黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。作為新發(fā)展理念的重要組成部分，綠色發(fā)展意味著我國(guó)發(fā)展必須堅(jiān)持綠色價(jià)值向度，通過綠色理念引領(lǐng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前“綠色”正成為我國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)價(jià)值向度，或者說(shuō)傳統(tǒng)型的國(guó)家治理正向綠色治理轉(zhuǎn)型。縣級(jí)政府是具有完整意義上政府職能的最基層政府，縣級(jí)政府治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界以縣級(jí)政府治理機(jī)制為研究對(duì)象的研究成果很少，專門從綠色治理視域下研究縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的成果更是付之闕如。當(dāng)前，以綠色治理為視角，探討如何在縣級(jí)政府落實(shí)綠色治理價(jià)值理念，加快構(gòu)建和創(chuàng)新縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制，這對(duì)于深入推進(jìn)國(guó)家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化都有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的概念與構(gòu)成要素
研究縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制，查擺當(dāng)前縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制運(yùn)行中的問題，必須從界定縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制概念出發(fā)，在明晰縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，才能開展更為深入的研究。
(一)縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的概念
縣級(jí)政府是指管理一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域事務(wù)的政府組織的總稱，是中央政府、省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)劃。縣級(jí)政府在國(guó)家治理體系中處于關(guān)鍵層級(jí)，所謂“郡縣治則天下安”。綠色意為生命，象征青春、和平、安慰、朝氣，對(duì)事物的發(fā)展充滿希望。隨著生態(tài)環(huán)境問題日益得到廣泛關(guān)注，綠色的涵義得以引申，而泛指保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)、行為、計(jì)劃、思想和觀念等，由此出現(xiàn)了綠色食品、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色政治、綠色行政、綠色城市、綠色治理等一系列概念。公共管理領(lǐng)域引用綠色一詞源于生態(tài)問題。綠色治理中的“綠色”，核心內(nèi)涵為可持續(xù)、低碳、健康與和諧。首先，在治理效果上是可持續(xù)的，可持續(xù)型治理，“是一種‘前瞻式’的治理態(tài)度、治理思維和治理路徑”。也就是說(shuō)，我們?cè)跇?gòu)建治理愿景，設(shè)置治理目標(biāo)時(shí)不應(yīng)局限于此時(shí)此地的思維模式，而應(yīng)以跨越時(shí)空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果。換句話說(shuō)，我們論及的綠色治理效果應(yīng)該是長(zhǎng)青的而不是一歲一枯榮的，更不是曇花一現(xiàn)的。其次，從治理目標(biāo)來(lái)看，就要實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，實(shí)現(xiàn)低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。關(guān)于治理，學(xué)者們有著不同的界定，但就其內(nèi)涵特征上基本達(dá)成以下共識(shí)：一是治理的對(duì)象或內(nèi)容是公共事務(wù)；二是治理的目的在于維護(hù)和增進(jìn)公共利益；三是治理的主體是多元的；四是治理的基本方式是協(xié)調(diào)與合作。基于治理理論與綠色發(fā)展理論，我們認(rèn)為綠色治理是一種以綠色作為價(jià)值向度和行為邏輯的治理范式。綠色治理“是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，基本目標(biāo)和基本途徑”。具體而言，綠色治理是指政府以提供公共服務(wù)為核心職能，領(lǐng)導(dǎo)多元綠色治理共同體構(gòu)建和諧互信的合作關(guān)系，搭建規(guī)范、高效的多元合作共治平臺(tái)，通過健全綠色治理體系和綠色治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)公共利益的活動(dòng)或活動(dòng)過程。
