摘要：當前我國反貧困工作正處于攻堅克難的關鍵時期，社會救助作為廣大鄉村地區貧困人口的“最后一張安全網”，具有重要的兜底作用。目前農村貧困人口社會救助體系仍存在救助水平低、救助內容單一、救助對象瞄準偏差及救助主體協同度差等問題。其成因主要為：城鄉二元分割體制的束縛、農村貧困人口社會救助管理體制的滯后、相關法規制度的不健全、經費的匱乏以及救助主客體思想觀念的落后等。在精準扶貧后期應從樹立科學的救助理念、完善社會救助的法規制度、堅持社會救助與精準扶貧雙輪驅動、統籌城鄉社會救助、完善統一協調的管理運行體制及健全多元的貧困人口社會救助體系等方面著手，對農村貧困人口社會救助體系進行進一步的優化，以充分發揮其減貧、脫貧的功能。
關鍵詞：精準扶貧；農村貧困人口；社會救助
貧困是世界各國共同面臨的重大挑戰，也是當前我國社會面臨的內生結構性難關。自中共十一屆三中全會以來，政府高度重視反貧困工作的進展，力圖通過經濟發展、開發式扶貧、社會保障并舉的方法應對貧困問題。其中，社會保障在脫貧減貧方面具有獨特的作用，而社會救助作為社會保障的根本與核心，具有兜底的基礎功能，它通過實物救濟、現金幫扶以及社會服務等形式有效的保障了貧困對象的基本生活避免其陷入生存危機，并且它還兼具減緩代際貧困傳承的作用，為穩步減貧、脫貧創造了助力。
社會救助與扶貧開發在我國長期以來是兩項相互獨立的社會政策，黨的十七屆三中全會首次明確“農村低保與扶貧開發政策有效銜接”的政策思路，將社會救助的托底保障與扶貧開發的發展能力兩項功能有效結合，共同致力于反貧困。然而，隨著貧困現象的日益變化，我國農村地區貧困程度依然非常嚴峻，而全面建成小康社會又迫在眉睫。在這一情形下，我國反貧困工作一改往日粗放漫灌的形式，對扶貧開發政策進行進一步的豐富與創新，實施“精準扶貧”戰略。社會保障作為精準扶貧的“五個一批”之一，其反貧困作用進一步凸顯。作為一項主要由政府參與扶貧開發的補充性、輸血式救濟手段，農村貧困人口社會救助在精準扶貧的視域下，其救助理念也應從原先的宏觀、粗放式轉變為微觀、精準化救助，從原先的單純“反貧困”到與“預防貧困”相結合。然而，目前農村貧困人口社會救助體系卻存在與精準扶貧工作要求不匹配的地方，這需要我們從精準扶貧的角度入手加以觀察與剖析，以便促進我國農村貧困人口社會救助體系的完善與優化。
一、精準扶貧視角下農村貧困人口社會救助體系建設現存問題表征
（一）救助水平低，城鄉差異顯著
我國貧困人口社會救助被人為的分割成城鄉兩項相互獨立的制度，兩者在救助資源的配置上存在明顯不均衡，農村社會長期以來被處于我國社會保障體系的邊緣。現階段，我國城市貧困人口社會救助基本達到了應保盡保的要求，而農村社會救助卻無法涵蓋全體貧困農戶。并且，從表1可以看出，農村救助標準也遠低于同時期城鎮困難人口。2017年城市低保人均領取標準為6487.2元，而農村則僅為4300.7元（為了方便進行城鄉對比，本文將低保人均標準的單位統一換算成：元/年），是城市三分之二。此外，受自然地理條件、經濟社會狀況等影響，區域間救助資源的分配也不均衡。經濟發展水平較高且農民數量較多的村莊的統籌資金所占農民收入的比重較低，其救助資源與能力較為充足；而經濟發展水平較低的、人口規模較小的村莊的統籌資金在農民收入中所在比例較大，其救助資源與能力明顯不足。由此可見，在現行農村貧困人口社會救助體系中，愈加貧困的地區所享受的救助資源愈有限、愈加難以脫貧，與精準扶貧的目標相悖，無法使全體困難人口平等的享受發展成果，其公平性有待考量。另外，從整體來看，鄉村地區救助水平普遍較低，其救助標準缺乏科學的動態調整機制，致使農村貧困人口的基本生存保障金和同時期的物價水平、人均消費水平不匹配，2017年農民消費水平為11704元，而同年度農村低保人均標準則僅僅是前者的三分之一。再加上家庭與土地的保障作用逐步弱化，當前設立的救助標準不能有效的滿足貧困者的基本生存需求，無法準確的發揮其保底的扶貧功效。
