高標準農田是土地平整、集中連片、設施完善、土壤肥沃、生態良好，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產農田， 是農業耕地中的精華，是確保國家糧食安全的核心要素，是推動農業高質量發展的重要保障。
建設高標準農田是黨中央國務院立足國家糧食安全和農業農村現代化作出的重大戰略部署
我國農業資源稟賦相對不足、質量不高，實現“旱澇保收、高產穩產”，是廣大農業工作者長期以來不懈奮斗的重要目標。
進入新世紀以來，隨著國際工業化、城鎮化步伐的不斷加快和居民消費水平的不斷升級，我國農業資源和環境兩個“緊箍咒”日益趨緊， 確保國家糧食安全的壓力不斷增大。黨中央、國務院著眼于發展現代農業、保障糧食安全和全面建設小康社會大局，提出大力開展高標準農田建設。2004 年中央一號文件首次提出“建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力。”2005 年中央一號文件首次使用“高標準農田”的概念。此后歷年的中央一號文件均作出明確要求，“按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田”。
為推進高標準農田建設任務的落實，黨中央、國務院作出統籌謀劃， 進行系統性戰略部署。2013 年國務院批準《全國高標準農田建設總體規劃》，提出到2020 年，建成旱澇保收的高標準農田 8 億畝，畝均糧食綜合生產能力提高 100 公斤以上。2018 年，中央政治局審議通過的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》提出，把高標準農田建設作為農業綜合生產能力提升重大工程，“ 確保到 2022 年建成 10 億畝高標準農田，所有高標準農田實現統一上圖入庫”。這些重大戰略規劃，為高標準農田建設明確了方向、目標、路徑、步驟和措施，有力地推動了全國高標準農田建設。
黨的十八大以來，習近平總書記多次就加強農田水利和高標準農田建設發表重要講話、作出重要指示， 反復強調解決靠天吃飯問題， 根本的一條是大興農田水利，明確要求把高標準農田建設好，把農田水利搞上去。2017 年 12 月， 習近平總書記在中央農村工作會議上再次強調，“ 保障糧食安全， 關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產得出、供得上。這就要求我們守住耕地紅線，把高標準農田建設好， 把農田水利搞上去”。習近平總書記對農田水利和高標準農田建設的一系列重要論述，為我們開展高標準農田建設提供根本遵循和指南。
建設高標準農田是推動農業轉型升級和高質量發展的重要保障
建設高標準農田，不僅是確保國家糧食安全的根本保障，也是推動農業轉型升級和高質量發展的重要途徑。必須加快轉變農業發展方式，優化資源要素配置，全面促進資源環境節約集約利用，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推進農業由增產導向轉向提質導向， 提高農業質量、效益、整體素質和全要素生產率。
建設高標準農田，能夠以耕地質量的提升彌補耕地數量的不足， 為國家糧食安全提供根本保障。我國耕地資源相對不足，要確保國家糧食安全，有效途徑是大力加強高標準農田建設，通過農田平整、改良土壤、完善配套設施等措施，有效提升耕地質量和地力，提高農業產出率，通過提升質量彌補我國耕地數量不足的劣勢。到 2022 年，如果實現鄉村振興戰略規劃確定的 10億畝高標準農田建設目標，通過提升耕地質量和地力新增加的產能， 相當于在全國新增加了 2.75 億畝耕地。
