摘要：研究目的：在生態文明體制改革大背景下，探索市縣級“多規合一”利益相關者博弈策略，尋求實施“多規合一” 的優化方法。研究方法：博弈分析、質性訪談、綜合分析。研究結果：（1）政府內部縱向博弈分析結構，中央政府要加強監管力度；（2）政府不同部門間橫向博弈，需要上級政府介入部門博弈，主導形成“一張藍圖”；（3）政府與市場博弈分析表明，政府需要和企業充分對話磋商，實現從“管理”到“治理”的轉變；（4）政府與社會博弈表明，政府要重視民眾利益訴求，平衡公共利益和民眾訴求。研究結論：推進“多規合一”，需要合理構建央地關系，有效整合職能部門職責，加強政府和市場對話，充分回應民眾利益訴求。
一、引言
十八大以來，國家高度重視生態文明建設，特別是《生態文明體制改革總體方案》的出臺，對國家生態文明體制改革進行了總體部署和戰略安排。方案強調，“空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。”并且明確了中國的空間規劃分為三級，即國家、省、市縣三個層級。其中，市縣級空間規劃，上承國家戰略，下啟具體實施，是中國空間規劃改革探索的重點內容。近期國家一系列文件也反復強調，構建空間規劃體系，實現“一個市縣一本規劃，一張藍圖”。2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部4部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，在全國范圍內產生了較大的影響。當前，“多規合一”已經成為各級政府和學術界關注的一個熱點議題。
中國各類規劃產生于不同歷史背景目前，指導思想和價值取向不同，規劃內容交叉重復，管控手段各異，缺乏深入協調銜接，總體上過于龐雜。有學者將其概括為“發改管目標、國土管指標、住建管坐標，環保管達標”，但在發展過程中均表現出綜合化趨勢。不同規劃依據各類單行法，由不同部門負責具體實施，表現出較為突出的部門特色，加劇了相互之間的矛盾，缺乏一部空間規劃領域主體綜合性法律來統領各類空間規劃。各類規劃目標和指標差異大，導致橫向不協調；上下位規劃布局和規模各說各，使得縱向不銜接，特別是土地利用總體規劃和城鄉總體規劃中，建設用地指標差異明顯，空間布局常常相左，各類規劃難以協同管理，無法形成“一張藍圖”，影響了政府的行政效能。實現國家空間治理能力和治理體系現代化，亟需推進“多規合一”，構建“一張藍圖”。
當前，學者們從改革方向、實施模式、技術支撐等方面，對“多規合一”進行了研究，但是鮮有從“一張藍圖”編制過程中所涉及利益相關者博弈關系的角度進行探討。空間規劃本質上是一項公共政策，除了技術方法需要關注之外，還應加強對其背后的邏輯機理進行研究。本文采用博弈論的相關理論與方法，并結合山東省桓臺縣“多規合一”試點質性訪談材料，對市縣推進“多規合一”過程中所產生的博弈關系進行分析，探索“一張藍圖”編制中各利益相關者的博弈均衡策略，尋求實施“多規合一”的優化方法。
二、多規合一與博弈關系
推進市縣級“多規合一”，實現“一張藍圖干到底”，其關鍵在于找到或者制定出各類規劃的“最大公約數”。根據國家相關文件和地方的實踐經驗，生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界這“三線”是“一張藍圖”的關鍵空間控制線。同時，有條件的地區還劃定了產業區塊邊界。這些關鍵控制線一旦劃定，便具有強約束力，各部門和各類規劃不得隨意突破。換言之，以“三線”為核心的“一張藍圖”應該解決各類空間規劃的矛盾沖突，是引導管控區域開發保護活動的空間準則。“一張藍圖”的編制過程本質上是公共政策形成的過程，既要滿足工具理性，又要符合價值理性。市縣“一張藍圖”的繪制涉及到眾多利益相關者，需要對其相互之間的博弈關系進行深入分析。
