黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并寫進(jìn)黨章，使其成為全黨在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)要完成的總?cè)蝿?wù)。2018年是鄉(xiāng)村振興元年，認(rèn)真總結(jié)一年來(lái)的進(jìn)展及不足，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各個(gè)階段的奮斗目標(biāo)具有重要意義。
一、2018年的進(jìn)展
2018年，中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)行了部署。文件認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求。文件提出了三個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)，即“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。”“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。”“到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。”文件從脫貧攻堅(jiān)、體制機(jī)制創(chuàng)新、人才支撐、投入保障、黨的領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面全面部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
2018年3月8日，習(xí)近平在參加全國(guó)兩會(huì)山東代表團(tuán)審議時(shí)提出“五個(gè)振興”的科學(xué)論斷，即鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。這是習(xí)近平對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)和路徑的明確指示，對(duì)2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施起到了極大的推動(dòng)作用。
2018年4月3日，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式掛牌，從而統(tǒng)籌了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈管理更加統(tǒng)一；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可以根據(jù)生產(chǎn)要求進(jìn)行土地整治規(guī)劃，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興都有很大的促進(jìn)作用。另外，鄉(xiāng)村振興需要充分利用各類土地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的成立，可以統(tǒng)籌管理農(nóng)村各類建設(shè)用地，使土地充分利用。
2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，從構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化、健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系、保障和改善農(nóng)村民生、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系等11個(gè)方面部署了2018—2022年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施內(nèi)容，具有極強(qiáng)的問題導(dǎo)向性和可操作性。
在法律層面上，一系列新修訂法律的通過為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了法律和制度基礎(chǔ)。2018年下半年，《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》等法律修改后經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過，解決了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的諸多問題。其中，《村民委員會(huì)組織法》把村民委員會(huì)的任期從原來(lái)的三年延長(zhǎng)到五年，使其在一個(gè)任期內(nèi)有比較充足的時(shí)間完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的某一具體任務(wù)。《農(nóng)村土地承包法》重點(diǎn)解決了三大問題：一是進(jìn)城農(nóng)民工的土地問題。新法第二十七條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”這就使進(jìn)城落戶農(nóng)民工沒有后顧之憂。二是落實(shí)了十七屆三中全會(huì)提出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的政策構(gòu)想。新法第二十一條第二條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。”通過再一次延長(zhǎng)承包期限保障了“長(zhǎng)久不變”。三是落實(shí)了2014年中央一號(hào)文件提出的農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策思路。新法第二章新增一節(jié)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，其第三十七條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。” 第四十一條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。”對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益給予了比較充分的保護(hù)，有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
相關(guān)部門也出臺(tái)了相應(yīng)政策。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出了“到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)”的行動(dòng)目標(biāo)。《方案》的最大特點(diǎn)就是把全國(guó)劃分為東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)，中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等地區(qū)等三類地區(qū)，分別制定不同的行動(dòng)目標(biāo)，而不是按照慣常的做法簡(jiǎn)單地劃分為東、中、西部，從而使《方案》更具有可行性。《方案》還提出了“三年行動(dòng)”重點(diǎn)任務(wù)，即推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌、加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理、完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，抓住了農(nóng)村人居環(huán)境整治的“牛鼻子”。
