摘要：鄉(xiāng)村是我國最基本的治理單元, 鄉(xiāng)村治理是否有效, 不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定, 也體現(xiàn)上海治理的現(xiàn)代化水平。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進城鄉(xiāng)融合、促進鄉(xiāng)村活力的重要內(nèi)容。
一、超大城市鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀和制度約束特點
(一) 上海鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀問題
《上海市城市總體規(guī)劃 (2017—2035) 》中提出建設創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城, 但鄉(xiāng)村建設卻是建設卓越全球城市的短板。鄉(xiāng)村與城市作為經(jīng)濟社會活動的兩大空間載體, 相互依存、互動共生、不可偏廢。鄉(xiāng)村不能也不應成為經(jīng)濟發(fā)展的貧弱地區(qū)、社會治理的薄弱環(huán)節(jié)、生態(tài)保護的脆弱區(qū)域、文化傳承的衰弱一極。目前, 上海鄉(xiāng)村依舊存在著以下不足:
1. 低效建成用地和珍稀生態(tài)價值并重, 鄉(xiāng)村定位不明確。
資源利用效率低, 與農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃發(fā)展導向不匹配, 是上海鄉(xiāng)村面臨的最大定位問題。目前鄉(xiāng)村價值不斷被重視和發(fā)掘, 鄉(xiāng)村發(fā)展的目標定位和實施策略相應也需要重塑, 以實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的互通融合。
2. 村莊人口、用地和就業(yè)不匹配, 鄉(xiāng)村發(fā)展面臨多重性。
目前上海鄉(xiāng)村外來人口超過常住人口, 出現(xiàn)了“倒掛”現(xiàn)象, 這也導致鄉(xiāng)村空間資源配置和使用的不合理, 宅基閑置和建房需求同時存在。上海鄉(xiāng)村的對象不僅僅是廣闊農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)居民, 其復雜性和不確定性要求了鄉(xiāng)村振興的多重路徑。
3. 居民集中安置和土地減量化, 制約鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的剛性依舊存在。
上海鄉(xiāng)村居民點布局過于分散, 這雖然易于營造山水相宜的人居品質(zhì), 但也造成了人均用地偏高、農(nóng)業(yè)布局集中度不足的現(xiàn)象。目前上海自然村中7成將撤并, 大量居民的集中安置和土地減量的進一步要求, 對鄉(xiāng)村空間起到了相當量的制約。
4. 公共資源配置滯后, 江南文化內(nèi)核和人居環(huán)境營造有待提升。
上海鄉(xiāng)村在風貌特色、基礎設施、公共服務、人居環(huán)境、收入水平、人才吸引力、文化提煉等方面與城市差距較大, 與周邊省市典型鄉(xiāng)村也存在一定差距, 面上均質(zhì)、精品不足, 難以形成匹配大都市的郊區(qū)形象。
(二) 制度性供給的現(xiàn)狀約束
實施鄉(xiāng)村振興需要對相應需求予以前瞻性反饋, 在維持現(xiàn)存制度的正常運行下, 不斷探索新的、符合鄉(xiāng)村自身機制的制度體系, 以實現(xiàn)農(nóng)村文化、治理、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平的整體性提升。
1.“198”用地的保留問題。
“198”工業(yè)用地是指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地, 其測算面積約為198平方公里, 因此得名。近年來, 上海推進的土地減量化中, 以低效建設用地空間騰挪和存量轉(zhuǎn)型利用為基礎, 其中“198”用地是主要的整治對象。但實際上, 未被法定正名的“198”用地中, 擁有為數(shù)不少的設施齊全、環(huán)境污染小、發(fā)展良好的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū), 吸納了周圍農(nóng)業(yè)釋放的剩余勞動力, 如果對此進行一刀切, 首先受影響的是廣大村民的就業(yè)問題。同時拒絕工業(yè), 讓鄉(xiāng)村僅剩下一產(chǎn)和三產(chǎn), 只會讓部分剛剛豐裕起來的鄉(xiāng)村重新回到農(nóng)業(yè)謀生的最初狀態(tài), 這非常不利于鄉(xiāng)村自身的存續(xù)。
2. 宅基地有償使用和退出。
目前上海鄉(xiāng)村集體建設用地中, 宅基地占了半壁江山, 同時農(nóng)業(yè)人口較少, 但宅基地面積偏大, 比例過高, 不利于集約節(jié)約。在鄉(xiāng)村精明收縮和鄉(xiāng)村人口集中的導向下, 部分村莊已出現(xiàn)大量閑置的宅基地和房屋, 這些空置資產(chǎn)的難以轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾。對這些點多面廣、布局分散的宅基地, 要在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和“戶有所居”的前提下, 進行有效的盤活, 這就對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”提出了要求。
3. 設施農(nóng)用地的彈性使用。
設施農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展新動能轉(zhuǎn)換的重要手段, 也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一, 符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。同時, 設施農(nóng)用地因與農(nóng)田林地緊密結(jié)合, 在鄉(xiāng)村建設用地指標不足、管控剛性的底線下, 十分適合作為彈性的田園設施和文旅服務的用地載體。但近年來設施農(nóng)用地利用方面出現(xiàn)了一些新問題、新情況, 突出表現(xiàn)為:現(xiàn)有政策對設施農(nóng)用地的使用范圍和功能嚴格管制, 現(xiàn)有設施農(nóng)用地的用地規(guī)模和占比難以滿足實際發(fā)展需要。
4. 生態(tài)補償機制不到位。
2009年上海就提出通過縱向補償模式, 調(diào)節(jié)公益林、基本農(nóng)田、水源保護地等發(fā)展薄弱區(qū)域, 使生態(tài)經(jīng)濟價值的外部性內(nèi)部化。近年來, 為了加大生態(tài)環(huán)境保護, 第一產(chǎn)業(yè)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和方向, 生態(tài)效益提升的同時也帶來了經(jīng)濟效益的下降, 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型依舊處在“陣痛期”。在生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)向生態(tài)紅利之前, 生態(tài)補償在縮小中心城區(qū)和郊區(qū)的發(fā)展界限中發(fā)揮著重要作用。目前通過政府財政一次性轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償, 并不能緩解或者說彌補郊區(qū)為生態(tài)品質(zhì)追求帶來的發(fā)展暫緩, 同時財政補貼并沒有完全惠及受影響的村民和村莊。可以說, 生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付作為市級的頂層設計, 其精準量化和合理分配對涉農(nóng)區(qū)的長遠經(jīng)濟發(fā)展和全市生態(tài)基底的統(tǒng)籌具有重要意義。