i. 市縣級“多規合一”利益相關者界定
市縣級“多規合一”過程中，主要涉及的利益相關者包括中央政府、縣級地方政府、鄉鎮政府、縣級職能部門、市場主體（企業）、社會公眾（農民）。國土空間管控中，各利益相關者之間存在著復雜的博弈關系，但在編制市縣層面繪制“一張藍圖”，則是以市縣政府為中心與其他各利益相關者展開博弈的。
中央政府更關注全體民眾的整體利益，追求經濟、社會、環境的綜合效益，可以利用的手段包括各級、各類督查行動，去評判和獎懲地方政府的行為；對于地方政府而言，鑒于中國特殊的地方官員晉升錦標賽模式，市縣和鄉鎮政府的行為邏輯是在謀求地方經濟社會發展的同時，盡可能使各項政策措施能夠在政績考核上得分最大化；對于政府內部的各個職能部門，相互之間也是利益相關者，都在爭奪空間管控領域的話語權和主導權，以期擴大本部門在空間管控領域的影響力；市場主體，特別是用地規模較大的企業，其價值取向更注重于贏取最大利潤，對于社會責任和環保義務的重視程度排在企業盈利之后；地方政府作為公共利益的代言人，在有些情況下和社會公眾的目標并非完全一致，特別是在面臨利益沖突時，雙方也會產生激烈博弈。
ii. 利益相關者之間的博弈關系分類
從博弈的角度，對各利益相關者的相互關系進行分析，有助于編制更具有可行性、實施效果更佳的“一張藍圖”。市縣級“多規合一”編制工作中，以市縣政府為主導，不同利益主體相互之間主要存在4種類型的博弈關系：政府內部的縱向博弈；政府內部的橫向博弈；政府與市場之間的博弈；政府與社會之間的博弈。
ii-1 政府內部的縱向博弈關系
上下級政府之間存在著委托代理關系，但是不同層級的政府目標并非完全一致，這就存在著博弈的關系。總體而言，中央政府的行為目標是追求社會公眾整體利益的最大化；地方政府一方面要對本地負責，實現本地區經濟社會利益最大化，另一方面也要對中央負責，執行中央政府的戰略部署。編制空間規劃，實質上是不同層級政府對土地發展權的再分配過程。中國實際上存在著兩級土地發展權體系，一級土地發展權存在于上下級政府之間，上級政府根據地區的生態環保要求、基本農田保護需求、經濟社會發展狀況統一配置土地發展權，側重于指標管控。二級土地發展權則隱含在政府對建設項目和建設用地規劃許可中，是地方政府將獲取的地區開發建設許可權進一步配置給使用者的過程，側重于空間落位管控。因此，政府內部的縱向博弈可以細分為兩個階段的博弈，第一階段是“央—地”圍繞建設用地指標、基本農田保護等責任之間的博弈；第二階段是圍繞建設用地的指標和具體落位之間的博弈。
ii-2 政府內部的橫向博弈關系
按照國家相關法律規定，發改、國土、住建、環保等具有空間管控職能的政府部門，在編制各自負責的規劃時，理應做好彼此之間的銜接，確保規劃之間不發生矛盾沖突。然而，事實上各類規劃之間為了鞏固和提升自身話語權，缺乏實質性的協調銜接。在用地分類標準、國土空間開發強度、區域發展空間布局、重大項目落位等多方面，各類規劃互不銜接、各自為政。當前，實施全域國土空間用途管制，推行“一張藍圖”式規劃管理，各部門之間的相互博弈關系處理是關鍵。
ii-3 政府與市場之間的博弈關系