（二）救助內容單一，專項救助欠缺
在精準扶貧階段，我國農村貧困現象發生了新的轉變，由原先的絕對貧困、經濟貧困逐漸演變為相對貧困、能力貧困，過去的單一款物救助已無法有效的應對新的貧困問題。同時，隨著農村社會的進步以及社會救助的完善，農村困難人群對于救助的需求不再局限于單一的以溫飽為目標的生存型救助，開始對更高層次的發展型救助產生需求，呈現多樣化的特征。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》也進一步明確了農村社會救助的范圍，涵蓋了最低生活保障、災害救助、教育救助、醫療救助、住房救助、就業救助、臨時救助等一系列領域。
然而，現行的農村貧困人口社會救助內容仍然單一，主要側重于傳統的以款物救濟為主的生存救助、臨時應急性救助，而農民的心理救助、發展型救助則遭到了嚴重忽視。這種片面的、單一的救助內容只停留在“輸血式”救濟層面，充分的體現了社會救助的兜底與救急作用，而其所具備的社會服務、促進就業及減緩貧困代際傳承的功能被弱化甚至缺失。其中，依據困難人口實際需求所設置的教育、就業、司法等發展型專項救助在鄉村地區尚不成熟，甚至慢慢的演化為低保戶附加的福利，而大部分急需這類救助的農戶可能并不具有低保的資格無法接受救助。當前無論是官方統計部門，還是有關的統計年鑒，除了醫療救助之外，對其它專項救助均缺乏相關的統計口徑，政府對于專項救助的重視力度明顯欠缺，導致貧困農戶住房環境差、子女上學壓力大、與就業相對應的激勵機制缺失等難題突出。這不僅無法使救助內容做到精準化讓貧困農戶及時的獲得針對性的救助，而且具有預防貧困功能的發展型救助的缺失，違背了精準扶貧理念下社會救助工作的“反貧困”與“預防貧困”相結合的要求，還同大多數困難者對于深層次的“造血式”救助需求相矛盾，無法有效的解決其能力貧困、代際貧困的問題，反而進一步阻礙了精準扶貧的整體步伐。
（三）救助對象瞄準偏差，退出準入調整不及時
在精準扶貧理念下，社會救助的首要環節便是精確識別救助對象，這是其他救助活動有效開展的前提。但在現行的農村貧困人口社會救助制度中，我國農村人口基數大，而所享有的救助名額卻十分有限，從現有的研究成果來看，救助對象的瞄準機制存在偏差，有限的救助資源被非貧困農戶侵占，造成了“應保未保、應退未退”。
首先，瞄準救助對象時易受鄉土人情、關系運作等因素影響，導致部分救助資源落入非貧困對象的手中，救助資源偏離性溢出嚴重。其次，識別的指標與操作方法不盡科學合理。家庭年人均純收入作為識別農村貧困人口社會救助對象的主要指標，它所具備的動態性與私人性特征同社會救助公正公開的審查程序相互矛盾，難以準確衡量：其一，農戶的經濟收入無法完全貨幣化。由于缺乏規范的計算標準和方法，無法完全掌握農民的潛在收入與消費支出，且農作物占據了其經濟收入的大部分，而它在價值轉化中隨意性較大。并且，由于缺乏科學的家庭收入核查機制，申請者可能存在謊報收支的行為，識別對象的準確性受到一定的損害。其二，農戶收入不穩定。農作物的收成受自然氣候的影響，在其價值轉化中也受到了市場規律的影響，再加上鄉村地區勞動力的外流，使得農民的收入具有強烈的不穩定性。最后，救助對象退出準入調整不及時。救助客體的實際狀況是處于動態變化中的，而救助主體卻無法及時、有效的進行相應的追蹤調查，再加上經濟人的特征，許多受救助的農戶盡管已完成減貧、脫貧的任務，卻不愿主動的退出，致使真正急需救助的人無法進入。
