一、基層干部工資待遇問(wèn)題的重要性與當(dāng)前存在的突出問(wèn)題
基層干部在我國(guó)干部隊(duì)伍中具有特殊的重要地位。我國(guó)國(guó)土面積大、地區(qū)差異顯著，同時(shí)又正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，各種社會(huì)矛盾比較突出，因此，基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展對(duì)于整個(gè)國(guó)家的健康發(fā)展和長(zhǎng)治久安具有重大意義。由于基層社會(huì)的治理水平在相當(dāng)大程度上取決于廣大基層干部的工作狀態(tài)及其產(chǎn)生的工作成果，因此，基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性及其整體工作能力和工作積極性就成為檢驗(yàn)我國(guó)基層社會(huì)治理成效的重要因素之一。
為了穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍以及強(qiáng)化他們的工作能力和工作動(dòng)力，政府可以采取很多措施，比如，選拔對(duì)基層群眾有感情的、具有崇高責(zé)任感和使命感的基層干部，強(qiáng)化對(duì)基層干部的政治素養(yǎng)以及工作知識(shí)和能力的培訓(xùn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)組織對(duì)基層干部的工作給予更多的認(rèn)可或充分的表彰，為基層干部提供更多的晉升機(jī)會(huì)、更為充分的工作資源和工作條件等。但不可否認(rèn)，無(wú)論其他措施多么重要，為基層干部提供必要且合理的待遇都是其中最為基本的一項(xiàng)要求。總體而言，這里所講的待遇主體上還是工資待遇。
工資對(duì)于勞動(dòng)者的作用主要體現(xiàn)在保障功能、激勵(lì)功能以及信號(hào)功能三大方面。首先是經(jīng)濟(jì)保障功能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，工資實(shí)際上是勞動(dòng)力這種生產(chǎn)要素的價(jià)格，其作用就在于通過(guò)使市場(chǎng)將勞動(dòng)力尤其是具有一定的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)的稀缺人力資源配置到各種不同的用途上去。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工資是絕大多數(shù)勞動(dòng)者的主要收入來(lái)源，對(duì)于勞動(dòng)者及其家庭的生活起到重要的保障作用，它不僅能夠保障勞動(dòng)者及其家庭的衣食住行等基本生存需要，還能滿足他們?cè)趭蕵?lè)、教育、自我開(kāi)發(fā)等方面的發(fā)展需要。因此，工資水平的高低對(duì)于員工及其家庭的生存狀態(tài)和生活方式有著重要影響。其次是激勵(lì)功能。從管理學(xué)和心理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，工資是個(gè)人和組織之間的一種心理契約，這種契約通過(guò)勞動(dòng)者對(duì)于工資公平性及其導(dǎo)向所產(chǎn)生的感知來(lái)影響他們的工作行為、態(tài)度以及績(jī)效，從而產(chǎn)生激勵(lì)作用。最后是社會(huì)信號(hào)功能。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)中，工資水平實(shí)際上可以向外界傳遞一種社會(huì)信號(hào)，即人們可以根據(jù)這種信號(hào)來(lái)判斷一位勞動(dòng)者的社會(huì)地位及其生活狀況等。而在一個(gè)組織內(nèi)部，勞動(dòng)者的相對(duì)工資水平高低往往也代表了個(gè)人在組織內(nèi)的地位和所處層次，從而成為對(duì)勞動(dòng)者的個(gè)人價(jià)值和成功程度加以識(shí)別的一種信號(hào)。
上述關(guān)于工資功能的分析同樣適用于我們的基層干部，合理、恰當(dāng)?shù)墓べY水平及其支付方式不僅有助于滿足基層干部自己及其家庭的基本生活需要和發(fā)展需要，而且有助于激勵(lì)基層干部積極主動(dòng)地完成本職工作以及黨和政府交辦的其他各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)也有利于基層干部得到足夠的社會(huì)尊重和認(rèn)可，從而產(chǎn)生職業(yè)認(rèn)同感甚至職業(yè)自豪感。相反，如果合理的工資期望得不到滿足，基層干部更容易感受到工作壓力和工作倦怠感，出現(xiàn)工作效率下降傾向，產(chǎn)生離職動(dòng)機(jī)甚至產(chǎn)生離職行為。