建設高標準農田，能夠顯著提高農業資源利用效率，促進農業可持續發展。長期以來，我國農業高投入高消耗，資源透支，過度開發。今后，必須以緩解地少水缺的資源環境約束為導向，深入推進農業發展方式轉變，從主要追求產量增長和拼資源拼消耗的粗放經營，轉變到數量質量效益并重，注重可持續的集約發展上來。實踐證明，持續加強高標準農田建設，能夠促進農業資源節約集約利用，有效提高資源利用效率， 減少農業面源污染， 實現農業資源永續利用，增強農業發展后勁，轉變農業發展方式。根據中國科學院第三方評估，通過高標準農田建設，畝均節水率可達24.3%、節電率可達 30.8%， 畝均化肥施用量減少 13.8%、農藥施用量減少 19.1%。
建設高標準農田，能夠以規模化替代碎片化分散化，顯著提高農業綜合效益。我國農業經營規模小， 戶均耕地面積只有 7 畝多，僅相當于日本的 1/4、歐盟的 1/40、美國的 1/400；耕地分散化、碎片化嚴重，不少地方戶均擁有耕地多達十幾塊， 地塊分散，經營成本高，比較效益低，不利于現代農業發展。建設高標準農田，通過集中連片開展耕地田塊合并、平整、改造，建成田成方、路成網、林成帶、旱能澆、澇能排的標準化農田，徹底解決耕地碎片化問題，能夠有效促進土地流轉，推動農業規模化經營，提高農業標準化生產水平，降低生產經營成本，提升農業規模效益，克服農業比較效益低的問題。據第三方調查，高標準農田項目實施后，77.3% 的項目區農民畝均增加收入 200 元以上，畝均農業生產成本平均降低10%~15%，產量增加 10%~20%。
建設高標準農田，能夠帶動農業經營方式轉變，有效提升農業競爭力。通過集中連片開展高標準農田建設，把碎地變整田、小塊并大塊、坡地變平地、陡地變梯田、劣地變沃土、分割變聯通，為農業機械化發展、新技術推廣應用、新型農業經營主體培育創造有利條件，從而促進農業經營方式轉變，提高農業競爭力。
一是高標準農田建設有利于推動農業機械化提檔升級。長期以來，我國農業地塊碎片化、分散化一直是制約農業機械發展的重要障礙。2017 年我國農業機械化率已達66%，但丘陵山區占比高、地塊碎片化嚴重的重慶、四川、云南、貴州四省農業綜合機械化率僅為 26%。重慶市通過農田建設開展耕地宜機化改造，農業機械化率提升 20 多個百分點，通過機械化作業，每畝直接生產成本水田、旱田分別降低 350 元、500 元以上。據第三方調查，農業綜合開發全國高標準農田實施區， 大型農機數量比實施前增加 29%。二是高標準農田建設有利于促進新型農業經營主體發育。根據中國科學院典型調查，在高標準農田實施區， 種糧大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體迅速增加，新型經營主體占比提高 33 個百分點，農業組織化程度顯著提升。三是高標準農田建設有利于新技術新品種的推廣應用。建設高標準農田，為統一引進新品種、推廣新技術、開展標準化生產、提升產品質量、打造區域品牌創造了良好條件，有利于提高農業科技應用水平，推動農業轉到依靠創新驅動發展的軌道上來，為提高農業競爭力提供保障。
基本國情農情決定了高標準農田建設是一項長期的艱巨的歷史任務
自《全國高標準農田建設總體規劃》頒布以來，各地、各有關部門高度重視高標準農田建設，不斷加大建設力度，合力推進高標準農田建設，截至目前全國累計建成高標準農田 6 億多畝，有力推動了“藏糧于地”戰略實施。但是由于我國耕地自然稟賦基礎不好，加之農田基礎設施建設歷史欠賬太多、資金總體投入不足等問題，已建成的高標準農田無論是數量規模還是質量等級，都不適應農業高質量發展的要求，農田基礎設施建設滯后仍然是影響我國現代農業發展和國家糧食安全的重大制約因素。我國獨特的基本國情農情，決定了持續推進高標農田建設將是一項長期的艱巨的歷史任務。
獨特的農業資源稟賦決定了高標準農田建設的長期性。根據農業農村部組織的全國耕地地力調查與質量評價，全國耕地按質量等級由高到低依次劃分為一至十等，質量較高的一至三等耕地，僅占全國耕地的 27.3% ；質量中等的四至六等耕地，占總面積的 44.8%，存在一定生產障礙因素，需要加強農田基本建設 ；質量較差的七至十等耕地占27.9%，基礎地力差，生產障礙因素突出，短時間內較難得到根本改善， 需要持續開展農田建設提升耕地質量。我國丘陵山區約占國土面積的2/3，覆蓋人口超過 60%，耕地面積占比超過 50%。這些地區的耕地條件較差，甚至很多是“斗笠田”“巴掌田”，改造難度大、投入成本高。重慶全市 3677 萬畝耕地中，坡度在 15 度以上的占 51%，單塊面積 1 畝以下的占 80% 以上，戶均耕地不足 5 畝， 耕地分散在 3 處以上的農戶占 60%。要把我國耕地的大多數建設成高標準農田，需要一個長期持續的過程。