（四）救助主體協同差，社會參與度低
在“小政府，大社會”的影響下，社會組織的作用逐漸得到了重視，并已慢慢滲入到眾多領域當中，它能夠有效的聚集民間閑散資源為公眾提供政府與市場均無法涉及的服務。然而，在農村貧困人口社會救助制度運行當中，由于相關社會組織的發展尚不成熟，在管理體制、經費規模以及專業人才等方面存在不足，再加上政府對于社會力量參與救助的支持力度不夠、同社會組織缺乏良性的溝通與合作、甚至將其過度行政化視為政府的下屬單位，導致政府實際上成為了單一的救助主體，社會組織所具備靈活性、針對性、多樣化的救助優勢無法發揮，精準施救難以實現。
政府作為救助主體，由于農村貧困人口社會救助包括了多個救助項目，在政府內部相應的存在多個管理部門。當前，醫療保障由衛生部門管理，教育救助由教育部門管理，農村養老、農村五保、最低生活保障以及優撫救濟等則由民政部門進行管理。盡管不少地區存在一些名義上的社會救助工作委員會統一管理救助工作，但其實際可操作性不強。這種多部門管理的局面在短期無法改變，這不但增加了救助的程序，加重了成本負擔，而且各主管部門權責界限不清、關系混亂，再加上相互間缺乏必要的信息溝通，各救助活動的標準參差不齊，缺乏統一性，致使多個救助項目無法有序銜接，難以做到精準化管理。甚至存在因救助部門責任推諉或資源爭奪而發生遺漏救助或重復救助的現象，嚴重影響了政府的綜合救助實力。
二、精準扶貧視角下農村貧困人口社會救助體系建設現存問題的原因探析
（一）城鄉二元體制長期的束縛
造成農村貧困人口社會救助水平低的因素是多方面的，但究其歷史緣由在于我國長久以來的城鄉二元體制。建國初期，我國社會各方面均落后于世界平均水平，經濟趕超發達國家成為了該時期主要的任務，政府在綜合考察各種因素后，決定舉全國之力優先發展城市與工業。國家利用行政手段把城鄉分離開來管理與發展，以犧牲三農利益為代價促進工業化的進程，這在提高綜合國力方面作出了巨大的貢獻，與此同時也削弱了農業資本積累、技術革新的能力，極大的損害了全體農民的合法權益，是現如今“三農”困境的根源所在。
社會救助的目標對象是全體貧困人口，是以應當在全國范圍內構建統一的貧困人口社會救助制度。然而，在二元體制下，城市與農村貧困人口社會救助也被人為的分割成兩大相互獨立、各不干涉的領域，致使市民與農民雖然均具有我國公民的身份，但兩者在貧困人口社會救助方面所享有的待遇卻不平等，這是農村貧困人口救助水平長期停留在較低的層次的制度性原因。此外，這種二元結構嚴重束縛了農村社會市場機制的能力，使鄉村經濟活力欠缺，無法有效的通過市場來吸引社會力量的進入，導致除政府以外其他救助主體的缺失，救助主體單一。盡管，當前政府已經意識到二元體制的種種弊端，并通過“工業反哺農業”逐漸拉近城鄉間的差距，不斷促使一元社會的形成。但是，根深蒂固的二元結構使得“反哺”效果欠佳，再加上反哺的長效機制尚未形成，二元分治的局面不僅沒有得到動搖，反而有所加深的趨勢，嚴重阻礙了城鄉貧困人口社會救助一體化的實現。
（二）救助主客體的思想觀念落后
現階段，政府作為社會救助的實施者，其救助思想落后，對政府的責任本位及公民的權利本位的認知偏差，仍然一味的以施恩者的態度消極救助，致使其主導的救助未能實現從恩惠型到權利型的轉變。同時，作為救助主體，政府沒有從為人民服務的角度出發，積極主動的了解貧困農戶真正急需的救助內容，對農村貧困現象的認知不清，依然停滯在簡單的收入貧困層次，導致其救助目標仍然停留在托底保障層面、救助方式同樣仍然是款物援助為主的消極補救手段。這種落后的、消極的救助理念已無法適應當前以機會貧困和人力資本貧困為主的貧困現狀，是造成單一的救助內容與貧困者多樣化救助需求的矛盾的主要原因，甚至還可能導致代際貧困。