5. 鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是全面推進并實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略長效化的必由之路, 也是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村和滿足農(nóng)村居民日益增長美好生活需要的有力保障。鄉(xiāng)村存在的社會失序、村治變形、公共產(chǎn)品供給不足等突出問題, 其根本原因在于鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化建設依舊滯后于鄉(xiāng)村發(fā)展訴求。但隨著城鄉(xiāng)單向人口流動的加快和利益多元化的加劇, 上海鄉(xiāng)村面臨著深刻的社會轉(zhuǎn)型, 鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)主體缺失、結(jié)構(gòu)不合理的新問題。上海鄉(xiāng)村不能僅僅作為單純的原生鄉(xiāng)村來看待, 而要考慮到其長期形成的鄉(xiāng)村文化、人口混合的現(xiàn)狀居民、頻繁介入的外部力量等多元新情況。
二、上海鄉(xiāng)村振興的具體分類和模式
(一) 發(fā)展類型:保留村、保護村、撤并村
根據(jù)現(xiàn)狀村莊規(guī)模、區(qū)位、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源等因素, 將村莊分為保留、保護、撤并3類, 并進行分類指導, 提出不同的規(guī)劃策略和導向, 改善村莊人居環(huán)境, 保護傳統(tǒng)風貌和自然環(huán)境, 近期重點聚焦保護村、保留村的布局和建設。進一步強化“三個集中”, 鼓勵農(nóng)民進城入鎮(zhèn), 解決宅基地分散、規(guī)模較小的問題, 實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1. 保護村, 重點突出村莊整體風貌保護。
主要是指列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊以及候選村莊;位于郊區(qū)32片歷史文化風貌保護區(qū)內(nèi)的村莊;以及整體具有較高傳統(tǒng)風貌特征和歷史文化價值的自然村。明確保護村的具體名單, 以及具有典型江南水鄉(xiāng)風貌和傳統(tǒng)歷史文化村落的保護底線。以傳統(tǒng)文化、地方特點、自然肌理、村落特征和人居環(huán)境為選擇條件, 明確保護村目錄。提煉村莊歷史文化與風貌特色, 對提出保護村莊的保護開發(fā)策略。青浦、崇明等區(qū)的保護村自然格局完整, 歷史底蘊濃厚, 最具有江南水鄉(xiāng)基因, 通過保護村振興的以點帶面, 可體現(xiàn)上海“水、田、林、村”相互融合的整體風貌。保護村莊整體風貌。盡快編制專門的整體保護規(guī)劃, 劃定核心保護區(qū)和建設協(xié)調(diào)區(qū), 明確保護對象和原則重點。對文物古跡、古樹名木進行嚴格的保護, 延續(xù)體現(xiàn)傳統(tǒng)風貌元素的基本格局和原始形態(tài), 如民居、院落、街巷、河道等。在維持原有總體風貌的基礎上進行綜合環(huán)境整治。可適度發(fā)展休閑、旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等, 實現(xiàn)保護與發(fā)展的相互促進和良性循環(huán), 提高農(nóng)民收入。保障基礎設施和公共服務水平。在現(xiàn)狀基礎上完善基本配置, 結(jié)合自然村落的布局, 進行組團式配套, 共享公共服務設施。包括8項基本功能, 含村委會、老年活動室、衛(wèi)生室、體育健身點、文化舞臺、為農(nóng)綜合服務站、停車場、公共廁所等。
2. 保留村, 重點是優(yōu)化組團式布局, 統(tǒng)籌配置公共設施。
主要是指根據(jù)現(xiàn)狀村莊的規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源、集聚度等進行綜合評價較高的村莊。包括村戶籍人口規(guī)模2000人以上、交通區(qū)位良好、產(chǎn)業(yè)活力村莊、集聚型村莊, 如奉賢區(qū)四團拾村村、青浦區(qū)朱家角張馬村等。不鼓勵新規(guī)劃中心村, 而是依據(jù)現(xiàn)狀條件進行選擇, 且尊重農(nóng)民意愿。綜合評價較低的村, 如居民點小而散的村 (規(guī)模30戶以下) , 以控制發(fā)展、逐步歸并為主。鼓勵結(jié)合現(xiàn)狀自然村布局, 適當考慮緊湊組團式發(fā)展。按照“三個集中”的要求, 優(yōu)化村莊布局, 加快集中, 集約節(jié)約用地。同時, 因地制宜對存量農(nóng)宅進行功能置換, 發(fā)展休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村客棧、創(chuàng)意辦公等設施。對不符合發(fā)展導向的工業(yè)企業(yè), 通過資金補貼、指標平移等鼓勵政策, 引導企業(yè)逐步退出, 結(jié)合土地整治進行復墾。加強農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合, 發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的適宜產(chǎn)業(yè)。就近依托城鎮(zhèn)的公共配套。從提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率出發(fā), 保留型村莊應主要就近依托城鎮(zhèn)的公共服務職能。距城鎮(zhèn)較遠的村莊, 鼓勵居民點組團式布局配置公共設施, 在現(xiàn)狀“三室一點”基礎上適當完善。結(jié)合農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的相關需求進行基本配置, 包括7項基本功能, 含村委會、老年活動室、衛(wèi)生室、體育健身點、為農(nóng)綜合服務站、停車場、公共廁所。有條件的村莊建設文化舞臺或戲臺, 形成鄉(xiāng)村社區(qū)中心。綜合治理村莊人居環(huán)境。加快建設與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關的市政設施和農(nóng)村環(huán)境治理設施, 重點解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運等問題。
3. 撤并村, 重點是有序安排農(nóng)民進城入鎮(zhèn)。