2018年9月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興科技支撐行動(dòng)實(shí)施方案》，其核心內(nèi)容是按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，“推動(dòng)科技創(chuàng)新導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變和工作重心的調(diào)整，集聚科技、產(chǎn)業(yè)、金融、資本等各類創(chuàng)新要素，著力開展關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)循環(huán)模式創(chuàng)建、典型示范引領(lǐng)、新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體培育和體制機(jī)制創(chuàng)新，顯著提升科技對(duì)農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善的支撐水平，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，支撐引領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。
此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還發(fā)布了《關(guān)于大力實(shí)施鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)行動(dòng)的通知》《關(guān)于開展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游升級(jí)行動(dòng)的通知》等，從不同角度促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的開展（上述法律、政策見表1）。
總的來(lái)看，2018年，法律和部門政策密集出臺(tái)，從不同角度共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。這些法律、政策結(jié)合在一起，基本上形成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支撐體系。2018年是鄉(xiāng)村振興元年，有兩件突發(fā)事件對(duì)其產(chǎn)生不可估量的影響，一個(gè)是中美貿(mào)易摩擦，影響到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面；另一個(gè)是非洲豬瘟，使出欄量下降接近5個(gè)百分點(diǎn)。然而，由于2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚未完全公布，要從數(shù)量上判斷2018年度鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施情況是不可能的，但我們依然可以從已經(jīng)發(fā)布的信息中進(jìn)行初步判斷。一是總體開局良好。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年，農(nóng)村居民的收入和消費(fèi)均快于城鎮(zhèn)居民，恩格爾系數(shù)繼續(xù)下降；脫貧攻堅(jiān)成效顯著，預(yù)計(jì)全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少超過1000萬(wàn)人，280個(gè)左右貧困縣脫貧摘帽，280萬(wàn)人易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)順利完成。①糧食生產(chǎn)基本穩(wěn)定，全年糧食總產(chǎn)量雖因夏糧、早稻減產(chǎn)有所下降，但減幅不大，仍穩(wěn)定在13000億斤以上，處于歷史較高水平。②二是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易穩(wěn)中有增。2018年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額2168.1億美元，同比增7.7%。其中，出口797.1億美元，增長(zhǎng)5.5%；進(jìn)口1371.0億美元，增長(zhǎng)8.9%；貿(mào)易逆差573.8億美元，增長(zhǎng)14.0%。受中美貿(mào)易摩擦的影響，2018年，大豆進(jìn)口8803.1萬(wàn)噸，減少7.9%；而食用植物油則進(jìn)口808.7萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)8.9%。③三是十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，其中“生態(tài)宜居”初見成效，已經(jīng)形成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)帶動(dòng)型、農(nóng)業(yè)旅游業(yè)融合帶動(dòng)型、一二三產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)型和種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶動(dòng)型等多種模式。④
二、存在的主要問題
（一）做表面文章