另一方面，從救助的客體——農民的角度出發，其一，他們的文化素養普遍較低，并沒有意識到社會救助是自身的一項基本權利，導致部分符合救助標準的貧困者的救助權被他人侵占也不會主動的采取合法行為維護自身的利益；其二，由于傳統的小農思想，農民的眼界過于狹窄，他們對救助目標認知存在偏離，一味的依賴于救助，不愿意積極主動的脫貧，造成了“養懶漢”、“福利陷阱”、“貧困陷阱”等現象，甚至即使部分農民脫貧后也不愿主動退出救助范圍，加大了退出準入動態調整的難度；其三，由于農民所具備的經濟人特征，他們在申報救助時可能會謊報或者隱瞞真實情況，存在不誠信的問題，使得部分非貧困者進入幫扶范圍，從而致使救助目標瞄準偏差。
（三）農村社會救助管理體制滯后
滯后的管理體制是造成農村貧困人口社會救助體系不完善的重要因素。首先，我國農村貧困人口社會救助缺乏統一的管理機構，各主管救助的部門并未建立有效的信息交流與協同合作機制，甚至它們出于各自的利益而存在相互推諉、資源爭奪的行為，這是造成救助主管部門關系混亂、各救助項目無法有序銜接的根本原因。其次，審查機制不規范，針對申請救助的農戶的收入缺乏統一的計算方法，再加上信息共享機制的缺失，政府很難與掌握相關信息的機構如銀行、工商、稅務等溝通從而了解申請者的具體經濟狀況，致使救助對象的確定隨意性較大、瞄準偏差。然后，農村貧困人口社會救助基層工作隊伍有待加強：其一，基層工作人員數量不足，一般最多只有兩名鄉鎮民政人員，并且往往是一人多職，一些救助機構甚至沒有配置工作人員，實際上形同虛設；其二，基層人員專業性程度較低，且流動性較強，很難適應綜合性較強的救助工作；其三，基層救助手段滯后，缺乏專門的、統一的救助信息管理系統，這些均在很大程度上制約救助工作的有效開展，影響救助對象的精準識別與精準施救。再次，針對救助對象的動態化管理難以實施，再加上被救助者的隱瞞，許多已脫貧的農戶沒有及時退出救助，存在“納入容易、退出難”的現象，致使救助對象退出準入不及時。最后，相關的監管機制不完善：一方面，政府內部民政、審計、監察等部門存在監督不及時、不全面的問題，且許多救助項目屬于上級部門的自我監督，監督成效不明顯，再加上救助信息公示透明度低，致使政府外部——社會公眾與大眾媒體監督難以實現；另一方面，責任追究機制的缺失，對于救助工作所存在的違紀腐敗現象缺乏專門的懲罰處置，這均是造成救助工作不規范、不精準的影響因素之一。
（四）農村社會救助法規制度不健全
立法是任何一項政策創立與發展的先導條件，也是其實踐運行的前提。當前不完善的農村貧困人口社會救助法規制度是農村貧困人口社會救助體系不規范的主要原因。其一，立法滯后。專門的《社會救助法》缺失，救助活動的開展僅依賴于《社會救助暫行辦法》，關于農村貧困人口的專項立法更是缺失。并且，其立法的前瞻性也有待加強，通常是某一情形已威脅到三農的發展，相關部門才會重視并制定相應法規。其二，法規制度層次低。已有的農村貧困人口社會救助相關的法規大多是各級政府發布的規章制度、地方法規，其效力欠佳，無法為救助工作提供強而有力的支撐。對于這些分散的、靈活多變的政策規章，政府也未進行系統的整合，致使農村貧困人口社會救助的法規政策缺乏整體性、穩定性。再次，立法主體混亂。現階段，我國民政部門、衛生部門等紛紛出臺了有關農村貧困人口社會救助問題的政策與規章，這些規章制度大多數雜亂無章、內容不一致、協調性差，甚至存在相互矛盾的地方。
總體而言，我國農村貧困人口社會救助制度相關的法規制度不健全，農村貧困人口社會救助制度的權威性和公信度欠缺，救助工作實施面臨無法可依、無章可循的困境，缺乏必要的違規處罰條例，救助工作具有較強的任意性，是導致救助主體、救助對象、救助標準以及救助內容不規范、甚至救助過程存在腐敗現象的法制性原因。