主要是指受環(huán)境影響嚴重的村莊;居民點規(guī)模小、分布散的村莊;以及集建區(qū)范圍內(nèi)和毗鄰集建區(qū)的村莊。根據(jù)農(nóng)民意愿, 集中推進上述村莊居民遷移, 建議2020年前可完成10%～15%左右自然村的撤并。不鼓勵撤并村莊進行“美麗鄉(xiāng)村”的投入改造.對近期不能完成撤并的村莊, 需進行適應性的配置, 確保居民基本環(huán)境和生活需求。優(yōu)先安排受環(huán)境影響嚴重的村莊居民遷移。結(jié)合“三線”劃示工作, 對受環(huán)境影響嚴重的村莊, 包括位于生態(tài)敏感區(qū)、水源保護地內(nèi)以及受高壓線、高速公路和高速鐵路嚴重影響的村莊 (如嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)先鋒村、奉賢區(qū)四團鎮(zhèn)橫橋村等) , 近期優(yōu)先安排農(nóng)民進城入鎮(zhèn)。按照減量化工作推進要求, 有序?qū)嵤┎糠执迩f歸并。對位于永久基本農(nóng)田內(nèi), 規(guī)模較小、分散發(fā)展的村莊 (如金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)五龍村) , 應視各區(qū)實際發(fā)展情況, 分期實施撤并。在控制各區(qū)鄉(xiāng)村開發(fā)空間平臺下, 對于著眼生態(tài)涵養(yǎng)的鄉(xiāng)村, 則引導農(nóng)村精明收縮, 回歸田野景趣。同時與人口集中的保留村之間, 通過置換有效盤活農(nóng)村自身的各類資源 (建設用地、耕地、生態(tài)、風貌、文化) , 變劣勢為優(yōu)勢, 激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。
(二) 特征稟賦:生態(tài)保育型、文化驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)帶動型、城郊休閑型、集中居住型
上海鄉(xiāng)村以其不同的稟賦特征, 從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能出發(fā), 逐步形成多種生產(chǎn)功能、居住功能、生態(tài)功能和文化功能。注意區(qū)分鄉(xiāng)村直接可利用、可開發(fā)的功能差異, 有助于逐步激活鄉(xiāng)村的經(jīng)濟功能, 促進鄉(xiāng)村特色的發(fā)展, 走出多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展路子。
1. 生態(tài)保育型。
由于上海郊野地區(qū)涉及基本農(nóng)田保護、水源涵養(yǎng)等生態(tài)保育職能, 這些大型生態(tài)游憩空間內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展和建設受到嚴格控制, 村莊產(chǎn)業(yè)基本以純農(nóng)業(yè)為主, 村集體自營產(chǎn)業(yè)很少。其中, 一些地區(qū)通過家庭農(nóng)場、集體農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模化經(jīng)營, 促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和生產(chǎn)經(jīng)營收益的增長, 農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能比較明顯。但總體來看, 分散的小農(nóng)經(jīng)營比重仍然很高, 農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能差, 效益低, 對農(nóng)民家庭可支配收入的貢獻小, 如青浦金澤鎮(zhèn)錢盛村位于二級水源保護地范圍內(nèi), 大片的農(nóng)田、林地、河道造就了秀麗的自然風光和良好的生態(tài)環(huán)境, 同時也使得農(nóng)業(yè)成為村內(nèi)主要的收入來源, 鄉(xiāng)村外來人口不到10%。對目前純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村, 需要認清城鄉(xiāng)融合, 找準自身定位。通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。傳承精耕細作的農(nóng)耕匠心, 生產(chǎn)品質(zhì)高、質(zhì)量好、綠色無污染的農(nóng)產(chǎn)品, 打造上海本地有口碑的農(nóng)業(yè)品牌。同時精心維護好山水林田湖草等的綠意與生機, 充分將自然田園景觀和人造景觀結(jié)合, 形成自我循環(huán)的鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng), 創(chuàng)造和諧的人與自然共存的高效生產(chǎn)機制。
2. 文化驅(qū)動型。
鄉(xiāng)村文化的復興在鄉(xiāng)村振興中具有基礎和戰(zhàn)略意義。上海鄉(xiāng)村本身具有濃郁的歷史文化特質(zhì), 擁有豐富的古樹、古橋及傳統(tǒng)歷史要素, 同時“文化+”的藝術(shù)打造讓傳統(tǒng)人文和生活方式重新被挖掘, 把傳統(tǒng)手工藝變成時尚元素, 讓古樹廟宇綻放新的美麗, 培育出新的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)。例如, 崇明豎新鎮(zhèn)仙橋村的“設計豐收”, 由設計學院學生將大棚轉(zhuǎn)變?yōu)槎喙δ芄部臻g, 孕育并提供田頭咖啡、手工藝品, 以及教育住宿等時髦設計, 在空心化的鄉(xiāng)村建立一個可持續(xù)發(fā)展社區(qū), 被稱為崇明的“田子坊”。通過藝術(shù)的介入, 把傳統(tǒng)江南的人文價值與當代生活空間相結(jié)合。文化振興是維系鄉(xiāng)村發(fā)展靈魂的重要抓手, 要把體現(xiàn)上海鄉(xiāng)村文化特色的符號和元素提煉出來, 在風貌塑造上留住鄉(xiāng)村的“形”, 在文化傳承上留住鄉(xiāng)村的“魂”, 使鄉(xiāng)村成為長三角江南田園文化的集中展示空間。互聯(lián)網(wǎng)4.0的便利與“逃離大都市”的風潮逐漸出現(xiàn), 通過文化自信使得鄉(xiāng)村營造樂居的工作環(huán)境, 促進環(huán)境友好的創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村根植, 遠程工作成為可能, 鄉(xiāng)村會成為承載科創(chuàng)中心建設的綠色創(chuàng)意靈動空間。
3. 產(chǎn)業(yè)帶動型。
一些擁有特殊區(qū)位或資源優(yōu)勢的村莊, 利用集體建設用地發(fā)展工業(yè), 形成較強的村級經(jīng)濟實力和較高的村民收入, 這類村莊比例較小, 但經(jīng)濟實力最強, 如奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)楊王村, 已形成了新能源、汽配、現(xiàn)代物流、環(huán)保、機械制造、建筑裝潢、通風設備、電子元件、現(xiàn)代制筆等多個支柱產(chǎn)業(yè)。目前, 這些以工業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)型鄉(xiāng)村應以“三個集中”為指導原則, 郊區(qū)村莊的現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)應逐步向鄰近的工業(yè)園區(qū)集中, 但鑒于上海郊區(qū)中有很多村集體經(jīng)濟中村辦企業(yè)占比依然較重, 因此要適當考慮村級經(jīng)濟的發(fā)展, 要適度保留布局較為集中、環(huán)境影響較小的現(xiàn)狀企業(yè), 同時鼓勵其產(chǎn)業(yè)能級的提升與轉(zhuǎn)型。同時堅持廣域農(nóng)業(yè)的基礎, 并因地制宜積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè), 形成工業(yè)特強、多業(yè)并舉的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