機(jī)制原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，借指一種生物功能的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)生物結(jié)構(gòu)組成部分的相互關(guān)系、其間各種變化過程的物理化學(xué)性質(zhì)和相互關(guān)系；現(xiàn)泛指促進(jìn)事物發(fā)展變化的內(nèi)部機(jī)能、功效。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，機(jī)制指的是，“在人們交往過程中的某個(gè)場(chǎng)域內(nèi)，通過某種動(dòng)力促使參與主體通過某種方式、途徑或方法趨向或解決目標(biāo)的過程。機(jī)制有內(nèi)外兩層涵義:其一，從表象來(lái)看，機(jī)制往往外顯為某種方式、方法或途徑；其二，從內(nèi)在來(lái)看，機(jī)制是主體之間趨向或解決目標(biāo)的動(dòng)力”。
縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制是指縣級(jí)政府綠色治理共同體在治理場(chǎng)域內(nèi)，針對(duì)綠色治理問題，以綠色內(nèi)涵為價(jià)值向度和行為邏輯，協(xié)調(diào)各種綠色治理主體間關(guān)系，形成綠色治理合力，從而實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)的過程和方式。這種過程和方式往往外顯為某種方法或途徑。綠色治理機(jī)制有其獨(dú)有內(nèi)涵：一是以綠色治理共同體為運(yùn)行主體。任何機(jī)制的運(yùn)行都有其對(duì)應(yīng)的主體，正如講市場(chǎng)機(jī)制是指關(guān)于市場(chǎng)主體及其主體間關(guān)系的機(jī)制一樣，綠色治理機(jī)制是指以綠色共同體為主體的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)探討綠色共同體各主體要素間的關(guān)系，以及關(guān)系的表現(xiàn)方式等。二是以共建共治共享為主要方式。機(jī)制會(huì)表現(xiàn)為某種方式、方法或途徑，綠色治理機(jī)制運(yùn)行的主要方式則是共建共治共享。十九大報(bào)告中提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，為縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新提供了思路啟迪和方向指引。三是以可持續(xù)、低碳、和諧、健康為構(gòu)建原則。構(gòu)建原則源于“綠色”的價(jià)值內(nèi)涵，可持續(xù)指的是治理目標(biāo)和治理效果的可持續(xù)，低碳對(duì)應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)生態(tài)的綠色要求，健康是政治生態(tài)的綠色要求，而和諧指的是人與自然、人與人之間關(guān)系的綠色要求。
(二)縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的構(gòu)成要素
要素指構(gòu)成系統(tǒng)的基本單元，“與‘系統(tǒng)’相對(duì)。在系統(tǒng)中，要素之間相互獨(dú)立，存在差別性，各要素之間又按一定方式相互聯(lián)系和相互作用，形成一定的結(jié)構(gòu)。要素和系統(tǒng)既相互依存又相互轉(zhuǎn)化。沒有無(wú)要素的系統(tǒng)，也沒有無(wú)系統(tǒng)的要素”。從上述機(jī)制的定義分析，“機(jī)制的構(gòu)成要素不僅包括動(dòng)力、目標(biāo)和過程，還包括場(chǎng)域、主體”。那么對(duì)應(yīng)來(lái)講，縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制也包括目標(biāo)、主體、動(dòng)力、場(chǎng)域、方法這五個(gè)基本要素。
一是目標(biāo)要素，即縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制要實(shí)現(xiàn)的功能和效果。顯而易見，這一目標(biāo)的制定是源于綠色治理的價(jià)值內(nèi)涵，即可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。所有治理機(jī)制的構(gòu)建和優(yōu)化都是圍繞實(shí)現(xiàn)綠色治理的價(jià)值內(nèi)涵的。目標(biāo)要素是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的價(jià)值所在。
二是主體要素，即綠色治理過程中涉及的各個(gè)利益相關(guān)者。治理機(jī)制首先表現(xiàn)的是不同治理主體間的互動(dòng)關(guān)系。嚴(yán)格講，這并不是一種人為的關(guān)系設(shè)定，而是綠色治理進(jìn)程中的自發(fā)需要和自我演變。從統(tǒng)治到管理，從管理到治理，再到綠色治理，某種程度上體現(xiàn)了政府、企業(yè)、公民、社會(huì)組織等不同主體之間的關(guān)系演變。就當(dāng)前而言，縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的主體應(yīng)是一個(gè)綠色治理共同體，這種多元綠色主體是綠色治理的內(nèi)在要求，也是綠色治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。
三是動(dòng)力要素，即不同主體趨向同一目標(biāo)的推動(dòng)力。不同的主體有著不同的利益偏好，如何揉和不同的利益需求，進(jìn)而產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合力，有賴于有效的動(dòng)力要素發(fā)揮作用。這種作用方式并不以單一機(jī)制形式而孤立存在，而是包括了激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等一系列機(jī)制的集合。可以說(shuō)，動(dòng)力要素是促使綠色治理機(jī)制主體實(shí)現(xiàn)綠色治理目標(biāo)的催化劑。