很多地方把最容易見效的整頓村容村貌作為鄉(xiāng)村振興開局之“第一腳”。誠(chéng)然，中國(guó)城鄉(xiāng)差別表面上看主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)面貌的差距。據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)普查辦公室公布的第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，在23027萬(wàn)農(nóng)戶中，10995萬(wàn)戶的飲用水為經(jīng)過凈化處理的自來(lái)水，占47.7%；9572萬(wàn)戶的飲用水為受保護(hù)的井水和泉水，占41.6%；2011萬(wàn)戶的飲用水為不受保護(hù)的井水和泉水，占8.7%；130萬(wàn)戶的飲用水為江河湖泊水，占0.6%；155萬(wàn)戶的飲用水為收集雨水，占0.7%；67萬(wàn)戶的飲用水為桶裝水，占0.3%；96萬(wàn)戶飲用其他水源，占0.4%。另外，使用水沖式衛(wèi)生廁所的8339萬(wàn)戶，占36.2%；使用水沖式非衛(wèi)生廁所的721萬(wàn)戶，占3.1%；使用衛(wèi)生旱廁的2859萬(wàn)戶，占12.4%；使用普通旱廁的10639萬(wàn)戶，占46.2%；無(wú)廁所的469萬(wàn)戶，占2.0%。⑤可見城鄉(xiāng)生活條件差距依然很大，這也給實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”要求提出了明確的方向。2018年，中國(guó)人民大學(xué)課題組對(duì)浙江省、江蘇省、吉林省、河南省、福建省進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)正在朝著上述兩個(gè)方面努力，如吉林省延邊市農(nóng)村旱廁改造已經(jīng)初見成效，自來(lái)水入村入戶也正在普及。但這兩項(xiàng)工程的實(shí)施需要大量資金，因而相當(dāng)多的地區(qū)在鄉(xiāng)村振興開局之年致力于整頓村容村貌，一般是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給村委會(huì)補(bǔ)貼，由村委會(huì)出資招聘本村村民打掃街道、清理垃圾，并監(jiān)督全體村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣。這當(dāng)然是必要的，但很多地方僅僅做了這些，進(jìn)一步的工作無(wú)資金、無(wú)計(jì)劃，甚至無(wú)意識(shí)。
一些地方為了村容村貌的整潔、美觀，委托建筑設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)統(tǒng)一的農(nóng)房樣式供村民選擇。這些由城市建筑設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的農(nóng)房一般帶有歐式風(fēng)格，并且強(qiáng)行推廣，農(nóng)民建房必須從中選擇，這就造成一些農(nóng)村建筑歐化現(xiàn)象泛濫，民族風(fēng)格逐漸失去主導(dǎo)地位，實(shí)際上不倫不類。還有一些地方在小村并大村過程中強(qiáng)行讓村民上樓，增加了村民的生活成本，極端情況是有的地區(qū)并村后最遠(yuǎn)的土地距離村莊達(dá)10公里，這又增加了勞動(dòng)成本。
（二）引進(jìn)資本下鄉(xiāng)
長(zhǎng)期看，內(nèi)生性是最適應(yīng)本地自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，從而可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的，但內(nèi)生性發(fā)展需要本地企業(yè)家人才和資金支撐，而且短期內(nèi)難以奏效。于是很多地方采取“借雞生蛋”的辦法，采取優(yōu)惠政策引進(jìn)外來(lái)資本。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化綜合體、田園綜合體、農(nóng)業(yè)公園等大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行招商引資，動(dòng)輒投資數(shù)億甚至數(shù)十億元，流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)千畝甚至數(shù)萬(wàn)畝，一般采取整村甚至整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進(jìn)的方式，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民則被招聘進(jìn)企業(yè)成為農(nóng)業(yè)工人。由于這類項(xiàng)目一般為政府招商引資成果，所以農(nóng)民利益基本能夠得到保障。
但從現(xiàn)實(shí)看，資本下鄉(xiāng)必然對(duì)土地非農(nóng)化有所要求。一是企業(yè)下鄉(xiāng)大量圈地，所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目必然是產(chǎn)加銷一體化，甚至加上旅游、康養(yǎng)等，這就需要大量非農(nóng)建設(shè)用地，包括加工設(shè)施用地、旅游設(shè)施用地等。在地方非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)有限的情況下，一般默許企業(yè)采取“明修棧道，暗度陳倉(cāng)”等方式，如先增加項(xiàng)目所在村的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)，再轉(zhuǎn)化為企業(yè)用地；或者把農(nóng)民集中居住（如上樓），置換出宅基地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。總之是蠶食農(nóng)用土地。長(zhǎng)期來(lái)看，如果允許這類項(xiàng)目大量擴(kuò)張，18億畝耕地紅線岌岌可危。二是一般種養(yǎng)項(xiàng)目盈利水平很低，企業(yè)很難從中獲得超過農(nóng)民自己種植的收益。何況目前的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用很高，更使企業(yè)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上很難盈利。那么，為什么還有大量企業(yè)熱衷于到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地呢？調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于那些以加工業(yè)為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，流轉(zhuǎn)土地的目的大都在于獲取高質(zhì)量和穩(wěn)定的原料來(lái)源，如河南省某面粉加工企業(yè)，流轉(zhuǎn)了數(shù)萬(wàn)畝土地種植高面筋小麥。單從土地流轉(zhuǎn)、小麥種植環(huán)節(jié)，企業(yè)不僅沒有盈利，反而是虧損的。但由于自己種植小麥的質(zhì)量高，企業(yè)生產(chǎn)的面粉及其加工品就有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，因此，企業(yè)整體盈利水平是上升的。可見，這類企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后踏踏實(shí)實(shí)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，既沒有使土地非糧化，更沒有非農(nóng)化。而對(duì)于那些把項(xiàng)目延伸到旅游、康養(yǎng)領(lǐng)域的企業(yè)，則往往會(huì)暗中把農(nóng)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為非農(nóng)項(xiàng)目，如某企業(yè)流轉(zhuǎn)了數(shù)萬(wàn)畝土地種植柑橘，按規(guī)定可以用一定土地建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施用房，企業(yè)則把這部分用地用來(lái)建造別墅，每個(gè)別墅搭配一畝柑橘園。當(dāng)然，由于這樣的土地不是非農(nóng)建設(shè)用地，別墅也只能是“小產(chǎn)權(quán)”。一些地方清理的“大棚房”實(shí)際上就是這種性質(zhì)的非法建筑。