在國土空間管控領域，隨著政府管理向現代化的“多元治理”模式轉變，政府與企業之間不再是過去的“命令—執行”的關系，而是在政策制定的過程中，存在長期的、動態的、重復的博弈行為，最終形成利益均衡的結果。在城市建設空間擴展過程中，市場主體，特別是大型企業扮演著重要角色。企業發展考慮更多的是自身的利益，考慮通過何種方式的空間擴張能夠使盈利最大化；政府則除了考慮地方經濟發展、財政稅收、社會就業，還要考慮區域生態安全、糧食安全以及人居空間的生活品質等多種目標。所以，地方政府會考慮企業空間擴張訴求，但也不會任由企業粗放擴張。
ii-4 政府與社會之間的博弈關系
政府是公共利益的守護者，在制定實施各項政策的過程中應當考慮最大多數公眾的利益。但在進行“多規合一”管控中，可能會出現整體利益與局部利益的矛盾沖突，這就需要政府權衡利弊，爭取博弈的均衡結果。劃定永久基本農田，從政府角度看，是為了糧食安全，為了社會整體利益；反過來，從農民的角度來看，一旦其耕地被劃定為“永久基本農田”，該塊土地就失去了土地發展權，其財產權就遭受損失。該塊土地的承包者必然要拿到足夠的經濟補償才同意政府將其劃入永久基本農田。因此，政府在劃定永久基本農田邊界時，也存在與農民之間的博弈。
三、多規合一與博弈分析
推進“多規合一”、繪制“一張藍圖”，不僅是一個技術過程，更是一個公共政策制定和形成的過程。本文對 4種不同類型的博弈關系，采取相應的模型，并結合質性訪談資料進行分析。
i. 政府內部的縱向博弈分析
i-1 央地博弈分析
中央和地方在國土空間管控領域實行的是委托代理體制，但是兩者的角色目標定位卻并不相同。實施“多規合一”，進行國土空間統一管控，中央的管控目標是確保生態、社會、經濟效益的綜合利益最大化，但是地方政府作為實施型空間規劃的具體制定和實施者，更加偏重于經濟效益的最大化，這就使得地方政府在落實國家管控戰略的過程中，為謀求本地經濟利益最大化而偏離中央政府的目標，體現為建設空間的擴大化和生態、農業空間縮小化的傾向。在國土空間管控上，糧食安全和生態安全是中央的核心目標，而地方則優先追求自身經濟利益，同時兼顧中央目標。在推行“多規合一”空間管控時，中央會通過各種手段來督促地方實現中央目標，而地方則會判斷成本和收益平衡情況，來決定是否嚴格落實中央目標。
在各類空間規劃編制和審批階段，地方政府是編制主體，而審批主體一般是上級政府，對于重要城市和行政區，審批主體則直接是中央政府。在空間規劃的實施階段，地方政府，尤其是市縣級政府直接負責二級土地發展權的分配，成為實施主體；而上級政府，包括中央政府，則負責規劃實施的監管工作。由于央地政府的目標函數不同，加之信息不對稱，因此，在空間規劃編制和實施過程中，始終存在著央地之間的利益博弈。當中央政府放松對地方空間規劃的監管，或者地方政府面臨巨大的經濟利益驅動，則地方政府可能采取違反規劃的博弈策略；而當中央政府加強監管，并對地方政府違規行為進行嚴厲處罰時，地方政府采取嚴格執行規劃的博弈策略的概率會明顯提升。
當前，為了國家利益、公眾利益和長遠利益，中國多個空間規劃管控系統都設立了督查制度，加強中央對地方的督查力度。國土資源部向全國派駐了9個國家土地督察局，分別為北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局；國家環保部在全國設有6個環境督查中心，分別為華北督查中心、華東督查中心、華南督查中心、西北督查中心、西南督查中心和東北督查中心。截止到2015年6月，住建部已向全國 103個城市派駐了107名城鄉規劃督察員，目前除4個直轄市和三沙市沒有派駐外，其他國務院審批城市均已派駐。在全國各地“多規合一”的大力探索和推行中，為保證國家生態文明體制改革的實施效果，應繼續加大中央對地方的檢查監督力度。