4. 城郊休閑型。
主要是依托良好的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 并帶動農(nóng)業(yè)和旅游關聯(lián)服務業(yè)融合發(fā)展。目前滬郊已建成各類休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目和景點300多個, 形成了農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊、觀光農(nóng)園、農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)園林、民俗文化等六大類的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。這些休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游點, 全年接待游客達2000萬人次, 直接帶動各類涉農(nóng)旅游總收入19億元。其中, 遠郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展較快, 奉賢莊行的金色田園、崇明的明珠湖水秀坊、金山的廊下新天地等一批新農(nóng)業(yè)旅游景點不斷涌現(xiàn)。對于越來越火熱的鄉(xiāng)村休閑浪潮, “旅游+農(nóng)業(yè)”將催生新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式。高端有機農(nóng)業(yè)、精品水果等農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高的地區(qū), 應以大田農(nóng)業(yè)和果林為重點, 開發(fā)田園風光欣賞、踏青采摘等親近美好自然的旅游活動。有厚重文化積淀的地方, 則以鄉(xiāng)村風土人情為吸引, 突出農(nóng)耕文化和民間技藝的展示傳播。有旅游資源優(yōu)勢的地方, 可以引入時代化、高端化的農(nóng)家旅游經(jīng)營理念建設如田園康養(yǎng)、親子農(nóng)業(yè)等項目, 發(fā)展集觀光、娛樂、養(yǎng)生、度假于一體的鄉(xiāng)村旅游業(yè)。在挖掘與都市喧囂不同的自然資源載體, 應充分依托各村所處的區(qū)位優(yōu)勢, 以旅游為驅(qū)動, 促進農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)和農(nóng)民多元創(chuàng)業(yè)的方式形成。
5. 集中居住型。
為突出集約節(jié)約用地, 改變農(nóng)村存在的零散面貌, 在人口、環(huán)境、資源緊約束的條件下, 目前上海鄉(xiāng)村振興依舊要堅持“三個集中”, 加快推進農(nóng)村地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營, 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和村莊建設模式。松江泖港鎮(zhèn)全鎮(zhèn)預期宅基地撤并規(guī)模達21%, 是典型的集中安置模式, 區(qū)級層面提出6種安置模式, 優(yōu)先鼓勵進城進鎮(zhèn)安置;而村級層面依舊以村內(nèi)安置和原地保留為主要安置意愿, 存在一定政策對接空間。對于環(huán)境差、規(guī)模小、分布散的村莊, 將通過宅基置換、近鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移釋放改善居住需求, 有序引導農(nóng)民的集中生活居住。對此, 尋找符合村民安置意愿的歸并模式, 落實安置地區(qū)基礎設施、公共服務、人居環(huán)境建設等配置, 在保障生活、就業(yè)等問題同時提升農(nóng)民生活質(zhì)量。此外, 切實做好原有村莊存量資源激活。通過對鄉(xiāng)村建設用地空間平移、集聚和布局優(yōu)化, 閑置房屋優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興項目建設, 集體組織分紅可惠及于民。
(三) 驅(qū)動模式:政府投入型、鄉(xiāng)村自治內(nèi)生型、社會資本介入型
推進鄉(xiāng)村振興有3個主要參與者, 即政府、村民, 以及外界社會。三者對于激活鄉(xiāng)村資源要素、促進鄉(xiāng)村振興具有重要作用。總體而言, 一個成功落地、自我活力的鄉(xiāng)村, 必然需要三者的積極協(xié)同, 以政府為前期導力點, 激發(fā)村民主體活力, 充分發(fā)揮市場作用, 形成鄉(xiāng)村振興多元投入格局。但上海鄉(xiāng)村原生特征和發(fā)展模式的多樣性, 帶來驅(qū)動模式也有所不同。在清晰界定各自的政策邊界條件下, 建立相應的激勵相容機制, 為不同主體的互動與組合治理帶來可能性和可行性。
鄉(xiāng)村振興作為上海鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的大戰(zhàn)略, 必須有硬投入作保障。除了加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)投入外, 政府投入可向兩方面予以關注和傾斜。一方面, 統(tǒng)籌生態(tài)治理, 做好生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付工作。對山水林田湖草生命共同體進行系統(tǒng)修復、綜合治理, 重點實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程, 嚴守生態(tài)保護紅線, 筑牢鄉(xiāng)村綠色生態(tài)基底。對因基本農(nóng)田、公益林和水源地等保護而發(fā)展受限的鄉(xiāng)村, 應形成導向明確、公平合理的激勵機制, 保障該生態(tài)保護地區(qū)公平發(fā)展權(quán), 進一步優(yōu)化上海生態(tài)環(huán)境。另一方面, 健全投入保障, 尤其是鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務的精準對焦。可以說, 影響鄉(xiāng)村振興的真正短板依舊是目前城鄉(xiāng)基本面的不對等, 要注重鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和休閑等對基礎設施配套需求, 真正實現(xiàn)公共服務和基礎設施配套均等化。
人民富裕是鄉(xiāng)村振興的最終落腳點, 要使鄉(xiāng)村成為鄉(xiāng)村振興的主體力量, 必須確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村的主體地位。首先, 要完善鄉(xiāng)村治理體系, 賦予農(nóng)民主體權(quán)利和主體責任, 強化村民的自主意識和自治功能, 促進村民公眾參與及公共關系的良性互動發(fā)展, 走鄉(xiāng)村“善治之道”。其次, 鄉(xiāng)村對大部分上海人而言, 依舊是美好的故土家園, 在富有上海特色的文化復興和田園載體的指引下, 對鄉(xiāng)村有期待和情懷的人群也可以參與鄉(xiāng)村振興的實際工作, 打造鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的鄉(xiāng)村, 使鄉(xiāng)村成為守望鄉(xiāng)愁的重要依托, 提升對美好生活的幸福感和獲得感。