四是場(chǎng)域要素，即治理機(jī)制發(fā)揮作用的范圍和環(huán)境。機(jī)制不是萬(wàn)能的，它只能適用于一定的作用范圍和機(jī)制環(huán)境，脫離治理領(lǐng)域談治理機(jī)制是沒有意義的。機(jī)制與機(jī)制環(huán)境要適配，當(dāng)前縣域財(cái)政制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面的改革都會(huì)改變綠色治理機(jī)制的環(huán)境因素。因此，場(chǎng)域要素是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制運(yùn)行的基本載體。
五是方法要素，即不同主體在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中外顯的關(guān)系方式。這種關(guān)系方式涉及以何種安排來(lái)實(shí)現(xiàn)各個(gè)要素間的自洽與協(xié)調(diào)。比如主體間利益矛盾的調(diào)適，機(jī)制環(huán)境變化的調(diào)適，等等。一個(gè)好的綠色治理機(jī)制應(yīng)具有較好的自適性。在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)可以依托要素間的自洽來(lái)消除變量的干擾。因此，方法要素是治理機(jī)制的重要內(nèi)容。
二、縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的問題審視與障礙分析
自“綠色發(fā)展”新理念提出以來(lái)，全國(guó)縣域?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“綠色化”已有著比較深入的認(rèn)識(shí)。一些縣域通過構(gòu)建綠色治理機(jī)制，加快推進(jìn)縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新。然而，由于積重難返的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制還存在如下一些比較嚴(yán)重的問題：
首先，綠色治理機(jī)制的缺位。就縣域治理來(lái)講，很多矛盾與問題都是在積累到一定程度的時(shí)候，才會(huì)引起有關(guān)部門的注意。比如早期的環(huán)境污染問題，就是由于縣級(jí)政府長(zhǎng)期以來(lái)唯“GDP”式發(fā)展模式造成的。由于縣域綠色治理機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境污染問題不斷惡化。一些縣域甚至一度以犧牲環(huán)境，乃至犧牲人民群眾的生命為代價(jià)，去換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)增長(zhǎng)。甚至?xí)r至今日，綠色治理的理念也沒有得到完全普及。一些地方綠色治理問題并沒有得到應(yīng)有的重視，更沒有形成綠色治理機(jī)制去推動(dòng)縣域綠色治理創(chuàng)新。因此，在當(dāng)前而言，縣域綠色治理機(jī)制的缺位，是一個(gè)比較大的問題。
其次，綠色治理機(jī)制不成熟。在某些綠色治理領(lǐng)域，縣級(jí)政府可能已經(jīng)形成了一定的綠色治理機(jī)制。但距離體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的綠色治理機(jī)制的要求還相差較大。比如隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和社會(huì)組織的不斷成熟，公民參與的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。多元社會(huì)主體構(gòu)成的綠色治理共同體對(duì)縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新提出了更高的要求。但在縣級(jí)政府綠色治理實(shí)踐中，綠色治理的參與機(jī)制還有待優(yōu)化。一是社會(huì)主體參與的領(lǐng)域相對(duì)較窄，很多領(lǐng)域還是政府關(guān)起門來(lái)決策；二是參與主體自身也有局限性，往往能夠參與的是社會(huì)精英人士或大型企業(yè)，還不能夠充分代表民眾利益；三是參與主體間的關(guān)系失調(diào)，基本上還是縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，沒能夠真正實(shí)現(xiàn)綠色治理主體間的平等合作。
再次，好的綠色治理機(jī)制沒有得到好的運(yùn)行。機(jī)制形成和機(jī)制有效運(yùn)行是兩碼事。從當(dāng)前綠色治理實(shí)踐來(lái)看，好的機(jī)制并不總是能夠得到好的運(yùn)行。很多時(shí)候行政權(quán)力還是居于首位的，有時(shí)候會(huì)凌駕于機(jī)制之上。長(zhǎng)官意識(shí)和行政命令會(huì)干擾機(jī)制運(yùn)行和機(jī)制間的良性自洽，這樣就會(huì)讓好的綠色治理機(jī)制成為一種“擺設(shè)”。同樣以環(huán)境治理問題為例，在某一行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)，可能已經(jīng)形成了一系列行之有效的企業(yè)約束機(jī)制、政府監(jiān)管機(jī)制等，但很可能在下一任行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)，這些機(jī)制會(huì)淡化甚至廢止，出現(xiàn)人亡政息的現(xiàn)象。