薄弱的農業基礎設施狀況決定了高標準農田建設的艱巨性。截至2017 年底，我國已建成旱澇保收的高標準農田面積占全國耕地面積不足 30%， 占全國永久基本農田不足40%，全國大部分耕地還處于“待提升”狀態。我國農田水利基礎設施薄弱，許多地區仍使用 20 世紀五六十年代、六七十年代修建的農田水利設施，年久失修，難以發揮作用，大多數灌排泵站效率低下， 如黑龍江全省 40% 的大型灌區骨干工程、50% 以上的中小型灌區老化失修。農田水利“最后一公里”問題突出，目前全國仍有一半以上的耕地沒有灌溉條件或沒有完善灌排設施，依靠雨養農業的“望天田”還大范圍存在，農業靠天吃飯的局面仍未根本改變。農田水、電、路、林等基礎設施不配套問題突出，如黑龍江省 2/3 以上農田機耕生產路需要更新建設。加快補齊農業基礎設施薄弱的短板，全面加強高標準農田建設的任務十分艱巨。
分散的農戶家庭經營方式決定了高標準農田建設的復雜性。實行家庭承包經營是我國農村基本經營制度的重要內容，鞏固和完善農村基本經營制度是我們黨各項農村政策的基石。堅持農村基本經營制度， 必須堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營的基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。我國有 2.3 億承包農戶，目前全部流轉出土地的農戶僅7000 多萬戶，大量農戶仍以分散經營為主，這在一個比較長的時期內仍將是我們的基本國情農情。而建設高標準農田需要集中連片、整體推進、區域開發、統一布局、統一規劃設計、統一施工建設。由于分散經營的每家每戶經營狀況、思想認識、種植結構、利益訴求等都不相同，在開展高標農田建設過程中如何統一項目區所有農戶的思想認識、如何滿足項目區所有農戶的意愿、如何調動項目區所有農戶參與高標準農田建設的積極性等，即如何處理農田集中建設與農戶分散經營的矛盾，面臨著挑戰。此外，還面臨著在一家一戶承包地上建設形成的田間工程設施產權不明晰，管護主體和管護責任不明確、管護資金和措施落實不到位等問題，導致已建成的農田基礎設施無法持續發揮效益。
較低的資金投入標準決定了高標準農田建設的反復性。農田基礎設施建設投入大、周期長、回報少，長期主要依靠財政資金和農民籌資投勞建設，社會資金和金融資本進入動力不足，取消“兩工”以后，農民投入越來越少，投入單一、投入不足和建設標準偏低問題突出。近年來，中央各部門和地方共同投資建設高標準農田，畝均投資標準一般在 1500~1800 元之間，各地普遍反映標準偏低，特別是在丘陵山區，這個投資標準僅能滿足實際需要的 30%~60%。較低的投資標準， 難以有效提升工程建設質量和農田抗災能力，難以確保建成的農田設施有效發揮作用 15 年以上。結果往往是農田建設完成并投入使用后，持續不了多久，由于設施老化損毀， 又需要重新進行新一輪建設。
以更加有力的舉措切實加快高標準農田建設
當前和今后一個時期，我國農業正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，高標準農田建設是推動農業轉型升級和高質量發展的基礎和保障，必須切實采取有力措施，加大建設力度， 加快補齊農業基礎設施短板，為農業轉型升級和高質量發展打牢基礎。