社會資本以其天然逐利的洞察性和長期經(jīng)營的經(jīng)驗值, 是抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機會的一大投資端。上海鄉(xiāng)村目前最大的問題是有投資價值 (郊野休閑活動、新生產(chǎn)生活空間) 、投資主體 (社會資本、集體資產(chǎn)) , 但是尚未有行之有效的進入和監(jiān)管機制。鄉(xiāng)村振興可實施負面清單式管理, 規(guī)范用地和產(chǎn)業(yè)的研判制度。嚴格控制鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)的地均投資和產(chǎn)業(yè)方向, 加強對宅基地和相應建設用地的性質(zhì)和經(jīng)驗管控。此外, 上海目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面已經(jīng)形成較為順暢的“社會+村民”的合作體系, 未來則要在聯(lián)動第二、第三產(chǎn)業(yè)上下功夫, 尤其是文旅產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的自主投入, 加深融合的持續(xù)性。對此可尋找有特色的保留保護村進行試點模式的探索。
三、鄉(xiāng)村振興制度性供給的瓶頸及對策研究
(一) 優(yōu)化全市“198”工業(yè)用地政策, 支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展
對“198”工業(yè)要進行分類處理。基于“198”工業(yè)對村級經(jīng)濟的明顯帶動作用以及對農(nóng)村就業(yè)的社會效益影響, 對現(xiàn)狀“198”工業(yè)不能“一刀切”, 經(jīng)發(fā)改委、規(guī)土、經(jīng)發(fā)等部門認定后, 適當保留一定量的“198”村級工業(yè), 為農(nóng)村提供必要的就業(yè)機會, 培育鄉(xiāng)村造血機制。
1. 全面梳理“198”工業(yè)用地現(xiàn)狀, 制定評估體系。
一是明確評估原則。對全市“198”工業(yè)用地不能單純以“畝產(chǎn)論英雄”, 需綜合評判“198”工業(yè)在環(huán)境保護、社會效益方面的多方影響, 建立產(chǎn)業(yè)績效、社會效益、資源利用效率等方面的綜合評價制度, 逐步淘汰高投入、高污染、高能耗、低產(chǎn)出企業(yè)。二是制定評估指標體系:從“經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益”3個維度對現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地進行全面評估。經(jīng)濟效益方面主要包括:工業(yè)門類、產(chǎn)出效率、稅收情況、廠房租金等。社會效益主要包括:區(qū)位及交通適宜發(fā)展情況、就業(yè)人口素質(zhì)情況、促進本村勞動力就業(yè)情況等。環(huán)境效益主要包括:建筑質(zhì)量、污染程度、環(huán)保手續(xù)完善度等指標。三是設定評分權(quán)重, 利用層次分析等方法對“198”工業(yè)用地進行綜合績效分析。評出“優(yōu)秀、普通、較差”3類不同等級的工業(yè)企業(yè), 并對較優(yōu)的工業(yè)用地予以保留。對擬保留“198”工業(yè)用地, 通過問卷、實地調(diào)研等形式, 深入掌握用地現(xiàn)狀與發(fā)展訴求, 并鼓勵企業(yè)向符合全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型, 促進村級經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。
2. 分類細化“198”工業(yè)歸屬去留。
在評估梳理的基礎上, 對現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地進行分類處理:一是對于位于土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設區(qū)、生產(chǎn)型基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi), 或位于生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃劃定的重要生態(tài)保護區(qū)域內(nèi)、不符合產(chǎn)業(yè)用地導向和環(huán)保要求, 經(jīng)濟效益和社會效益不佳的“198”工業(yè)用地, 劃為生態(tài)控制型用地, 應通過資金補貼、指標平移等鼓勵政策, 逐步引導企業(yè)退出, 結(jié)合土地整理整治規(guī)劃進行復墾。二是對于滿足區(qū)縣建設用地總規(guī)模指標、符合土地利用總體規(guī)劃, 雖與生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃等相關規(guī)劃有一定沖突, 不符合產(chǎn)業(yè)用地導向和環(huán)保要求, 但交通條件、基礎設施配套或建筑質(zhì)量較好, 實施整理復墾難度較大的現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地, 劃為功能轉(zhuǎn)變型, 建議轉(zhuǎn)型發(fā)展為其他公共服務設施用地, 規(guī)模不予以擴大, 僅允許其原址改建。三是對于滿足區(qū)縣建設用地總規(guī)模指標、符合土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃等相關規(guī)劃的布局要求的, 劃為保留提升型。需符合產(chǎn)業(yè)用地導向和環(huán)保要求, 同時, 經(jīng)濟效益和社會效益貢獻突出, 允許其保留發(fā)展, 用地在規(guī)模上原則不予以擴大, 僅允許其原址改建。
3. 細化明確“198”優(yōu)質(zhì)企業(yè)保留的具體工作機制。
一是嚴格控制保留零星工業(yè)用地規(guī)模, 明確村級“198”零星工業(yè)用地的總量比例。按照不低于甚至高于城鎮(zhèn)居住區(qū)環(huán)評標準和交通影響標準的要求, 優(yōu)先適度保留優(yōu)質(zhì)“198”企業(yè)。二是保障支持符合總體規(guī)劃布局要求、集中成片發(fā)展的“198”工業(yè)企業(yè)發(fā)展。在用地上予以保留, 政策上給予充分支持。發(fā)相關部門在企業(yè)升級改造過程中, 需提供其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要通道。三是經(jīng)發(fā)改委、規(guī)土、經(jīng)發(fā)、環(huán)保等部門通過一定的認定程序, 確定“198”工業(yè)保留、轉(zhuǎn)型或升級改造方案。其中, 發(fā)改委負責擬保留“198”企業(yè)的審批立項;規(guī)土局落實“198”工業(yè)用地指標及空間;經(jīng)發(fā)局進行產(chǎn)業(yè)引導和轉(zhuǎn)型升級引導;環(huán)保局重點開展項目環(huán)評等方面的認定工作。最終, 對符合規(guī)劃導向的、質(zhì)量好、滿足環(huán)保要求、又可以為農(nóng)民提供大量就業(yè)、確有保留需要的“198”工業(yè)用地, 嚴格按照高于“104”工業(yè)區(qū)塊和“195”保留工業(yè)用地的標準進行控制。并在后續(xù)規(guī)劃中做到獨立目錄管理, 進行圖斑落地。