（三）農(nóng)業(yè)旅游化
自2015年中共中央一號(hào)文件提出“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”以來(lái)，充分挖掘農(nóng)業(yè)的多功能性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“三產(chǎn)化”就成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，2018年以來(lái)更是借鄉(xiāng)村振興之東風(fēng)漸入佳境。農(nóng)業(yè)旅游化就是把農(nóng)業(yè)自身的景觀作為旅游資源，經(jīng)過適當(dāng)加工、升級(jí)后吸引游客，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和價(jià)值。從各地實(shí)踐看，主要有以下三種具體做法。
第一，特色小鎮(zhèn)。它是各地依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等），打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項(xiàng)目，是旅游景區(qū)、消費(fèi)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。特色小鎮(zhèn)的類型很多，如農(nóng)旅結(jié)合型、傳統(tǒng)文化型、現(xiàn)代商貿(mào)型、文化創(chuàng)意型等，本文討論的主要是農(nóng)旅結(jié)合型。這類特色小鎮(zhèn)建設(shè)的模式也有很多種類型，有的和現(xiàn)有歷史名鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展大鎮(zhèn)結(jié)合在一起，但更多的是選擇某一產(chǎn)業(yè)集中的村落，甚至在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)選擇一個(gè)適合非農(nóng)設(shè)施建設(shè)的地塊進(jìn)行投資。其實(shí)質(zhì)是城市要素和鄉(xiāng)村要素的融合。現(xiàn)實(shí)中主要有葡萄酒小鎮(zhèn)、櫻花小鎮(zhèn)、草莓小鎮(zhèn)、西瓜小鎮(zhèn)等等。特色小鎮(zhèn)的特點(diǎn)主要有：以特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及環(huán)境資源為基礎(chǔ)；以政府政策包括投融資支持為依托；以產(chǎn)加銷一體化綜合開發(fā)為手段；以優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)旅游為出發(fā)點(diǎn)；以房地產(chǎn)開發(fā)為盈利核心。可見，無(wú)論地方政府還是投資企業(yè)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)并不是壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，而是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)甚至房地產(chǎn)。
第二，田園綜合體。這是2017年中央一號(hào)文件提出的新概念，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)嶄新形態(tài)，是新時(shí)期農(nóng)業(yè)多功能性的實(shí)體性表現(xiàn)。不同于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單體組織，田園綜合體是在一個(gè)較大的區(qū)域或者流域，依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)而建立起來(lái)的集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工（初加工）、農(nóng)業(yè)休閑觀光、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、農(nóng)業(yè)教育等為一體的綜合性、多功能、多主體組織系統(tǒng)。田園綜合體所開發(fā)利用的不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，還包括山嶺、河流、湖泊，甚至寺廟、牌匾、名人故居、農(nóng)民住宅和地方美食、習(xí)俗、戲曲等。⑥
2017年中央一號(hào)文件指出：“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體……。”可見，中央支持田園綜合體建設(shè)的前提條件是要以農(nóng)民合作社為主體。然而，在具體操作中，由于田園綜合體所涉及面積都很大，農(nóng)民合作社無(wú)法提供足夠的資金，因此，各地基本都采取招商引資的方式，農(nóng)民僅僅是土地的提供者。而且，由于各地在建設(shè)田園綜合體時(shí)主要側(cè)重于旅游以及與之相關(guān)的房地產(chǎn)，農(nóng)業(yè)反而成為附屬產(chǎn)業(yè)。
第三，農(nóng)業(yè)公園。不同于休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)公園是在一定區(qū)域內(nèi)，以農(nóng)業(yè)及其設(shè)施景觀為主，輔之以其他自然、人文景觀，集旅游、休閑、采摘、教育、科普等功能為一體，綜合性很強(qiáng)的特殊公園類型。從國(guó)家看，農(nóng)業(yè)公園大都是主題公園，如建于1949年的荷蘭庫(kù)肯霍夫農(nóng)業(yè)公園，就是以郁金香為主題。中國(guó)的農(nóng)業(yè)公園于21世紀(jì)開始起步，也大都以某個(gè)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展特色為主，如山東省蘭陵縣國(guó)家農(nóng)業(yè)公園以蔬菜（蘭陵縣是蔬菜大縣）為特色，河南省林州市紅旗渠國(guó)家農(nóng)業(yè)公園以聞名中外的紅旗渠及其景觀為特色，大都集觀光和采摘為一體。
2018年以來(lái)，很多地方把農(nóng)業(yè)公園建設(shè)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口，從而掀起了一股農(nóng)業(yè)公園建設(shè)熱潮。但是，即使從全世界情況看，農(nóng)業(yè)公園也主要是展示本區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的成就和特色，其產(chǎn)品生產(chǎn)功能并不突出。農(nóng)業(yè)公園的本質(zhì)是把農(nóng)業(yè)資源用于旅游和休閑。因此，一些地區(qū)試圖把農(nóng)業(yè)公園建設(shè)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口實(shí)際上是很難奏效的，其結(jié)果很可能是浪費(fèi)掉一部分農(nóng)業(yè)資源。
