來正面效應和農民增收存有顧慮，擔心下鄉的資本占用土地“與民爭利”。事實上，從當前工商資本下鄉實踐來看，有兩點值得注意的經驗教訓：一是資本下鄉沒有顯著改善村民經濟收入狀況。部分產業發展未能“反哺”村民，有的甚至對村民進行農業飼養和農作物種植活動有負面影響。而且，下鄉資本的逐利性容易引發盲目性投資，引發土地 “非農化”現象。二是村民無法參與在資本下鄉經營農業的過程中和享受土地收益。城市產業要素流向鄉村不能是簡單的資本雇傭勞動關系，若缺乏農民的參與會使城市產業要素進入鄉村遭遇信息不充分，不利于城鄉產業要素持續性融合和農民持續性增收。
（四）鄉村金融服務仍十分薄弱導致引資下鄉難度大
當前鄉村金融服務水平比較落后，金融基礎配套設施和新型便利化支付結算工具發展發展不足，不同地區金融服務網點少且存在差異性，金融信貸服務產品比較少且單一，投融資環境不理想導致引資比較難。加上社會資本進入現代農業建設的門檻較高，造成資本下鄉面臨用地難、融資難和用工難等問題，不利于引資下鄉。
三、破解要素下鄉難題的建議
（一）逐步完善鄉村制度環境以消除要素下鄉制度性障礙
一是進一步完善要素流向鄉村的用地制度。深化土地制度改革，加快鄉村宅基地產權和田地三權確立登記頒證，建立公平、有序的各類產權流轉交易和抵押登記服務交易平臺。嘗試依法將鄉村集體土地、閑置農房、田地發展為農產業用地。二是進一步推動城鄉公共服務均等化。建立健全鄉村公共服務制度，強化政務服務及公共服務的及時性，搭建高效有序的村民自治和互助平臺。深化“放管服”改革，繼續推動簡政放權，改善阻礙要素下鄉行政審批事項。增加特定產業發展所需公共品的供給，改善傳統自然經濟農業。三是推動要素自由流動和平等交換。允許城鄉居民有保護性承包鄉村土地要素進行與現代農業相關的活動。
（二）多舉措降低要素流向鄉村的成本
破除城鄉要素流動價格不對等問題關鍵在于政府，為此，制定財政補貼、推進城鄉用地市場化價格和加強鄉村基礎設施建設等優惠政策降低要素流向鄉村的成本，為有意愿向鄉村輸送現代產業要素的企業減輕負擔。一是要統一城鄉建設用地市場。建立城鄉統一、主體平等、產權明晰和合理有序的建設用地市場。建立鄉村土地產權信息數據庫，推動鄉村土地要素在市場公平流轉交易，最大限度盤活鄉村生產要素資料。二是建立以市場化方式要素價格形成機制。在政策范圍內以市場交易拍賣方式確定鄉村被城市征用地的價格，推進鄉村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。同時，建立向農民傾斜的土地增值收益分配機制，切實保障農民公平分享土地增值收益。三是繼續提升與現代產業相匹配的鄉村硬件基礎設施水平和軟件治理制度環境。加強交通、道路、水電等公共基礎設施及產業基礎設施建設，以便吸引城市要素流向鄉村。
（三）建立村民能夠分享下鄉要素產生收益的長效機制
要建立下鄉資本與村民利益共享機制，推進資本成為“反哺”農業的重要力量，讓城鄉要素能夠融合持續共生，并成為鄉村振興的新引擎。一是加強對下鄉要素投入的農業項目的監督管理。建立政府與民主相結合的監督機制，加強租賃農地事中事后監管，避免資本投資盲目性，切實保障農民利益。要求下鄉資本遵循鄉村建設的相關規劃要求，明確經營建設方向，嚴格資本項目和建設用地審查。在處理涉及農民利益的事項時，應尊重聽取村民的意見。加大“非農化”的懲處力度，切實保證下鄉資本服務現代化農業發展，消除資本下鄉“與民爭利”的矛盾。二是激勵村民參與鄉村項目中獲益。完善產業組織形式，積極培育新型農業經營主體，鼓勵村民使用土地、資金和固定資產要素參與經營和入股項目建設，讓資源成為創富資本，鄉村成為創業樂園，農民成為合作股東，村民才能獲得穩定的勞動報酬收入和入股分紅，讓村民成為既是鄉村振興主體，也是最大的收益者。三是發揮村民在推進要素下鄉中的積極作用。村民具有先天優勢熟悉農業及其衍生產業，為此，應讓村民參與城市產業要素與鄉村生產資料、勞動力融合過程，以城市產業要素帶動鄉村要素價值增值，推動城鄉產業要素融合共生。
（四）健全引資下鄉金融服務體系以提升融資功能
地方政府要深入完善和落實國家對三農服務、扶貧和鄉村創業企業的金融優惠政策。一是構建普惠性、公共性的鄉村金融體系。加快發展鄉村普惠金融發展，鼓勵和支持發展村鎮銀行、農業保險、小額貸款公司、貸款擔保機構在創業較為集中的縣域設立金融服務網點。推廣到返鄉下鄉的創業企業。同時，在鄉村創新“政府+銀行+保險”融資模式，鼓勵金融機構因地制宜探索農房宅基地、農田承包權、林權及果園等抵押貸款方式。二是通過制定土地費用減免、資金補貼、稅收減免等優惠政策，構建多層次、低成本、廣覆蓋的現代化新型支付結算服務網絡。三是撬動社會資本下鄉。盡快推動農業領域政府和社會資本合作PPP項目政策落實，嘗試引導互聯網金融企業、風險投資基金、產業投資基金、股權投資基金等資本參與現代農業建設。
（五）大力創造現代化農業新業態以吸引要素流向鄉村
鄉村現代化農業新業態是吸引要素城市資金、技術等產業要素下鄉的重要因素，為此，一是鼓勵城市產業要素通過農業產業鏈的節點衍生新業態。以傳統農業基礎為依托，發展產業鏈節點上融入文化、體驗、加工制造等內容形成現代新農業，推進城市要素與鄉村的土地、勞動力等要素整合催生新業態。此外，通過發展網狀產業鏈，以便提高傳統農業的邊際報酬率，吸引資本下鄉。二是利用要素聚集空間打造城鄉產業要素共生平臺。充分利用現存的農業示范園、休閑農業與鄉村旅游示范點（村）、農業觀光采摘園、休閑農莊有利的空間區域，打造特色小鎮、特色田園鄉村、田園綜合體，以便吸引城市資金、技術和人才等產業要素。
（六）以“引才回鄉”工程為契機吸引人才下鄉返鄉
人才要素能夠在鄉村振興中發揮重要的作用，通過返鄉回鄉人才將要素引入現代農業建設中。為此，各地應深入貫徹落實國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進鄉村一二三產業融合發展的意見》政策文件，積極搭建政策扶持平臺，加強鄉村創業教育培訓，拓寬創業渠道，鼓勵引導返鄉下鄉人員、企業家、技能人才與現有各類新型農業主體聯合組建創新團隊，從事農產業基地、農產品加工、農產品牌創建、農業創意休閑等農業重點領域活動，激發鄉村創業內生動力。結合鄉村產業要素融合發展需求，培育一批新型農業經營主體和職業農民，提高鄉村農業勞動力的技術素質。
作者單位：湖北省社會科學院財貿所
中國鄉村發現網轉自：湖北政研網
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