強化政府主導。高標準農田建設是典型的農業基礎設施建設，公益性強、涉及區域廣、投資需求大、建設周期長、工程任務艱巨，必須突出和強化政府的主導作用，建立健全強大的高標準農田建設組織保障機制和動員落實機制。要加快建立集中高效規范統一的農田建設管理新體制，深入推進機構改革，從中央到市縣各個層面都要加快整合發改、財政、國土、水利等相關部門農田建設職能， 理順管理體制， 構建上下銜接、系統完備、職能優化、精干高效、運行規范的農田建設管理新體制，切實改變過去九龍治水、五牛下田的分散格局，實現農田建設從多頭分散管理向集中統一管理轉變。要壓實各級政府工作責任， 按照中央統籌、省負總責的要求， 建立健全各級黨委政府高標準農田建設領導機制、協調機制、責任機制，明確目標和進度，層層分解任務， 落實責任到部門到人員，落實任務到村組到地塊，落實進度到年度到月份，為持續大規模推進高標準農田建設提供有力的組織保障。
統一規劃布局。高標準農田建設地域十分廣泛、工程任務量浩大、建設內容復雜，必須系統規劃，明確布局和階段性任務，有計劃有步驟的分布實施。要按照鄉村振興戰略規劃要求，抓緊組織編制《全國高標準農田建設規劃（2019-2022 年）》，確定階段性建設目標和年度建設任務，統籌建設內容和區域布局，協調高標準農田建設區與基本農田保護區、糧食生產功能區等相銜接，明確資金籌措方案和保障措施，為全國各地開展高標準農田建設提供指導。
加強資金保障。按照鄉村振興戰略規劃確定的高標準農田階段性建設目標，今后四年每年需要完成9000 萬畝建設任務，按照現行投入標準和現有資金總量，每年缺口資金達 400 億元，如果進一步提高建設標準，資金需求缺口將更大，必須綜合施策確保投入。一要加大中央財政資金整合和投入力度。加快從預算源頭整合分散在各部門的農田建設資金，設立農田建設財政專項，集中投入辦大事。加快建立中央財政支持高標準農田建設資金穩定增長機制，滿足高標準農田建設資金需求，逐步提高投入標準和建設質量。二是要落實地方政府共同投入責任。各省要調整優化本級財政支出結構，將高標準農田建設作為落實鄉村振興戰略的重點支持范圍， 不斷加大財政資金支持力度。三是積極鼓勵農民群眾籌資投勞。鼓勵和引導農民、農村集體經濟組織、新型農業經營主體等，通過籌資投勞等多種方式，積極參與農田水利工程建設和運營。四是完善投融資機制。創新財政資金使用方式， 探索通過財政補貼、投資補助、貸款貼息、政府和社會資本合作等多種模式，撬動更多金融資本和社會資本投入高標準農田建設。
完善標準規范。高標準農田建設涉及田、土、水、路、林、電等多方面內容，加之不同區域的地形地貌、土壤狀況、水源條件、氣候環境、耕作制度等差異巨大，必須建立健全相關標準規范體系，為高標準農田建設提供技術支撐。
要加強高標準農田建設相關標準制修訂，制定適應不同區域條件的高標準農田建設標準體系，完善相關工程設計、建設、管護、測試、評價規范、標準、定額、方法等， 為高標準農田土地平整、灌排溝渠、田間道路、防護林網、生態環境保護等基礎設施建設提供技術依據， 確保全國不同區域、不同類型高標準農田建設的協調性與一致性。
嚴格績效考核。高標準農田建設任務重、工程大、資金多，為確保建設成效，必須健全考核監督機制，加強跟蹤問效，確保任務落實。要將高標準農田建設作為國務院大督查的重要內容，加強對地方政府的考核。中央主管部門要統籌開展高標準農田建設日常考核評價，及時開展建設任務、質量、成效、管理和社會影響等多方面的評價工作。更加注重督查考核結果的運用，把各地工作履職、建設進度、工程質量、資金使用等情況與年度資金任務安排相掛鉤，實行獎優懲劣。加強社會監督，保障群眾知情權，做好政府信息公開，堅持項目公示制， 主動接受社會各界監督，確保到2022 年如期完成 10 億畝高標準農田建設任務，為農業轉型升級和高質量發展創造條件，為鄉村振興打好基礎。
作者系農業農村部農田建設管理司副司長
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2019年第01期 微信公眾號（原創）
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