然而，基層干部的待遇問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中卻不容樂(lè)觀，很多基層干部本來(lái)就常年身處一線，工作條件相對(duì)艱苦甚至惡劣，工作任務(wù)繁雜，工作負(fù)擔(dān)較重，很多人還面臨家庭和工作地點(diǎn)的分離狀態(tài)，常年兩地奔波，再加上近些年來(lái)，隨著中央對(duì)基層工作的要求不斷提高，脫貧攻堅(jiān)等工作難度大、時(shí)間緊，這導(dǎo)致基層干部隊(duì)伍面臨的壓力越來(lái)越大，很多人不得不經(jīng)常加班加點(diǎn)地工作，甚至節(jié)假日也得不到休息。但與此同時(shí)，人、財(cái)、物等相應(yīng)的資源和待遇等卻并沒(méi)有真正做到向基層傾斜，活多、人少、待遇差成了基層干部的普遍反映。
基層干部待遇低的問(wèn)題已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中帶來(lái)了很多不利影響，一是基層干部的招考難。一個(gè)突出的現(xiàn)象是，在公務(wù)員招考中，與在大城市工作的大量公務(wù)員崗位報(bào)名者相比，一些基層職位的報(bào)考人數(shù)寥寥，甚至無(wú)人問(wèn)津，這種狀況就導(dǎo)致基層公務(wù)員的整體素質(zhì)很難得到有效改善，對(duì)于基層工作的開(kāi)展及其水平提高帶來(lái)很大的制約。二是即使一些年輕人來(lái)到基層，但隨著最初的工作熱情消退，在工作條件艱苦、發(fā)展空間小以及待遇差的三重壓力下，很多人開(kāi)始想方設(shè)法要從基層調(diào)走，有些年輕人在調(diào)動(dòng)到城市無(wú)望的情況下，甚至直接辭職離開(kāi)。即使那些因?yàn)楦鞣N原因不得不留在基層的干部，也難以全心全意地投入到工作中去，有些人開(kāi)始工作懈怠，有些人想方設(shè)法搞點(diǎn)自己的副業(yè)以補(bǔ)充工資收入的不足，還有一些人甚至謀取灰色收入甚至非法收入。盡管上述問(wèn)題的存在不能簡(jiǎn)單地歸咎于基層干部的待遇較差，但不可回避的事實(shí)是，基層干部的工資收入水平較低是很多問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因之一。
二、公務(wù)員工資的設(shè)計(jì)和管理缺陷是導(dǎo)致基層干部待遇較低的重要原因
盡管在我國(guó)，基層干部泛指以公務(wù)員、事業(yè)單位編制以及其他編制等各種不同身份的基層工作者，但總的來(lái)說(shuō)，基層干部的工資待遇是以公務(wù)員的工資制度作為基本依據(jù)的，很多非公務(wù)員編制的基層干部所得到的工資待遇基本上都低于公務(wù)員編制的基層干部。因此，我們?cè)谶@里討論基層干部工資待遇問(wèn)題時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注基層公務(wù)員的工資待遇問(wèn)題。
我國(guó)基層干部的工資水平之所以較低，在很大程度上是由于公務(wù)員工資制度設(shè)計(jì)不合理造成的。我國(guó)實(shí)施的是國(guó)家公務(wù)員制度，從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人到最基層的公務(wù)員都被列入公務(wù)員序列，雖然我國(guó)公務(wù)員的工資一共有十二個(gè)等級(jí)，但真正適用于基層公務(wù)員的往往是最底層的四級(jí)，即辦事員、科員、鄉(xiāng)科級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職，能夠進(jìn)入縣處級(jí)副職和縣處級(jí)正職的人數(shù)較少。由于基層干部處于公務(wù)員職務(wù)等級(jí)的最底層，相應(yīng)地，工資水平也相對(duì)較低。同時(shí)，由于一部分機(jī)關(guān)公務(wù)員可以享受由政府提供的一定面積的住房以及公務(wù)用車等其他方面的福利或服務(wù)，在一定程度上彌補(bǔ)了因工資水平相對(duì)不高對(duì)生活造成的影響，但大部分基層公務(wù)員無(wú)法享受到這些福利，這樣就使得他們以較低工資水平去承擔(dān)較重的生活負(fù)擔(dān)，從而造成一定程度的“相對(duì)剝奪感”。