i-2 縣鄉博弈分析
在實施全域國土空間用途管制，推進“多規合一”過程中，市縣政府更多地站在全域角度去統籌考慮整體的開發保護格局，從而劃定城鎮開發邊界和產業集聚區邊界。如此一來，就不能保證滿足每一個鄉鎮的發展訴求。因此，縣政府在給各鄉鎮分配土地發展權時，縣與鄉之間產生了利益博弈關系。
鄉鎮政府作為中國行政體系中的最底層政府，擔負著繁重的公共服務職能。根據2017年2月中辦、國辦印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，鄉鎮政府要提供義務教育、醫療衛生、勞動就業、扶貧開發、古村落和歷史文化村鎮保護、生態環保等諸多基本公共服務，同時還要大力發展經濟，不斷改善民生。幾乎所有的國家政策落地實施，都要經過鄉鎮政府，可謂“上面千條線，下面一根針。”鄉鎮政府在肩負公共服務重任的同時，不得不面對財權事權不匹配的尷尬現實。因此，地方政府往往對財政權限有著強烈的渴求。而城鎮開發邊界在本鄉鎮的覆蓋面積，特別是產業園區在本鄉鎮的覆蓋面積，意味著未來發展潛力的大小，劃定城鎮開發邊界和產業區界，相當于對鄉鎮發展資源的再分配，各鄉鎮自然要努力爭取。
以山東省桓臺縣“多規合一”試點為例，結合對縣政府相關負責人以及各鄉鎮負責人質性訪談的分析，可知，縣政府在博弈中占有完全主導地位，其博弈策略是“有所為，有所不為”，要求各鄉鎮要向縣政府核心工作看齊。各鄉鎮在博弈中處于較為弱勢地位，處于張桓一體化前沿的鄉鎮將獲得更多的發展機會，外圍鄉鎮則可能因服務大局而不得不做出局部犧牲。
SZ鎮 中心城邊緣鄉鎮
如果沒有縣里的統一規劃，產業會散亂分布在城區和城郊。把工業向東部地區調整集中入園，一方面可以集聚發展、形成規模效應，另一方面可以在園區集中建設環境設施、污水處理設施等，讓企業在園區共享基礎設施，減少環保污染。
XC鎮 外圍農業鎮
鎮里原本有個發展不錯的民營企業，運營狀況非常好。但這個企業每天產生的廢水，就達十幾萬升。但現在縣里劃了產業區塊邊界，要求產業往東側集中，而園區不接收高污染企業。沒辦法，這些排污企業不得不被淘汰掉，這就影響了鎮里的財政收入。
TZ鎮 外圍農業鎮
本來我們也有一些好項目，但是沒有指標落不了地，想帶動就業，也只能干著急沒辦法。建議在用地指標分配上向我們傾斜一些。這也有利于我們精準扶貧。
MQ鎮 中心城外工業型鄉鎮
我們鎮的產業主要依靠兩個龍頭石化企業帶動，現在已經初步實現了富民目標。工業企業吸納了1.8萬就業人口，其中1.3萬人是本地人。服務業也被工業帶動發展，三產就業6000人。這些大工業的發展也需要擴大用地規模，縣里應該給予支持。
縣政府相關負責人 縣政府
桓臺縣空間發展的核心目標是張桓一體化（淄博市中心城張店區和桓臺縣一體化發展戰略），各單位、各鄉鎮都要服務于縣政府中心工作。我們可以通過科技手段去提升環境容量。污染的問題解決了，就可以提高土地開發強度。生態保護紅線、基本農田保護紅線的劃定要慎重，要給未來留足發展空間。
ii. 政府內部的橫向博弈分析
政府不同職能部門價值導向、技術標準、管控手段往往存在較大差異。在國土空間部門分治的格局下，各部門都在思考如何擴大本部門在配置土地發展權上的話語權，特別是與空間規劃管控聯系最緊密的兩個部門：國土資源主管部門和城鄉規劃主管部門。這兩個部門之間能否選擇協調合作，對于最終形成“一張藍圖”至關重要。假設國土部門和城鄉規劃部門均為理性參與者，每個參與者都有“合作”和“不合作”兩種選擇，各個參與者了解對方策略空間和支付函數。當一個參與者做出決策時，假設對方策略是給定的。據此，構建一個完全信息靜態博弈矩陣。