除了上述三種做法，各地在近年來(lái)開始的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從2018年開始轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)宜居建設(shè)，實(shí)際上大都帶有農(nóng)業(yè)旅游化或“三產(chǎn)化”的影子，起碼從當(dāng)前效果看，并未有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展。實(shí)際上，中國(guó)的農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合是借鑒日本農(nóng)業(yè)“六產(chǎn)化”的做法，其實(shí)質(zhì)就是挖掘農(nóng)業(yè)的多功能性，提高農(nóng)民收入。從日本以及后來(lái)學(xué)習(xí)日本這一經(jīng)驗(yàn)的韓國(guó)情況看，通過實(shí)行三產(chǎn)融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源能夠得到充分利用，農(nóng)民的收入能夠得到提高，但過分“三產(chǎn)化”也使得農(nóng)業(yè)更加碎片化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出整體減少，農(nóng)產(chǎn)品自給率大幅度下降。中國(guó)是一個(gè)擁有近14億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的最主要功能當(dāng)然是提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性只能在不影響這一基本功能發(fā)揮的前提下進(jìn)行。換句話說，任何一個(gè)地方政府都可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，通過農(nóng)業(yè)“三產(chǎn)化”提升農(nóng)民收入水平，而且，優(yōu)美的生產(chǎn)、生活環(huán)境本來(lái)就是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義，但從中央政府的層面看，一定要從農(nóng)產(chǎn)品供求的大局出發(fā)，掌握一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的節(jié)奏，尤其要嚴(yán)防農(nóng)業(yè)過分“三產(chǎn)化”。
三、發(fā)展趨勢(shì)
上述分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施一年來(lái)取得的進(jìn)展和存在的主要問題。按照2018年中央一號(hào)文件規(guī)劃的2020、2035、2050年三個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)，這一戰(zhàn)略的實(shí)施起碼要到2035年才能夠看到明顯效果。本文總結(jié)存在的問題主要是提醒有關(guān)部門關(guān)注戰(zhàn)略實(shí)施方向，不要在一開始就偏離大方向。本文認(rèn)為，從長(zhǎng)期看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必然呈現(xiàn)出三大趨勢(shì)，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化綜合發(fā)展。
（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展
黨的十九大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。” 可見，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要條件。這是由于新中國(guó)成立以后實(shí)行農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜、農(nóng)村向城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致的。計(jì)算結(jié)果表明，1952—1997年的46年間，農(nóng)民以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的方式為國(guó)家工業(yè)化提供資金積累12638億元，平均每年274.7億元。一般認(rèn)為，上個(gè)世紀(jì)末期到本世紀(jì)初期，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐漸變得微不足道了。但在體制轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，我國(guó)農(nóng)民仍然以“暗稅”的方式為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，包括提供廉價(jià)勞動(dòng)力和土地資源貢獻(xiàn)。⑦這就使得中國(guó)農(nóng)業(yè)的自我積累、自我發(fā)展能力較弱，必須依靠“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，在政策安排上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
2018年12月28日至29日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議總結(jié)交流各地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，研究落實(shí)明后兩年“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，部署2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見（討論稿）》，推進(jìn)落實(shí)了十九大的部署。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就要在資金投入、產(chǎn)業(yè)布局、勞動(dòng)力就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面偏向于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，逐漸矯正二者之間的失衡狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。因此可以肯定，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展將會(huì)是中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的基本點(diǎn)。