4. 多途徑促進“198”保留工業(yè)用地的高效開發(fā)利用。
對保留工業(yè)用地, 制定差異化的升級改造政策。一類可采取政府主導轉(zhuǎn)型的模式。通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式, 鼓勵原有工業(yè)用地向創(chuàng)意研發(fā)類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。通過建設農(nóng)民工博物館、異地務工人員培訓中心、工業(yè)設計中心、工業(yè)遺存印記公園等設施, 引入創(chuàng)意性企業(yè)、科技類企業(yè), 實現(xiàn)“198”工業(yè)用地“大轉(zhuǎn)變”。一類可采取企業(yè)自身轉(zhuǎn)型的模式。可通過舊廠改建、產(chǎn)業(yè)升級等方式, 提升自身的產(chǎn)業(yè)能級, 向高產(chǎn)出、高效益、低污染、低能耗的方向發(fā)展, 實現(xiàn)“198”工業(yè)用地的“小”轉(zhuǎn)變。
(二) 多路徑活化宅基地利用, 優(yōu)化鄉(xiāng)村振興空間布局
上海正在落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)需要做出一定的改革和嘗試。
1. 以激勵為導向的宅基地有償使用制度。
建議上海在以下4種情況嘗試探索宅基地有償使用路徑:一是對通過繼承等方式取得宅基地使用權(quán)的, 繼承人是非本集體經(jīng)濟組織成員的, 實行宅基地有償使用;二是探索實行有償選位、擇位競價機制配置宅基地, 所得價款用村基礎設施配套和經(jīng)濟困難戶建房;三是對申請建房的農(nóng)戶, 如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的, 集體經(jīng)濟組織按照標準予以獎勵;四是對超標準占用, 包括因人口減少形成的超占面積, 根據(jù)超占起征面積實行階梯累積式收費。
2. 多路徑實施的宅基地退出制度。
建議上海在以下3種情況嘗試探索宅基地退出路徑:一是對“一戶多宅”、超面積占用以及非集體成員通過繼承等方式占用宅基地的, 可由區(qū)政府統(tǒng)一回購, 引導有序退出;二是根據(jù)《關于征收集體土地居住房屋市場化補償?shù)闹笇б庖姟? 積極鼓勵存量合法宅基地自愿退出, 建議重點在撤并村中進行;三是對“三線”沿線宅基地繼續(xù)實施宅基地置換。同時制定全市統(tǒng)一的宅基地退出、集中居住和安置標準。
3. 成立宅基地流轉(zhuǎn)中心, 促進宅基地活化利用。
一是以區(qū)為單位, 建立宅基地流轉(zhuǎn)中心;二是操作程序:由資格權(quán)人自愿申報、村集體和街道居委會兩級審核等程序, 由區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)中心發(fā)布房源信息, 出租其20年使用權(quán)。凡我國境內(nèi)依法設立的法人, 其他組織及具有完全民事能力的自然人, 都可申請承租。村集體經(jīng)濟合作社統(tǒng)一收取20年租金, 并提取10%的金額, 用于村內(nèi)基礎設施維護、公共服務建設, 房地評估費用等;三是功能活化:承租期內(nèi), 承租人可對宅基地進行改建, 新建, 或轉(zhuǎn)讓承租權(quán), 也可用以自主經(jīng)營和收益, 以及抵押擔保等。承租人可進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè), 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化、商貿(mào)、娛樂等產(chǎn)業(yè), 也可用于個人休閑居住、養(yǎng)老等用途。四是建議在區(qū)總體規(guī)劃確定的保護和保留村中進行, 有條件選擇閑置宅基地比較多的村莊, 在近郊和遠郊各選擇1個試點。具體操作細則可借鑒西安市高陵區(qū)“共享村落”實踐探索。
(三) 鼓勵設施農(nóng)用地彈性復合使用, 支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地
1. 合理配置設施農(nóng)用地規(guī)模, 提高設施農(nóng)用地集約利用水平。
鼓勵和支持有條件的企業(yè)和農(nóng)戶提高設施農(nóng)業(yè)建設標準, 合理引導設施農(nóng)業(yè)向高空發(fā)展, 提高設施農(nóng)用地的集約利用水平;建立設施農(nóng)用地退出機制, 對于利用不合理、閑置浪費嚴重、投入產(chǎn)出效益低下的設施農(nóng)用地, 通過“騰籠換鳥”等方式, 保證農(nóng)用地的高效可持續(xù)利用。
2. 細化設施農(nóng)用地分類標準, 設立設施農(nóng)用地“正負面清單”。
結(jié)合上海當前設施農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需要, 進一步細化設施農(nóng)業(yè)分類標準, 制定適應鄉(xiāng)村第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的設施農(nóng)業(yè)分類標準, 對不同類別的設施農(nóng)業(yè)實行不同的用地標準, 合理指導設施農(nóng)業(yè)用地;以用地“正負面清單”的形式, 制定相關的操作細則或指引。“正面清單”鼓勵引導附屬設施和配套設施建設合理選擇, 在督查管理過程中設施將農(nóng)用地違法違規(guī)問題單列形成“負面清單”, 以“負面清單”形式明確設施農(nóng)用地范圍, 統(tǒng)一劃定設施農(nóng)業(yè)項目建設區(qū)。在鎮(zhèn)級政府統(tǒng)一領導下, 由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門公布本地區(qū)“設施農(nóng)業(yè)項目建設準入清單”, 明確可以建設的設施農(nóng)業(yè)項目類型、規(guī)模、建設要求等, 自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關部門協(xié)作配合, 共同劃定設施農(nóng)業(yè)可以建設、禁止建設區(qū)域。
3. 對附屬設施用地及配套設施用地占比實行彈性管控。
對于高標準、規(guī)模型農(nóng)用地以及允許其擴大設施農(nóng)用地占比, 從而實現(xiàn)彈性管控。附屬設施用地占比額從5%提升為5%～15%;配套設施用地占比額可根據(jù)項目需求提高5%～15%。
4. 適度拓展設施農(nóng)用地研發(fā)、教育、休閑等復合功能。
鼓勵設施農(nóng)業(yè)用地復合利用。對設施農(nóng)業(yè)用地, 在嚴格保護耕地和保護生態(tài)環(huán)境、堅持農(nóng)地優(yōu)先農(nóng)用的前提下, 設施農(nóng)用地中的部分用地可以復合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗、研究服務等功能;在促進節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下, 可以適當復合民俗、創(chuàng)意休閑等功能。
(四) 建立多元化生態(tài)補償機制, 促進鄉(xiāng)村振興有效實施