（五）農村社會救助資金總量不足
經濟基礎決定上層建筑，薄弱的經濟基礎是導致農村貧困人口社會救助水平低的最根本原因。從理論上來說，社會救助的經費來源主要有政府財政、金融信貸、社會捐贈及社會救助基金等。首先，公共財政對救助領域的撥款總額明顯不足。依據各級政府為主、中央為輔的財政投入原則，地方政府承擔了大部分農村社會救助的籌資責任。但自分稅制后，上級政府將財政權利逐步收回，而處理事務的權力往下轉移，基層政府的事權遠超過其所實際掌握的財權，基層財政十分薄弱，難以支撐龐大的開支規模。另外，盡管國家財政在農村救助領域的投入逐年上升，但由于不健全的轉移支付機制，使得各地區救助資金缺口仍然較大，難以發揮出理想的救助效果。再加上財政特有的預算、決算制度設計，使得財政撥款通常無法按時投入救助。其次，農業稅取消后，原先的“三提五統”也隨之瓦解，基層政府的籌資能力顯著降低，農村集體自有資金減少，集體經濟更是形同虛設。再次，社會捐助的籌資力度明顯不足，無法有效彌補財政的空缺。這一方面是因為政府對于社會捐贈的稅收政策優惠力度欠佳，社會企業和個人捐贈在稅前沒有全額扣除，捐贈后稅收扣除的具體操作程序也十分復雜，且成本較高，嚴重打擊了社會捐助的積極性。另一方面，當前企業和個人的主動捐贈意識較弱，政府的相關宣傳與號召力度不強，慈善事業在我國還未成體系。
由此可見，當前我國農村貧困人口社會救助主要依靠國家財政撥款，社會籌資可操作性較弱，再加上社會保障稅的缺失更加大了資金的缺口，導致農村貧困人口社會救助除了農村五保外，缺乏穩定的經費支持，從而致使救助水平低下。
三、精準扶貧視角下農村貧困人口社會救助體系的優化路徑
（一）樹立科學的救助理念
理念是行為的先導，優化農村貧困人口社會救助體系的首要環節便是要樹立科學的救助理念。現階段，無論是救助主體——政府，還是救助對象——貧困農戶，他們對于救助的理解仍然停滯在傳統的恩賜層面，在這種思想的影響下，政府采取的往往是消極被動的救助方式，而農民也只是帶著感恩、自卑的心理，被動的接受救助。然而，面對錯綜復雜的貧困現狀，這一救助理念已嚴重阻礙了農村貧困人口社會救助的運行效果，務必轉變救助思想，加快樹立主動發展的救助理念指導科學救助。從政府來看，首先，要認識到為公眾提供救助是政府的職責所在，明確社會救助與傳統救濟活動的區別，堅持“以人民為中心”，積極施救；其次，精準的把握當前鄉村地區實際貧困狀況，樹立正確的貧困觀，主動為困難農戶提供多種形式的救助，針對能力貧困、機會貧困的農戶提供“造血式”的發展救助，從根本上幫助困難者減貧脫貧；最后，要充分意識到社會救助在精準扶貧領域的作用，加快優化農村貧困人口社會救助體系為反貧困提供助力。從貧困農民來看，一方面，要加強他們的公民意識與權利意識，正確的認識社會救助權，徹底改變接受救助是受人施舍、踐踏尊嚴的心理，應當積極主動的維護這項權利；另一方面，要轉變“等靠要”的消極被動救助思想，通過政府關于農村貧困人口社會救助政策的宣傳與詳細解讀，改變其過度依賴政府救助的錯誤觀念，增強自身社會責任感，預防“懶漢”思想，樹立積極發展自身能力以減貧脫貧的科學救助理念。
（二）健全社會救助相關法律體系
社會救助作為一項重要的保障與改善民生的政策制度，必須堅持依法救助，這也是保證救助工作良性運行與社會公平正義的前提。針對農村貧困人口社會救助所面臨的法規制度欠缺的問題，政府應當盡快完善相關法律制度，從根本上規范救助工作的各個環節以及理順各救助主體的關系，增強社會救助的權威性與規范化，避免“人情保”“關系保”“騙保”等行為的發生，同時也是傳統恩惠型救濟向公民合法救助權利過渡的關鍵環節，為農村貧困人口救助權的履行提供有力的立法支持。