最后，綠色治理機(jī)制間缺乏銜接與互動(dòng)。縣域綠色治理是一種綜合性、系統(tǒng)性、整體性治理。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制也不單指某一種機(jī)制，而是多種機(jī)制的集合。機(jī)制與機(jī)制之間是相互聯(lián)系而又相互影響的。正如一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)要素間的關(guān)系與系統(tǒng)要素一樣都是整體系統(tǒng)績(jī)效的自變量，綠色機(jī)制不僅要求機(jī)制是綠色的，也要求機(jī)制間的關(guān)系是綠色健康的。因而，針對(duì)不同治理領(lǐng)域構(gòu)建有效的治理機(jī)制是必需的，而追求不同機(jī)制間的調(diào)適與互動(dòng)同樣也是必要的；否則就可能會(huì)頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，開出的治理藥方顧此失彼，有失調(diào)和。以動(dòng)力機(jī)制為例，解決了治理主體參與治理的動(dòng)力問題，但如果沒有責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的約束與監(jiān)管，很容易會(huì)造成治理的放任化，映射到治理實(shí)踐中，就會(huì)造成許多治理資源的浪費(fèi)和治理的無(wú)序。
三、縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的創(chuàng)新理路
創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家和民族興旺發(fā)達(dá)的源泉。創(chuàng)新也是治理機(jī)制走向完善的必由之路。新時(shí)代催生新使命，新矛盾提出新要求。在新時(shí)代背景下，緊抓新的社會(huì)主要矛盾，落實(shí)十九大提出的新的基本方略，構(gòu)建縣域綠色治理機(jī)制譜系，是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的基本理路（圖1所示）。探討縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新，必然要以綠色治理理念創(chuàng)新為前置條件，以綠色治理體制創(chuàng)新為重要保障，通過理念創(chuàng)新帶動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)綠色治理目標(biāo)。而各種綠色治理機(jī)制只有在創(chuàng)新中遵循整體性原則，形成一個(gè)有機(jī)的綠色治理“機(jī)制譜系”，才能真正像音樂家那樣，演奏出一部縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的和諧樂章。
(一)綠色向度理念創(chuàng)新：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的基本前提
綠色治理是綠色發(fā)展理念在治理領(lǐng)域的延伸，有其特有的核心內(nèi)涵和內(nèi)在要求。探討以“綠色治理”為愿景的治理機(jī)制創(chuàng)新，必須以綠色向度的理念創(chuàng)新為前置條件。
（1）追求可持續(xù)的治理效果
十九大報(bào)告指出，我們要努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。可以看出可持續(xù)是發(fā)展的落腳點(diǎn)。“‘可持續(xù)型’治理作為傳統(tǒng)政府治理思維和行動(dòng)的替代路徑，……是對(duì)政府治理時(shí)間維度的深刻詮釋。”也就是說(shuō)，我們?cè)跇?gòu)建綠色治理愿景，設(shè)置綠色治理目標(biāo)時(shí)不應(yīng)局限于此時(shí)此地的思維模式，而應(yīng)以跨時(shí)空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果。“可持續(xù)發(fā)展內(nèi)蘊(yùn)了‘整體、內(nèi)生、綜合’的系統(tǒng)本質(zhì)；可持續(xù)發(fā)展揭示了‘發(fā)展、協(xié)調(diào)、持續(xù)’的運(yùn)行基礎(chǔ)；可持續(xù)發(fā)展反映了‘動(dòng)力、質(zhì)量、公平’的有機(jī)統(tǒng)一；可持續(xù)發(fā)展規(guī)定了‘和諧、有序、理性’的人文環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)了‘速度、數(shù)量、質(zhì)量’的綠色標(biāo)準(zhǔn)。”綠色本意即代表著生機(jī)，預(yù)示著可持續(xù)發(fā)展。綠色治理機(jī)制的構(gòu)建和完善，是我們走向綠色治理，推進(jìn)縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。對(duì)于縣級(jí)政府而言，如何規(guī)避因長(zhǎng)官任期制帶來(lái)的戰(zhàn)略短視行為，更需以完善的綠色治理機(jī)制保障縣域綠色治理的可持續(xù)性。
（2）追求人與自然的和諧共生
圍繞生存和發(fā)展的命題，人與自然的關(guān)系是最基本的關(guān)系之一。實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，就是要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。十九大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策……堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”在新時(shí)代，要深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)美好生活的需要，是建設(shè)美麗中國(guó)、健康中國(guó)、平安中國(guó)的必由之路。縣域綠色治理必然要求縣域綠色治理共同體在以人為本的基礎(chǔ)上，尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，合理調(diào)適人與自然的生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。