某輪胎制造企業 企業
政府各個部門的規劃，彼此是平行單位，而且有矛盾交叉。面對沖突時，我們企業真不知道該聽哪個規劃的，最后項目無法落地。有時候迫于經濟形勢，就先落地了，這就使得企業在一誕生就有“原罪”，但這個“原罪”本應避免的。
某汽車零部件制造企業 企業
現有的規劃太多太雜，部門審批的條件不明確，互為前置條件，一個項目三年能批下來就算不錯了。而現實中，經濟形勢瞬息萬變，一拖延，商機就錯過，再也無法挽回了。
縣國土局干部 行政部門
土地利用總體規劃是全域覆蓋的規劃，作為空間規劃的底盤非常合適。城規部門最有實際管理意義的是控規，側重于中心城區的精細化管控。如果遇到縣里的重大項目，我們兩部門會克服困難，相互協作，優先保障重點項目的落地開工。
縣規劃局負責人 行政部門
我們城規和土規部門會在資料信息方面互通有無，在編制各自規劃時，也會征求對方的意見，盡可能做到銜接一致。特別是縣里要求重點推進的項目時候，我們會密切配合完成任務。
縣政府主管領導 縣政府
不管什么部門，都必須遵循一條原則：全縣的整體利益永遠高于部門利益。我們推進‘多規合一’就是要讓各單位的管控職能落在同一個空間上，制定出各方共同遵守的公共準則，引導和規范各部門行為，消除矛盾，實現全縣一盤棋，一張藍圖干到底。
當這兩個職能部門都選擇“合作”時，各部門需要放棄自己的一部分行政權，并且付出一定的行政成本，這是合作的成本，記為C。由于合作行為，各參與者分到對方提供的信息，收入記為Q。雙方合作后，降低了規劃編制和實施的難度，這部分收入記為D。這兩部分收入之和Q + D，記為總收入P。當國土部門或者城鄉規劃部門中一個選擇合作，另一個不合作，則選擇不合作者得到收益Q，選擇不合作者付出成本C。當國土和城鄉規劃部門都選擇不合作的時候，則雙方既不需要付出成本，也沒有任何收益。當雙方選擇合作所付出的成本大于合作后因規劃編制和實施難度降低而帶來的收益時，則作為理性的雙方都會選擇不合作，此時達到這個博弈的納什均衡。換言之，在沒有外力干擾下，理性參與者都難以放棄自己的話語權而選擇與對方合作。實際上，國土資源主管部門和城鄉規劃主管部門在業務上的矛盾沖突所產生的負外部性，又常常蛻變為企業發展經營的困境。
市縣推進“多規合一”，除了國土和住建外，還涉及發改、環保、林業、交通等多個空間管控部門。通過上面的博弈分析和質性訪談可知，如果沒有上級部門強力介入的話，各部門之間是不會自發達成實質性的合作共識。只有當上級政府干預下，主導制定出各方公認的“一張藍圖”，確定出各類規劃都必須遵守的空間管控規劃，才能實現縣域整體利益最大化的博弈均衡。
iii. 政府與市場主體博弈分析
十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用的基礎，但是空間作為一種特殊的資源，不可能任由市場憑經濟價值去決定空間用途，必須在政府劃定的空間管控線范圍內發揮作用。實施“多規合一”，繪制“一張藍圖”過程中，政府在劃定關鍵空間控制線時會與市場主體，特別是大企業，產生博弈關系。雙方在動態重復博弈之后，才能確定空間控制線的具體落位。