因此，首先，務必要提高政府的立法意識，加快農村貧困人口社會救助的立法進程，在《社會救助暫行辦法》的整體框架的基礎之上制定《農村社會救助法》，再促進各項救助項目單行條例的出臺，確保整個鄉村地區貧困人口社會救助的科學性、計劃性、針對性，為救助工作的健康有序開展奠定堅實的立法基礎；其次，要理順各立法主體之間的關系，以立法機關領導行政立法，著重注意其立法工作同社會保障其它法律法規之間的銜接，一方面要避免法律縫隙的存在，另外一方面要防止出現法與法之間的矛盾；然后，對于救助工作過程中所存在的違法違紀等行為，應通過立法的方式制定相關的懲戒措施，做到“違法必究”；最后，政府也應制定專門的法規條文以此保證社會組織參與救助的合法性和規范化。
（三）堅持社會救助與精準扶貧雙輪驅動
針對收入貧困問題，農村貧困人口社會救助所實施的款物救助已基本上有效的滿足了困難農戶的生存需求。但是隨著社會的進步，農村貧困現象發生了明顯的變化，能力貧困問題逐漸凸顯，貧困人口的需求呈現多樣化的趨勢，與單一的救助內容相矛盾。因此，農村貧困人口社會救助工作不得不隨著時代的變遷、救助需求主體的變化而采取多樣化的救助，政府應加快建立以最低生活保障為核心，醫療救助、教育救助為兩翼，農村五保、特困供養、災害救助、住房救助、司法援助、心理救助、權利救助、臨時救助等為輔的多元綜合救助體系，并構建有序的配套銜接制度，提高整體的救助能力。然后，在精準扶貧的理念下，根據困難農民的致貧成因和貧困程度，采取針對性的、精準化的分級分類救助。例如，對臨時陷入貧困的人群實施生產保護性救助，對低收入人群實施生產扶持性救助，對長期陷入貧困的人群實施生活救助，對特困人群采取特困補助和集中供養的方式。這種依照以救助對象的需求為導向、按照不同救助對象的不同需要實施分類救助的方法，不僅能夠滿足貧困人口最基本的生活，而且可以很大程度的避免重復救助、遺漏救助，保證救助資源的有效性，還能夠預防貧困對象“福利依賴”的心理。另外，在實施救濟性救助活動時，還要堅持與當地扶貧開發工作進行有序銜接，將“輸血式”與“造血式”救助結合起來，根據以“濟”為主、以“扶”為輔的原則，將社會救助的“保基本”與精準扶貧的“促發展”相結合，充分發揮兩者扶貧救助的功能，加快精準扶貧的步伐。
（四）建立城鄉統籌的貧困人口社會救助體系
針對鄉村貧困人口社會救助體系不規范、城鄉救助資源不均的問題，政府應當做到以下幾個方面：首先，應規范救助對象的識別標準，統籌城鄉瞄準方法，將有限的救助資源傳遞到真正急需救助的困難人口手中，做到精確識別。一方面，對救助對象的識別指標體系及家庭收入核實方法進行規范，在技術上改善家庭收入調研方法，綜合評估農戶的經濟狀況，并把評估的結果同入戶調查、鄰里走訪、居民代表評議等結果相結合，掌握申請救助者的綜合狀況；另一方面，對救助對象的瞄準程序進行規范，制定嚴格的申請、審查、評議、公示等程序，避免救助流程混亂，確保識別過程的公平、公正與公開。其次，建立科學的救助標準動態調整機制，逐步縮小城鄉救助水平的差異，充分體現反貧困的功效。政府在確定救助標準時，應充分的考慮各村莊經濟實力、基層政府的財政狀況和農村集體經濟的承受力度以及物價水平，同時在農民人均消費水平的基礎上計算出農村居民最低生活需求標準，并且根據不同地區的社會經濟水平制定出相應的可操作化的最低生活保障線標準的參照系數。在此基礎上，各地政府再協同民政、財務、統計等部門共同制定一個科學合理的救助水平調整機制，努力推進農村貧困人口社會救助水平穩步向全國平均救助水平靠攏，不斷統籌城鄉貧困人口社會救助標準，這既可以維持貧困農戶的基本生活，保證救助活動的公平性，同時能有效的預防因救助水平過高而導致養懶漢的現象。最后，依據權利公平與機會公平等原則，政府要加快城鄉貧困人口社會救助的銜接工作，逐步改變社會救助的城鄉二元結構，大力推動城鄉一體化的貧困人口社會救助體系的進程，使得全體貧困人口不再受戶籍的限制，平等的享受發展成果。