（3）追求低碳的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展指明了正確方向。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展是以低碳環(huán)保為前提的，追求低碳的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要運(yùn)用生態(tài)學(xué)的概念范疇來(lái)分析經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制及其發(fā)展規(guī)律。在生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互過程中，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)際上是一種經(jīng)濟(jì)投入要素，與其他資源投入一樣有損耗有產(chǎn)出。當(dāng)前，氣候危機(jī)和金融危機(jī)預(yù)示了以追求經(jīng)濟(jì)無(wú)限增長(zhǎng)為目標(biāo)的舊經(jīng)濟(jì)模式正走向終結(jié)。“新倡導(dǎo)的綠色經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地包括了經(jīng)濟(jì)高效、規(guī)模有度、社會(huì)包容等要素，相對(duì)于以往不涉及經(jīng)濟(jì)模式變革的淺綠色改進(jìn)，是一種深綠色的變革。”綜觀當(dāng)前關(guān)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展新要求來(lái)看，最核心的要求就是低碳。所謂低碳即降低溫室氣體的排放，包括低能耗、低污染、低排放的低碳經(jīng)濟(jì)及低碳生活等方面內(nèi)容。就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，縣域綠色治理就是要追求一種以低碳為核心的經(jīng)濟(jì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力保護(hù)縣域的“綠水青山”。
（4）追求健康的政治生態(tài)
十九大報(bào)告提出，要發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。政治生態(tài)是一個(gè)地方的政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中體現(xiàn)，是政治各要素相互作用的結(jié)果。政治生態(tài)與黨的執(zhí)政能力密切相聯(lián)，對(duì)全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極其重要的影響。習(xí)近平總書記在2014年政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)首次提出“要有一個(gè)好的政治生態(tài)”。他強(qiáng)調(diào)“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀”。十九大報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)要營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。在新時(shí)代的中國(guó)，科學(xué)系統(tǒng)的政治生態(tài)觀主要體現(xiàn)為:保持“山清水秀”是政治生態(tài)健康的基本目標(biāo)；懲治腐敗是政治生態(tài)健康的現(xiàn)實(shí)路徑；全面從嚴(yán)治黨是政治生態(tài)健康的根本保證。從中國(guó)特色政治體制和新時(shí)代政治發(fā)展而言，政治生態(tài)應(yīng)著重于黨建領(lǐng)域。要追求政治上的風(fēng)清氣正，就要首先打造一個(gè)健康的執(zhí)政黨生態(tài)，以積極向上的執(zhí)政黨生態(tài)引領(lǐng)并整合政治生態(tài)。就縣域綠色治理而言，就是要通過綠色治理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)縣域的政治清明，促進(jìn)健康的黨內(nèi)政治生態(tài)，并以健康的縣域黨內(nèi)政治生態(tài)推進(jìn)健康的縣域政治生態(tài)。
（5）追求和諧的社會(huì)生態(tài)
廣義上來(lái)說(shuō)，和諧社會(huì)之和諧應(yīng)包括社會(huì)關(guān)系的和諧和人與自然的和諧兩個(gè)方面。這里探討的社會(huì)生態(tài)之和諧指的是社會(huì)關(guān)系意義上的和諧。社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論“把人所處的社會(huì)環(huán)境如家庭、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、社區(qū)等看作是一種社會(huì)性的生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人的生存環(huán)境應(yīng)是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)體系，即由一系列相互聯(lián)系的因素構(gòu)成的一種功能性整體”。