編繪縣域“一張藍圖”、劃定關鍵空間控制線對政府和企業都有重大影響。以桓臺縣某產業園區邊界劃定為例，對于企業的大規模擴張計劃，政府是持有不同意見的。政府的確需要企業的擴張發展來提供財政收入以改善民生，但是政府也不可能任由企業以侵占基本農田和生態空間為代價無限制地擴張。在初始博弈階段，產業園區的企業僅從經濟效益維度考慮，提出了超大的建設用地規模需求（圖1）。政府則要考慮產業園區周邊大量存在基本農田的現實。桓臺縣當前的基本農田保護率已經超過90%，產業園區擴張必然要侵占大量基本農田。另外，產業園臨近濕地公園，如果園區“攤大餅”式向周邊蔓延，無疑會危機到濕地公園的生態環境質量。在后續的幾輪博弈中，政府與企業就產業園區擴大的規模和擴展的方向進行了反復探討和磋商。最終，在兼顧企業發展客觀需求和基本農田與生態空間保護的前提下，雙方形成了一致意見，達到了各類目標約束下的納什均衡。在社會轉型發展和全面深化改革的背景下，政府要逐步實現由“空間管理”到“空間治理”的轉變，就必須傾聽多元利益主體的客觀訴求，通過多輪次的協調磋商，做出最優均衡決策。
v. 政府與社會公眾博弈分析
近年來，西方提出的“倡導性規劃理論”和“公眾參與”，都是針對空間規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種“治理思維”。多元治理愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。當前，“治理”與“博弈”理論在市縣國土空間規劃中發揮著越來越大的作用。在劃定永久基本農田時，政府與農民之間存在一種博弈關系。雙方博弈的焦點，一方面是，農民是否同意他們的耕地被劃入永久基本農田，另一方面是，被劃入的耕地，到底補貼多少比較合適。如果補助過少，他們可能不同意被劃入，或者同意劃入，但是不耕種，任其撂荒；如果補貼過高，對于其他沒有被劃入永久基本農田的農民又有失公允。因此，政府在劃定永久基本農田過程中，要兼顧客觀實際和農民意愿，需要多輪次的交流溝通，最終協商劃定，并實行嚴格監管與督查。既防止開發建設，又要引導鼓勵耕種，才符合劃定永久基本農田的初衷。
四、結論與討論
探索市縣級“多規合一”是國家生態文明體制改革的重要內容，是實現國家空間治理能力和治理體系現代化的重要舉措。繪制“一張藍圖”，不僅需要從技術方法角度進行探索，更要從其背后的邏輯機理進行研究。本文采用博弈論的方法和思維，對市縣級“多規合一”中不同利益主體之間的博弈關系進行了分析。研究表明，推動市縣級“多規合一”，要妥善處理政府內部的縱向博弈、政府內部的橫向博弈、政府與市場之間的博弈、政府與社會之間的博弈4個方面的關系：
（1）通過縱向博弈分析可知，在編制實施空間規劃時，為確保生態安全和糧食安全，中央政府要加大對地方政府的監督力度；縣鄉博弈中，可能出現鄉鎮為服從大局而犧牲自身局部利益。
（2）政府內部不同部門之間橫向博弈分析可知，如果沒有外力介入，各部門將不會采取合作態度，如果上級政府為實現區域整體利益的最大化，需要制定“一張藍圖”，成為各部門共同遵守的準則。
（3）地方政府和企業之間的博弈分析表明，政府“空間治理”需要與企業充分對話，要通過反復博弈，劃定好關鍵空間控制性邊界，在邊界范圍內讓市場充分發揮資源配置的決定性作用。
（4）政府和社會的博弈分析表明，在劃定空間控制線過程中，要充分傾聽民眾利益訴求，既保證社會集體利益，又兼顧居民的財產權，尋求雙方的博弈均衡點。
當前，中國各地正如火如荼地開展市縣級“多規合一”和省級空間規劃試點探索，各種模式和方法也都在不斷完善過程中。展望未來，應加強“多規合一”背后邏輯機理的研究，同時加強與不動產統一登記、空間規劃立法等生態文明改革內容的協同聯動研究。
中國鄉村發現網轉自：法律和社會科學 微信公眾號
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