（五）健全統一協調的社會救助管理體制
統一協調的管理機制是農村貧困人口社會救助活動有效開展的基礎。因此，第一，要堅持與完善“政府主導、民政主管、部門協調、社會參與”管理運行模式，即在政府的統一領導下，各地民政部門負責綜合管理、協調工作，其他管理部門在權責界限清晰的基礎上，加大信息共享力度、加強協同合作，建立由政府、非政府組織、社會多方參與的系統化社會救助體系，統籌安排救助工作，實現各救助活動的有序銜接。第二，提升基層救助隊伍的整體水平。一方面要充實基層人員的數量，避免人手短缺的困境；另一方面，通過定期開展專項救助經驗知識講座以及加強與農村救助相關院校的合作等方式，強化基層人員的救助能力；此外，逐步引進專業的救助人員，提升基層救助隊伍的專業性。第三，利用大數據加強農村貧困人口信息數據平臺建設，進行動態監管，健全救助對象及時退出機制，讓其他急需救助的貧困者有機會進入，力圖做到“應保盡保，應退盡退”。第四，加強監管，建立科學的責任追究機制。首先，要加大政府內部的行政監管力度，通過定時與不定時相結合的抽查方式對救助工作進行嚴格的監督，將其結果納入到各級政府政績評估中，對救助過程中違規、違法行為進行相應的責任追究；其次，針對農村貧困人口救助工作的運作情況，進行統一的定期公示，為社會監督提供有效的信息來源；最后，主動引入第三方獨立機構，保證監管工作的客觀性。
（六）完善多元的貧困人口社會救助機制
農村貧困人口社會救助是一項涉及面非常廣的系統性工程，只有在政府主導、社會參與的原則下，充分發揮各方的優勢，共同參與救助，形成多元的貧困人口社會救助體系，才能維持農村貧困人口社會救助工作的良性運行，為精準扶貧的開展提供有力的托底保障。一方面，堅持政府主導，加強財政投入。其一，政府要適當的增加對農村貧困人口社會救助的資金支持，調整其財政支出結構；其二，明確各級政府的救助責任，將社會救助的成效納入到相應的績效考評之中，并完善同事權相對應的財權分配機制，科學的確定籌資比例；其三，對于貧困區域，政府更要加大其轉移支付與政策傾斜力度,縮小區域間在救助資源方面的差異；其四，向社會公眾收取社會保障稅費，適當的發放社會保障彩票，并設置專門的最低生活保障專項基金；其五，建立救助資金及時撥付機制，確保救助金發放的不間斷。
另一方面，強調社會參與，處理好政府與社會的關系。社會力量參與救助，能夠有效的彌補政府財力不足的缺口，形成多元的農村貧困人口社會救助體系。因此，務必要理順政府與社會在救助活動中各自的職責關系，加強兩者之間的銜接工作。一要通過制定相應的政策措施激勵社會公眾捐贈的積極性與規范捐助活動的開展，形成良好的社會互助氛圍，豐富和創新救助形式，并將這些捐助而來的資金全部納入當地社會救助經費管理機制中，不得挪為他用；二要大力培育與發展非政府救助組織，并在政策制度層面為社會組織參與救助提供有力的支持，積極的引導社會各方力量參與到農村救助當中，同時為了充分的發揮社會力量的優勢，還應對其進行適當的監管。
（作者胡揚名系湖南農業大學公共管理與法學學院教授；武穎君系湖南農業大學公共管理與法學學院碩士研究生。中國鄉村發現網轉自：《廣西社會科學》2020年第1期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