造成我國(guó)基層公務(wù)員工資待遇低的原因還有我國(guó)公務(wù)員工資制度設(shè)計(jì)的另外兩個(gè)不合理之處。一是公務(wù)員的工資在相當(dāng)大程度上直接與公務(wù)員的行政級(jí)別掛鉤，而并沒(méi)有將公務(wù)員所在崗位的具體工作條件和工作環(huán)境等因素考慮在內(nèi)，很多基層公務(wù)員的工作條件要比大城市的公務(wù)員艱苦，需要支付的交通等方面的成本較高，但這些艱苦的工作條件或與工作相伴隨的一些細(xì)碎的個(gè)人成本卻不能體現(xiàn)在工資中。一些涉及公務(wù)員的改革措施也同樣重點(diǎn)考慮了行政級(jí)別，而未能考慮基層公務(wù)員的實(shí)際工作情況。比如，實(shí)施車補(bǔ)政策時(shí)，經(jīng)常需要外出、實(shí)際需要承擔(dān)較多交通成本的基層公務(wù)員所得到的車補(bǔ)反而是最低的，如果公務(wù)員在城市工作，還可以借助公共交通解決出行問(wèn)題，而很多基層干部由于所負(fù)責(zé)的工作覆蓋地理范圍較大，同時(shí)公共交通也不方便，因此，在交通方面需要承擔(dān)的費(fèi)用實(shí)際上反而更高。二是雖然我國(guó)早在2007年實(shí)施的國(guó)家公務(wù)員法中就明確提出，要建立公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較制度，但時(shí)至今日，依然未能建立起有效的公務(wù)員工資水平跟隨物價(jià)水平和企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平變動(dòng)情況靈活、動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，公務(wù)員的整體工資水平調(diào)整經(jīng)常滯后于社會(huì)平均工資的上升速度，這也導(dǎo)致基層公務(wù)員的工資收入無(wú)法隨著物價(jià)水平上漲等因素而及時(shí)向上調(diào)整。
最后，我國(guó)公務(wù)員工資制度的設(shè)計(jì)還有一個(gè)區(qū)別于企業(yè)員工工資的特點(diǎn)，就是企業(yè)員工在退休后，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金與本人在職時(shí)的工資水平相比，替代率相對(duì)較低，但公務(wù)員雖然在職時(shí)的工資水平并不比企業(yè)相當(dāng)人員更高甚至明顯要低，但在退休之后享受的養(yǎng)老金與他們?cè)诼殨r(shí)的工資收入?yún)s相差并不是十分明顯。換言之，國(guó)家實(shí)際上是用公務(wù)員退休后的較高水平的退休金，來(lái)彌補(bǔ)公務(wù)員在職時(shí)相對(duì)較低的工資水平。那么，即使從在職期間的工資和退休后的養(yǎng)老金兩部分收入之和的角度來(lái)說(shuō)，公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員之間的總報(bào)酬水平相差不大，但從在職期間的工資水平來(lái)說(shuō)，公務(wù)員卻很可能會(huì)低于企業(yè)相當(dāng)人員。
三、如何提高我國(guó)基層干部工資待遇
提高我國(guó)基層干部工資待遇具體可從以下幾個(gè)方面著手。
一是增加基層工作崗位津貼。從理論上來(lái)看，工資水平應(yīng)當(dāng)是多種報(bào)酬要素的綜合反映，其中包括責(zé)任大小、知識(shí)技能要求、工作難度以及工作條件等。而我國(guó)現(xiàn)有基層公務(wù)員工資制度盡管已經(jīng)實(shí)行了職務(wù)職級(jí)并行，在一定程度上弱化了行政級(jí)別對(duì)公務(wù)員工資水平的剛性制約，但基層公務(wù)員的職級(jí)晉升仍然受到諸多條件限制。有針對(duì)性地設(shè)立基層工作津貼則可以更為有效地提高基層干部的工資待遇，強(qiáng)化基層工作崗位對(duì)人才的吸引和保留。當(dāng)然，這種津貼的設(shè)置必須有嚴(yán)格的條件限制和崗位要求，綜合考慮基層干部任職的地理位置、工作性質(zhì)、服務(wù)年限等因素，真正讓那些在基層從事艱苦工作的干部獲益，而不是不加分別地變成人人有份。
二是增加特殊工作補(bǔ)貼以及專項(xiàng)重點(diǎn)工作補(bǔ)貼。基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及駐村干部，因工作條件所限，在工作中往往還需要個(gè)人承擔(dān)一些交通和通訊等方面的費(fèi)用。因此，對(duì)基層干部可考慮根據(jù)工作性質(zhì)增加一些特殊工作補(bǔ)貼，比如交通補(bǔ)貼、通信流量補(bǔ)貼、節(jié)假日值班補(bǔ)貼等，以補(bǔ)償基層干部在工作中必須承擔(dān)的一些個(gè)人花費(fèi)。此外，基層干部除了需要承擔(dān)大量的日常性工作之外，往往還成為很多重大專項(xiàng)工作的具體承擔(dān)者，比如扶貧、環(huán)保、安全、綜治等，這些專項(xiàng)工作往往要求基層干部在常規(guī)工作之外，額外承擔(dān)很多非常規(guī)職責(zé)范圍內(nèi)的工作，增加了他們的工作難度和工作量，由此，在實(shí)施這些專項(xiàng)重點(diǎn)工作時(shí)，可考慮適當(dāng)設(shè)立一些專項(xiàng)工作補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)基層干部的額外付出。