（二）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
2017年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了部署，但由于2018年很快轉(zhuǎn)到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來(lái)，所以改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就要平衡國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，有效解決人民對(duì)美好生活的向往和農(nóng)產(chǎn)品供給不充分、不平衡之間的矛盾。具體說來(lái)，主要是解決以下三方面問題。
第一，優(yōu)化進(jìn)口結(jié)構(gòu)。包括農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的品種結(jié)構(gòu)和國(guó)別結(jié)構(gòu)。前者指由于很多農(nóng)產(chǎn)品之間具有替代關(guān)系，因而可以根據(jù)價(jià)格、國(guó)際市場(chǎng)可能進(jìn)口的數(shù)量、關(guān)稅配額、國(guó)家關(guān)系、地緣政治等因素確定進(jìn)口某種產(chǎn)品的數(shù)量，不足的可以進(jìn)口替代品。如中國(guó)進(jìn)口玉米主要用作飼料，而玉米是有進(jìn)口配額的，因此近年來(lái)大麥、高粱進(jìn)口呈遞增趨勢(shì)（少數(shù)年份除外），主要是替代玉米進(jìn)口的不足。玉米酒糟（DDGs）的進(jìn)口也是替代玉米。在中國(guó)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品中，從美國(guó)、巴西、阿根廷等國(guó)家進(jìn)口數(shù)量較大，如2017年中國(guó)進(jìn)口的大豆有34.39%來(lái)自美國(guó)。在中美貿(mào)易摩擦中，中國(guó)把提高美國(guó)大豆進(jìn)口關(guān)稅作為反制措施之一，盡管是有效的，但中國(guó)對(duì)大豆的消費(fèi)是剛性的，其結(jié)果必然是要么增加從其他國(guó)家進(jìn)口的數(shù)量，要么增加替代品（如植物油和玉米）。2018年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)實(shí)際上表現(xiàn)了這一特點(diǎn)。可見，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)不穩(wěn)定的情況下，多方?jīng)Q定進(jìn)口國(guó)別，不過度依賴某一國(guó)家已經(jīng)成為中國(guó)作為農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國(guó)的必然選擇。
第二，優(yōu)化品質(zhì)結(jié)構(gòu)。品質(zhì)低是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給存在的最突出問題之一。如在多年來(lái)進(jìn)口的小麥中，總有一部分高面筋小麥、一部分低面筋小麥，這種狀況一直沒有得到根本改變。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的這兩類特殊小麥要么品質(zhì)不夠，要么形成不了有效供給。2018年，中國(guó)居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)已經(jīng)達(dá)到28.4%，整體上進(jìn)入富足階段，人們對(duì)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的要求越來(lái)越多，國(guó)內(nèi)供給的嚴(yán)重不足也是導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量激增的重要原因之一。品質(zhì)低還影響出口。如蔬菜是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，近年來(lái)由于農(nóng)殘等質(zhì)量問題，出口競(jìng)爭(zhēng)力有下降態(tài)勢(shì)。2018年蔬菜出口同比減少1.8%，而進(jìn)口則同比增加50.0%，貿(mào)易順差同比減少3.7%。優(yōu)化品質(zhì)結(jié)構(gòu)首先要從長(zhǎng)期以來(lái)的重視產(chǎn)量到產(chǎn)量和質(zhì)量并重；其次要用價(jià)格手段擯棄低質(zhì)量品種，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品；最后要大力推廣配方施肥，堅(jiān)決杜絕化肥、農(nóng)藥的無(wú)效施用，并盡快從零增長(zhǎng)向負(fù)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。
第三，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前小農(nóng)戶對(duì)社會(huì)化服務(wù)需求有著較為明確的指向，產(chǎn)中各環(huán)節(jié)服務(wù)的滿足程度較高，而產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的服務(wù)需求仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿足。因此，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈主要是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，而當(dāng)前最急需的是產(chǎn)地初加工產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前農(nóng)民最需要的是烘干、儲(chǔ)藏等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工服務(wù)。據(jù)專家測(cè)算，我國(guó)每年因農(nóng)戶儲(chǔ)糧方式不當(dāng)造成糧食損失400億斤左右（按農(nóng)戶儲(chǔ)糧占50%左右測(cè)算），產(chǎn)后損耗馬鈴薯約1600萬(wàn)噸，水果約1400萬(wàn)噸，蔬菜約1億噸。如果糧食、水果每噸按2000元計(jì)算，馬鈴薯和蔬菜按每噸1000元計(jì)算，折合經(jīng)濟(jì)損失約3000億元。按目前單產(chǎn)水平推算，相當(dāng)于全國(guó)每年有1.5億畝耕地的投入和產(chǎn)出被損失掉了。