該理論以宏觀的角度去理解“人類的社會(huì)功能”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人、家庭、群體、社區(qū)及其他社會(huì)環(huán)境之間的和諧互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)生活方式和社會(huì)生活狀態(tài)，實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。就縣域社會(huì)治理而言，不管是從學(xué)理上還是從綠色治理實(shí)踐要求來(lái)看，都必須以十九大報(bào)告中提出的“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”為出發(fā)點(diǎn)，緊抓人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，創(chuàng)新綠色治理機(jī)制，促進(jìn)共建共治共享，追求和諧的社會(huì)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。
(二)綠色治理體制創(chuàng)新：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的重要保障
不同的治理體制衍生不同的治理機(jī)制，治理機(jī)制應(yīng)適應(yīng)治理體制。治理機(jī)制的運(yùn)行需要以治理體制為依托。體制通常是“國(guó)家機(jī)關(guān)、各企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱……它的好壞和是否完善，關(guān)系到社會(huì)機(jī)體各方面、各組成部分的協(xié)調(diào)和發(fā)展”。體制是機(jī)制的場(chǎng)域要素內(nèi)容，可以說(shuō)，體制創(chuàng)新對(duì)于機(jī)制創(chuàng)新具有先行意義。尤其對(duì)于全新的綠色治理機(jī)制而言，要實(shí)現(xiàn)真正有效的綠色治理機(jī)制創(chuàng)新，打破體制桎梏顯得尤為重要。
十九大報(bào)告中提出了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。這種“五位一體”的社會(huì)治理體制是我國(guó)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本性制度保障。就縣域綠色治理體制創(chuàng)新而言，當(dāng)務(wù)之急在于打造一個(gè)基于“五位一體”的縣域綠色治理共同體，以此為主體來(lái)提高綠色治理社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化水平。
按照馬克思主義的觀點(diǎn)，“人的本質(zhì)是人的真正的共同體”。在馬克思那里，共同體是人類存在的基本方式。所謂“共同體”是指在特定共同性基礎(chǔ)上結(jié)成的多元主體共在共處的類組織形式，一般具有共在性、共同性、共通性、穩(wěn)定性和閉合性等特點(diǎn)。“治理共同體”是指多元治理主體按照公共性規(guī)范和民主治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)起來(lái)的一種合作治理公共事務(wù)的治理載體。治理共同體既是一個(gè)利益共同體，也是一個(gè)目標(biāo)共同體，更是一個(gè)價(jià)值共同體。在縣域綠色治理共同體中，各主體間是各負(fù)其責(zé)又協(xié)同合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這一關(guān)系的重要前提是要充分認(rèn)識(shí)到政府從包攬一切到引導(dǎo)為主的角色轉(zhuǎn)換。在社會(huì)發(fā)展過程中，民眾的需求越來(lái)越多元化，政府沒有足夠的公共資源來(lái)及時(shí)回應(yīng)民眾的利益訴求和公共服務(wù)需求，而且在很多領(lǐng)域，政府也不是最合適的問題裁定者和服務(wù)提供者。為此，政府必須對(duì)自身角色和功能進(jìn)行重新定位，進(jìn)而進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能與服務(wù)方式。綠色治理共同體在于建立多元主體聯(lián)動(dòng)的協(xié)同共治局面，“共治意味著公權(quán)力釋放更多的空間，社會(huì)組織透過自治規(guī)范進(jìn)行治理，而公權(quán)力僅處于補(bǔ)充性地位，時(shí)刻處于備位狀態(tài)”。當(dāng)前，縣域應(yīng)加快構(gòu)建以“共建共治共享”為主要特征的綠色治理共同體，這是縣級(jí)政府綠色治理體制創(chuàng)新的重中之重，而縣級(jí)政府綠色治理共同體如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，則有賴于進(jìn)一步創(chuàng)新綠色治理機(jī)制來(lái)加以支撐。
(三)構(gòu)建綠色治理機(jī)制譜系：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的核心內(nèi)容
縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制并非是對(duì)傳統(tǒng)治理機(jī)制的全盤否定和改弦易張，而是在社會(huì)體制與社會(huì)發(fā)展大體相適應(yīng)的基本判斷下，通過引入綠色治理價(jià)值理念對(duì)既有治理機(jī)制的一種完善與創(chuàng)新，以達(dá)到優(yōu)化治理機(jī)制的目的。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新主要在于構(gòu)建出符合綠色治理價(jià)值理念的機(jī)制譜系。只有創(chuàng)新多層面、多維度的綠色治理機(jī)制，并在實(shí)現(xiàn)縣域各種綠色治理機(jī)制有機(jī)銜接和良性互動(dòng)基礎(chǔ)上打造出一個(gè)和諧互動(dòng)的“機(jī)制譜系”，才有可能真正讓縣域綠色治理共同體運(yùn)作起來(lái)。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制是綠色治理共同體在治理場(chǎng)域內(nèi)，針對(duì)綠色治理問題，協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系，形成治理合力，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)的過程和方式。根據(jù)這一定義，可以把由十二個(gè)綠色治理機(jī)制構(gòu)成的縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系分五大模塊（如圖2所示），分別為目標(biāo)模塊、驅(qū)動(dòng)模塊、合作模塊、優(yōu)化模塊和控制模塊。各模塊之間各有側(cè)重，又相互聯(lián)系。機(jī)制譜系存在于一定的治理場(chǎng)域內(nèi)，圍繞一定目標(biāo)，各主體依照相應(yīng)的動(dòng)力要素，采取合作模式進(jìn)行縣域綠色治理，全程實(shí)施有效控制，完成持續(xù)的綠色治理機(jī)制優(yōu)化。
（1）目標(biāo)模塊
目標(biāo)模塊主要包括縣域綠色治理機(jī)制譜系中的問題機(jī)制和目標(biāo)機(jī)制。縣域綠色治理問題具有復(fù)雜性和潛在風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)治理問題的識(shí)別考驗(yàn)著治理主體的治理能力。因而，發(fā)現(xiàn)并聚焦問題是綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的重要前提。社會(huì)問題層出不窮，如何及時(shí)識(shí)別出綠色治理問題，正確分析綠色治理問題，不能完全寄希望于政府官員參差不齊的個(gè)人能力，實(shí)際有賴于綠色治理的問題機(jī)制。分析綠色治理問題后需要形成科學(xué)的綠色治理目標(biāo)。綠色治理目標(biāo)如何形成、如何分解，這需要構(gòu)建并創(chuàng)新綠色治理目標(biāo)機(jī)制。目標(biāo)設(shè)計(jì)是人為的結(jié)果，是綠色治理共同體相互協(xié)商的結(jié)果，必然會(huì)涉及各主體的利益問題。如何協(xié)調(diào)各方利益訴求，形成可行性的綠色治理目標(biāo)，有賴于目標(biāo)機(jī)制是否科學(xué)有效。
（2）驅(qū)動(dòng)模塊
驅(qū)動(dòng)模塊主要包括縣域綠色治理機(jī)制譜系中的動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，縣域治理失效和社會(huì)失范在一些地方是比較嚴(yán)重的問題，比如高污染、高能耗企業(yè)的長(zhǎng)期存在，官民矛盾、醫(yī)患矛盾等長(zhǎng)期得不到緩解。這些問題直觀反映了縣級(jí)政府綠色治理能力低下，但深層次的原因可能是綠色治理動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制出現(xiàn)了問題。長(zhǎng)期以來(lái)，在很多縣域治理中形成了政府包攬一切的局面。一旦政府出現(xiàn)懶政無(wú)為或有過無(wú)責(zé)現(xiàn)象，治理問題將會(huì)持續(xù)惡化，并威脅到政府的合法性。因此，綠色治理機(jī)制創(chuàng)新要求必須對(duì)既有的縣域治理動(dòng)力機(jī)制、責(zé)任機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。就動(dòng)力機(jī)制而言，一方面通過建立健全綠色考核指標(biāo)體系促使縣級(jí)政府勤政廉政、履職盡責(zé)；另一方面要充分挖掘社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力源泉，有效匯集社會(huì)訴求，發(fā)揮社會(huì)自治作用，并對(duì)政府形成有效監(jiān)督，形成一種倒逼政府勤政有為的局面。就責(zé)任機(jī)制而言，在縣域綠色治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)讓“不同的治理主體在多中心治理運(yùn)轉(zhuǎn)中承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé)”。責(zé)任機(jī)制回應(yīng)的是治理責(zé)任如何分擔(dān)和治理行為的責(zé)任追究問題，它強(qiáng)調(diào)綠色治理共同體的協(xié)作共治和對(duì)公共權(quán)力的有效約束。
（3）合作模塊
合作模塊是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系中的核心模塊，主要包括參與機(jī)制、整合機(jī)制、決策機(jī)制與合作機(jī)制。這一模塊是綠色治理共同體各主體在治理場(chǎng)域中的存在方式與相互關(guān)系的最重要體現(xiàn)。多元主體參與綠色治理活動(dòng)是當(dāng)前綠色治理的應(yīng)有之義，但在實(shí)際治理實(shí)踐過程中，能夠真正發(fā)揮參與效用的領(lǐng)域很少，歸根結(jié)底，是因?yàn)槿鄙匍L(zhǎng)效的綠色治理參與機(jī)制。從工具理性角度看，一個(gè)好的參與機(jī)制應(yīng)有利于識(shí)別綠色治理問題、形成綠色治理目標(biāo)，促進(jìn)綠色決策的形成和高效解決綠色問題。從價(jià)值理性來(lái)看，在綠色治理機(jī)制中，多元主體參與更具有民主價(jià)值的意蘊(yùn)。公民參與是對(duì)公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)的承認(rèn)，是協(xié)同治理、民主治理的必要途徑。不同治理主體有著不同的治理資源，這些治理資源如何有效聚集、合理配置，需要一套整合機(jī)制，最終形成有效的綠色治理合力。面對(duì)復(fù)雜的治理問題，如何通過綠色治理共同體作出綠色決策，而非單一的政府決策，就需要形成一套綠色治理決策機(jī)制，來(lái)回應(yīng)不同治理主體的利益訴求與主體間利益博弈的問題。同時(shí)，在綠色決策形成和綠色政策執(zhí)行的過程中，需要一套綠色合作機(jī)制來(lái)規(guī)范綠色治理共同體的治理行為。這四種綠色治理機(jī)制的結(jié)合，最終回應(yīng)了綠色治理共同體間以何種方式存在、以何種關(guān)系共處的問題。