生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的, 根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本, 綜合運用行政和市場手段, 調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的一種制度安排。
1. 結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平量化生態(tài)效益, 建立完善的補償制度和科學的補償標準, 市級財政托底。
聯(lián)合規(guī)土局、農(nóng)委、綠容局、環(huán)保局等部門, 綜合考慮各區(qū)各鎮(zhèn)的生態(tài)保護面積, 生態(tài)建設投入以及生態(tài)保護成效確定財政轉(zhuǎn)移支付的分配方式, 重點向生態(tài)保護面積大, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制多的地區(qū)傾斜, 體現(xiàn)補償?shù)尼槍π浴ΜF(xiàn)有的生態(tài)補償政策, 各有關部門開展深入研究, 合理確定各類資源環(huán)境的生態(tài)價值, 優(yōu)先保障失地農(nóng)民、失水漁民、失業(yè)居民的合法權(quán)益, 從而確定補償標準, 加大轉(zhuǎn)移支付力度。同時研究制定完整的農(nóng)村補貼法規(guī), 使財政對農(nóng)村的補貼制度化、法制化、長效化, 促進地方政府直接與補償主體對接, 保障資金支付的執(zhí)行力。
2. 靈活運用政府補償、市場補償、社會補償?shù)榷喾N手段, 建立跨區(qū)橫向生態(tài)補償機制。
面對縱向補償?shù)馁Y金缺口, 應探索制定跨區(qū)的橫向補償機制, 以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、下游反哺上游為原則, 使生態(tài)受益群體補償生態(tài)保護主體。同時推動財政體制改革, 由發(fā)改委牽頭設立生態(tài)補償基金, 將各行業(yè)專項資金、自然資源有償使用資金合并, 統(tǒng)一運營、管理、分配和審計, 主要用于農(nóng)村地區(qū)的建設和發(fā)展。此外, 應充分發(fā)揮市場主體的積極性, 通過補貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免多樣化的財稅手段吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會力量參與到農(nóng)村建設。
3. 擴大補償覆蓋面, 將生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護紅線所涉及的主體全部納入生態(tài)補償范圍。
充分發(fā)揮政府財政資金的引導作用, 對自然資源保護, 生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染治理、新能源推廣、農(nóng)村基礎設施建設等多項領域給予補償。此外, 明確供給或使用生態(tài)產(chǎn)品的主體或客體, 要求生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的建設開發(fā)項目進行嚴格環(huán)境影響評估和生態(tài)效益測算, 對有積極影響的進行補貼, 有消極影響的征收資源環(huán)境費。
(五) 建立鄉(xiāng)村善治的長效機制
鄉(xiāng)村是我國最基本的治理單元, 鄉(xiāng)村治理是否有效, 不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定, 也體現(xiàn)上海治理的現(xiàn)代化水平。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進城鄉(xiāng)融合、促進鄉(xiāng)村活力的重要內(nèi)容。
1. 以“土地整治+”和村莊設計帶動鄉(xiāng)村細微治理, 通過人居環(huán)境煥新激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。
上海鄉(xiāng)村環(huán)境治理矛盾最突出的就是村莊整體布局設計因粗放生產(chǎn)狀態(tài)形成單調(diào)均質(zhì)的低質(zhì)量建設, 以及村落公共區(qū)域因環(huán)保思想缺失造成的排污等臟亂差問題。這些生活生產(chǎn)方式的落后制約著上海鄉(xiāng)村的進一步優(yōu)化。通過“土地整治+”對促成景觀空間恢復和公共空間治理搭好基礎底色。“土地整治+”不僅是山水林田等涉農(nóng)資源的簡單整合, 而是作為統(tǒng)籌的平臺, 在生態(tài)化的土地上形成自然氣息的鄉(xiāng)村大地景觀和江南風韻的村莊景觀風貌, 在結(jié)余的土地指標上落實鄉(xiāng)村活力必要的公共設施和空間。通過村莊設計對建設治理、用地集約進行規(guī)劃部署和分類引導。村莊設計不僅是單獨建筑的精雕細琢, 其重點在于通過植入可持續(xù)產(chǎn)業(yè)、微調(diào)空間布局體現(xiàn)水鄉(xiāng)地域特色鮮明, 江南文化底蘊深厚的鄉(xiāng)村建設特色。在實現(xiàn)干凈整潔、生態(tài)宜居的人居環(huán)境下, 自然激發(fā)農(nóng)民對家園的內(nèi)生情感以及建設維護鄉(xiāng)村的自覺性。
2. 從區(qū)、鎮(zhèn)級形成上海鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)籌管理平臺。
市級層面要從政策供給上優(yōu)化地方治理的平臺空間和門檻準入, 對土地、資金等要素予以支持。將原有涉農(nóng)基金納入鄉(xiāng)村振興計劃統(tǒng)籌池, 由財政局研究并確保支持農(nóng)村改革發(fā)展的資金與總預算的保障比例系數(shù)。規(guī)土局堅持規(guī)劃引領、用途管制基礎上, 建設用地指標要向鄉(xiāng)村地區(qū)適度傾斜, 保障生產(chǎn)生活用地。區(qū)級成立鄉(xiāng)村振興工作組, 對重點項目、資金使用及相關政策進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立市、區(qū)兩級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制, 成立由發(fā)改、規(guī)土、住建委、農(nóng)委、財政、水務、環(huán)保、綠容等相關部門組成的鄉(xiāng)村振興工作組, 對重點項目、資金使用及相關政策進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由區(qū)鄉(xiāng)村振興工作組組織鄉(xiāng)村項目落地、生態(tài)環(huán)境治理、公共基礎設施等重點項目的實施。統(tǒng)籌運營集體閑散資產(chǎn), 對鎮(zhèn)、村在田園綜合體、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等項目的自主投入, 對其中符合規(guī)范的優(yōu)秀項目以一定比例轉(zhuǎn)移支付方式或者次年預算額獎勵的方式, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“多級分工+有效引導”。以鎮(zhèn)層面為主力抓手, 發(fā)揮并落實鎮(zhèn)級的屬地管理和公共服務職責。鎮(zhèn)政府必須在探索從經(jīng)濟引領到社會治理的鄉(xiāng)村振興問題時, 需要鎮(zhèn)級政府發(fā)揮示范合力, 相對獨立地對轄區(qū)內(nèi)的秩序發(fā)展全面負責。以精品村的方式在條件成熟的地區(qū)開展旅游、民宿、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的試點培育, 產(chǎn)生的區(qū)、鎮(zhèn)兩級地方收入, 全部通過轉(zhuǎn)移支付落實到所在村。