三是盡快建立公務(wù)員工資與企業(yè)相當(dāng)人員的調(diào)查比較機(jī)制。如前所述，盡管我國(guó)公務(wù)員法已經(jīng)實(shí)施了10多年，但在公務(wù)員法中強(qiáng)調(diào)的公務(wù)員工資與企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平調(diào)查比較機(jī)制遲遲未能到位。這導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的工資水平無(wú)法實(shí)現(xiàn)科學(xué)的正常調(diào)整，而僅僅依靠職務(wù)或職級(jí)的晉升來(lái)增加工資，事實(shí)上，對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，即使是在職務(wù)職級(jí)并行之后，希望通過(guò)職級(jí)晉升獲得工資的較明顯增長(zhǎng)依然非常困難，因?yàn)槁毤?jí)的晉升同樣存在嚴(yán)格的比例限制，比如，縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)二級(jí)調(diào)研員不超過(guò)機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的2%；三級(jí)、四級(jí)調(diào)研員不超過(guò)機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的10%；一級(jí)至四級(jí)主任科員不超過(guò)機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的60%。因此，從根本上來(lái)說(shuō)，確保基層干部的工資待遇不能完全依賴職務(wù)和職級(jí)的晉升，解決問(wèn)題的最根本辦法還是應(yīng)當(dāng)回到工資水平的正常調(diào)整方面來(lái)，從而使基層公務(wù)員即使是在職務(wù)和職級(jí)都沒(méi)有晉升的情況下，仍然能夠隨著物價(jià)水平的上升以及企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的上調(diào)而同步增長(zhǎng)。
四是可考慮適當(dāng)調(diào)整公務(wù)員在職工資待遇和退休待遇之間的比例。如前所述，盡管我國(guó)已經(jīng)為公務(wù)員單獨(dú)建立了養(yǎng)老金體系，但公務(wù)員的在職工資和退休金之間的比例卻與企業(yè)員工存在較大的差異，企業(yè)員工的退休金要比在職工資水平低很多，而公務(wù)員的退休金卻與在職時(shí)的工資相差不是太明顯。盡管這種確保公務(wù)員退休后的養(yǎng)老待遇的做法，對(duì)于穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍以及確保公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔性非常重要，但這種終身工資支付模式卻導(dǎo)致公務(wù)員在工作期間的工資待遇相對(duì)較低，這一方面影響了公務(wù)員在職工作的積極性，另一方面也引起了社會(huì)對(duì)企業(yè)退休金與公務(wù)員退休金之間的對(duì)比關(guān)系的不滿。因此，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這種公務(wù)員終身待遇支付模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行審慎研究，從而在一定程度上適當(dāng)降低公務(wù)員退休后的待遇，轉(zhuǎn)而增加公務(wù)員的現(xiàn)期工資收入，這樣也可以在一定程度上彌補(bǔ)基層干部現(xiàn)期工資收入相對(duì)較低的不利之處。
最后，必須強(qiáng)調(diào)的是，我們提倡提高基層干部的工資待遇，但同時(shí)建議加強(qiáng)對(duì)基層干部隊(duì)伍的管理，重點(diǎn)是明確基層干部的崗位職責(zé)，確保基層干部有合理和足夠的工作量，同時(shí)對(duì)他們的工作進(jìn)行以事實(shí)和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的評(píng)估，這些是提高基層干部工資待遇的前提條件。否則，提高基層干部待遇就有可能會(huì)演變成另一種形式的“大鍋飯”。
作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)黨政干部論壇 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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