特別是在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，由于缺乏規(guī)模化糧食產(chǎn)后處理設(shè)施，傳統(tǒng)的農(nóng)戶小規(guī)模分散晾曬和儲(chǔ)糧的方式已造成極大損失。如2016年受降雨天氣影響，安徽省小麥?zhǔn)艹眹?yán)重，滁州市80%的新麥達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而難以入庫(kù)；2015年江蘇省規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶因沒有晾曬、烘干能力，稻谷未能及時(shí)收割，遭遇大雪天氣出現(xiàn)了“雪壓稻”現(xiàn)象，導(dǎo)致黃粒米超標(biāo)率高達(dá)90%。此外，由于得不到及時(shí)的產(chǎn)后加工，數(shù)量巨大的鮮活農(nóng)產(chǎn)品腐爛變質(zhì)，產(chǎn)生大量廢水、廢氣和垃圾，不僅會(huì)滋生蚊蠅、傳播疾病，還會(huì)污染地下水源和河流，損害城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，威脅居民身體健康。為有效解決這些問題，發(fā)展產(chǎn)地初加工勢(shì)在必行。
（三）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化綜合發(fā)展
早在1964年，第三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議就提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，無(wú)論政策思路還是理論研究都比較清晰。理論界早就提出一套完整的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。⑧而十九大報(bào)告提出的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”既包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也包括農(nóng)村現(xiàn)代化，那么，農(nóng)村現(xiàn)代化包括哪些內(nèi)容，至今無(wú)論理論上還是政策上都沒有一個(gè)明確的界定，以至于很多地方往往僅僅聚焦于村莊建設(shè)。本文認(rèn)為，在近期內(nèi)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心有三大方面。
第一，以信息化為先導(dǎo)。信息化已經(jīng)深刻地影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的各個(gè)方面，正在并且必將對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生重大助推作用。隨著物聯(lián)網(wǎng)、5G平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式必將發(fā)生革命性變化，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接在信息化的框架下成為可能；電子商務(wù)已經(jīng)改變了農(nóng)產(chǎn)品交易方式，而且助力偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品外銷，從而對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到彎道超車的作用；智慧農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)使人人都可以參與農(nóng)村社區(qū)治理，促進(jìn)法治、自治、德治的有機(jī)結(jié)合。借助信息化必將成為新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的顯著特點(diǎn)。
第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然要以機(jī)械化為核心。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，而機(jī)械化對(duì)降低成本起到了關(guān)鍵作用。那些綜合機(jī)械化水平低的作物大都由于人工成本高而失去競(jìng)爭(zhēng)力，如甘蔗、油菜等。新時(shí)期的農(nóng)業(yè)機(jī)械化需要關(guān)注：一是智能化。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展方向必然是智能化，而且是智能化的機(jī)械和物聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，能夠有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中遇到的諸如勞動(dòng)力成本高、地塊小等難題。二是四大“薄弱”。包括薄弱作物，如前述甘蔗、油菜等目前機(jī)械化水平較低的作物；薄弱領(lǐng)域，如溫室機(jī)械化，目前大棚和溫室主要使用人力，機(jī)械投入嚴(yán)重不足，致使溫室產(chǎn)生的產(chǎn)品成本居高不下；薄弱環(huán)節(jié)，如水稻的插秧環(huán)節(jié)等；薄弱地區(qū)，主要是那些丘陵和半山區(qū)，農(nóng)業(yè)機(jī)械使用水平低，要推廣適合這些地區(qū)使用的農(nóng)業(yè)機(jī)械。
第三，農(nóng)村現(xiàn)代化要以鄉(xiāng)村治理為核心。鄉(xiāng)村治理的核心問題是人的問題，即在大量勞動(dòng)力外出的情況下誰(shuí)來(lái)治理鄉(xiāng)村。從近年來(lái)各地的做法看，主要有三種方式：培養(yǎng)和選舉那些返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年農(nóng)民擔(dān)任村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)，這些人往往可以把在外打工學(xué)習(xí)到的外地經(jīng)驗(yàn)用于本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；選舉本地企業(yè)家擔(dān)任村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)，他們經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，能夠帶領(lǐng)本村農(nóng)民脫貧致富；留住到村任職的高校大學(xué)畢業(yè)生，使他們?cè)谵r(nóng)村“扎根”，這些人的觀念新、思路多，相當(dāng)一部分已經(jīng)在村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了突出的示范帶動(dòng)作用。只有解決了“誰(shuí)來(lái)治理”問題，“怎樣治理”就會(huì)迎刃而解。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第1期
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