3. 形成村民主體、能人帶頭、自治而強的村莊自主發(fā)展和全面升級。
落實農(nóng)村居民作為鄉(xiāng)村振興和社區(qū)建設的創(chuàng)造主體地位。鄉(xiāng)村振興工作中, 政府引導是外因, 農(nóng)民行動是內(nèi)因。村民是鄉(xiāng)村振興工作的規(guī)劃者和建設者, 政府是保障鄉(xiāng)村治理開展的政策制定者和推動者。目前上海鄉(xiāng)村管理屬于一種弱自治模式, 村民并沒有意識到自己是鄉(xiāng)村振興的主人公, 也沒有被賦予農(nóng)村社區(qū)自主決策權(quán)力。對此, 村民自治是村民直接參與鄉(xiāng)村治理的重要平臺, 也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。一是建立鄉(xiāng)土人才管理體制機制, 激活創(chuàng)造性。引入有志于農(nóng)村發(fā)展的大學生和高端人才, 聚焦長期扎根農(nóng)村、有技術(shù)有經(jīng)驗的本土能工巧匠, 給予鄉(xiāng)土人才政策、資金、技術(shù)支持, 激發(fā)鄉(xiāng)土人才干事創(chuàng)業(yè)的熱情, 將他們培養(yǎng)成家庭農(nóng)場、科創(chuàng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體的帶頭人。二是重視對鄉(xiāng)村村民的認知教育和動員, 重塑鄉(xiāng)建意識。積極開展農(nóng)業(yè)相關的培訓交流會, 通過職業(yè)、技術(shù)、服務等多方面的培訓, 使鄉(xiāng)村原住民轉(zhuǎn)型為新型職業(yè)農(nóng)民。向村民進行本土鄉(xiāng)村特色和鄉(xiāng)建理念的宣傳, 在交流討論中逐步凝聚社區(qū)共識形成對自身家園的認同感, 凝聚共識擬定社區(qū)發(fā)展愿景。三是強調(diào)鄉(xiāng)村村民的權(quán)利和責任, 提升主體性。讓村民自主提出社區(qū)發(fā)展愿景、切身參與到鄉(xiāng)村的營造建設中。同時在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的基礎上, 革新集體財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度和利益分配機制, 以集體組織為單元參與鄉(xiāng)村振興的造血分紅, 形成全民入股、能者多勞、多勞多得的機制氛圍, 做到“共有共享”。
4. 健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設。
一是以村規(guī)民約為指引推動鄉(xiāng)風文明建設。對農(nóng)村的公共設施、建筑物及景觀, 村民可共同訂定社區(qū)公約一同管理維護, 建立內(nèi)部規(guī)范以形成自主管理。對優(yōu)秀鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、社會主義先進文化等進行傳承及再創(chuàng)造, 以小品設計、順口溜等通俗易懂、潛移默化的方式進行傳播, 融入尋常百姓的日常生活, 促進鄉(xiāng)村和諧健康發(fā)展。二是以“賢、民、委、企”為組織推動協(xié)同治理。堅持以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶, 以本地企業(yè)為重要支撐, 吸引本地企業(yè)家、社會賢達、離退休干部、致富能手等力量構(gòu)成鄉(xiāng)村咨詢委員會和村民理事會, 作為村民自治的有益補充。這些村民自組織連接著村“兩委”和廣大群眾, 通過發(fā)揮人緣關系和信賴優(yōu)勢, 在基礎設施建設、人居環(huán)境整治、宅基地制度改革等多項有關村民利害的建設改革事務中進行民主協(xié)商, 有效銜接了鄉(xiāng)政與村治, 提高基層治理能力。三是以互聯(lián)網(wǎng)+為平臺推動農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化。上海農(nóng)村信息化基礎條件比較完善, 全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村都已接入寬帶。村委會應建立網(wǎng)上農(nóng)村民主法治議事大廳, 用村民看得懂的形式, 將村務管理、財務信息、建設熱點等內(nèi)容實行移動信息化管理, 讓村民參與村莊建設與管理。鄉(xiāng)村企業(yè)則利用資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素, 帶動農(nóng)民發(fā)展專業(yè)化、標準化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn), 推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設。四是以多元社會力量為紐帶引導村莊發(fā)展。搭建鄉(xiāng)村內(nèi)部及社會力量有機融合的平臺, 鼓勵各類非政府組織、專家學者、教育機構(gòu)等對鄉(xiāng)村治理和振興的協(xié)助引導。社會力量的參與不僅可以彌補基層居民在認知深度及發(fā)展能力方面的不足, 尤其是涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間建設等專業(yè)方面, 為鄉(xiāng)村社區(qū)帶來自組織發(fā)展所需的專業(yè)知識傳授、技能培訓乃至資金項目等資源。此外, 在鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃層面, 發(fā)揮鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃師、建筑師、藝術(shù)家等專業(yè)人才的技術(shù)支撐, 以“匠心”重現(xiàn)鄉(xiāng)村之美。全程跟蹤?quán)l(xiāng)村重要節(jié)點空間、村落風貌、建筑景觀從規(guī)劃構(gòu)想到建設落地, 為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村治理等出謀劃策。五是以基層黨組織為核心完善鄉(xiāng)村黨建治理。加強基層黨組織建設, 從市區(qū)黨政機關、企事業(yè)單位、高等院校、科研院所等中, 選拔人才擔任村黨組織第一書記, 整頓目前鄉(xiāng)村支部渙散的現(xiàn)狀局面。實施黨員人才回鄉(xiāng)計劃, 將技術(shù)能人、創(chuàng)業(yè)致富帶頭人、返鄉(xiāng)大學生、退休干部中的優(yōu)秀黨員納入黨組織優(yōu)秀人才的儲備資源。
作者簡介： 周曉娟, 高級工程師, 上海市城市規(guī)劃設計研究院新農(nóng)村規(guī)劃研究中心副主任。
基金： 上海市決策咨詢研究重點課題 (編號2018-A-030-A);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：科學發(fā)展2019年02期
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