（4）優(yōu)化模塊
優(yōu)化模塊主要包括測(cè)評(píng)機(jī)制與創(chuàng)新機(jī)制。測(cè)評(píng)不僅限于治理效果的測(cè)評(píng)，更重要的是對(duì)各類機(jī)制本身是否有效、機(jī)制間是否良性互動(dòng)的測(cè)評(píng)。機(jī)制具有動(dòng)態(tài)性，不存在永久有效的固定機(jī)制。綠色治理機(jī)制是存在于一定治理場(chǎng)域和機(jī)制環(huán)境中的，治理體系因素的變動(dòng)都將引起治理機(jī)制新的調(diào)整和優(yōu)化，因此，綠色治理機(jī)制需要持續(xù)創(chuàng)新。在治理領(lǐng)域，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也是走向綠色治理的關(guān)鍵動(dòng)力源泉，包括治理組織、治理理念、治理文化、治理體制、治理機(jī)制的創(chuàng)新，等等。縣級(jí)政府綠色治理創(chuàng)新要從治理機(jī)制的構(gòu)成要素出發(fā)，如圖2所示，不同的機(jī)制模塊都應(yīng)走向機(jī)制創(chuàng)新，而機(jī)制創(chuàng)新也作用于所有機(jī)制模塊。
（5）控制模塊
控制模塊既調(diào)適各治理要素，也調(diào)適機(jī)制譜系的各模塊關(guān)系，主要包括協(xié)調(diào)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。在縣域綠色治理中，由于治理主體多元化，協(xié)調(diào)顯得尤為重要。協(xié)調(diào)的對(duì)象從以往的政府內(nèi)部，擴(kuò)展為政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、其他社會(huì)組織、公民等多元主體。協(xié)調(diào)的客體關(guān)鍵是綠色治理共同體內(nèi)部的利益訴求，比如不同治理目標(biāo)的協(xié)調(diào)，不同治理權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)，不同治理資源的協(xié)調(diào)。總之，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)的是關(guān)系的和諧。在以綠色治理共同體為運(yùn)行載體的縣級(jí)綠色治理機(jī)制譜系中，協(xié)調(diào)機(jī)制是調(diào)適主體間關(guān)系必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。此外，作為我國(guó)行政區(qū)劃中有著完整職能的縣級(jí)政府，“一把手”往往掌握著不受監(jiān)督的權(quán)力，如果不有效監(jiān)督縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，縣域綠色治理共同體就無(wú)法建構(gòu)，縣域綠色治理機(jī)制也就無(wú)從創(chuàng)新。為此，要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的縣域綠色監(jiān)督體系等，發(fā)揮各種綠色監(jiān)督機(jī)制的整體效能。
四、結(jié)語(yǔ)
作為一個(gè)具有完全職能的基層政府，縣級(jí)政府是全面落實(shí)綠色發(fā)展新理念，走向綠色治理的關(guān)鍵。而縣級(jí)政府綠色治理的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口在于創(chuàng)新縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制基本構(gòu)成要素包括目標(biāo)、主體、動(dòng)力、場(chǎng)域和方法。在對(duì)當(dāng)前縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制聚焦與審視的基礎(chǔ)上，通過綠色向度理念的創(chuàng)新，帶動(dòng)縣級(jí)政府綠色治理體制創(chuàng)新，進(jìn)而在創(chuàng)新各種綠色治理機(jī)制的基礎(chǔ)上形成縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系，這是加快縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而深入推進(jìn)國(guó)家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化的理性選擇與基本路向。
作者簡(jiǎn)介：史云貴，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；譚小華，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年05期
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