摘要：鄉村振興戰略是新時代國家鄉村治理政策的升華。鄉村的轉型是國家政策推動的結果, 鄉村治理形態的變革也是國家政策影響的結果。隨著國家鄉村的政策由資源汲取型向輸入型轉變, 作為嵌入國家治理體系的村民自治模式也應隨之發生相應的變革。微自治這一鄉村治理的新探索, 通過自治基本單元下沉, 能夠激發基層自治活力, 是村民自治的有益補充, 對鄉村振興戰略的實施具有重要意義。微自治有其歷史制度底色, 是對村治自然空間的回歸, 更是鄉村振興戰略落地的主體基礎、行動保障和平臺支撐。
一、問題的提出
實施鄉村振興戰略是黨的“十九大”作出的重大決策部署, 是做好“三農”工作的總抓手, 是解決新時代社會主要矛盾的關鍵。鄉村振興戰略強調農業、農村的優先發展, 以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕為總體要求”, [1]這其中產業興旺是物質基礎, 生態宜居是外在表象, 鄉風文明是精神內涵, 治理有效是政治保證, 生活富裕是最終目標。相對于其他四個鄉村振興戰略的總體要求, “治理有效”無疑具有根本意義, 或者說其他四個方面是“治理有效”的具體延展、表現和結果。特別是在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景下, 鄉村治理水平和治理模式成為一個值得關注的核心話題。
20世紀80年代以來的“村民自治”運動, 促使我國普遍建立起了自我管理、自我教育、自我服務及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的村民自治制度, 村級治理取得一定成效。然而, 由于受制于西方民主話語體系, 造成“選舉的形式化”, [2]村級治理的“弱化和虛化”。[3]同時, 村級治理并沒有擺脫行政干預, 成為一個自治主體, 相反, 在壓力型體制下, 村級治理依然難以擺脫半行政化的命運。[4]近年來, 隨著城市化的推進, 部分地區, 特別是中西部地區鄉村的衰敗與“空心化”是一個令人憂慮的現實問題。[5]地方政府為此普遍開展了合村并組, 實行村干部職業化, [6]試圖建立制度化的村級治理體系。然而, 村級組織的正規化, 村干部職業化, 村級治理喪失了靈活性, [7]村兩委懸浮于農村社會之上, 村民自治難以有效實現, 甚至陷于制度“空轉”, 難以“落地”, 村民自治在農村治理過程中“失落”, [8]村級治理亟待轉型。
農村是鄉村振興戰略的落腳點, “治理有效”的內在要求需要村級治理方式和模式在新時代作出積極回應。由于村級治理所涉及的事務基本都是瑣小細碎, 且具有差異化和彌散化特征, 很難納入官僚行政化治理體系。因此, 結合傳統鄉村治理模式, 探索一種新的村級事務治理形式就被提上日程。一些地區的鄉村實踐也為我們提供了嶄新的視角, 如四川崇州推行的“村民議事會”、湖北秭歸的“兩長八員”、廣東云浮和安徽望江的“村民理事會”等, 這些創新都以村民小組為基本單位, 激發微觀層面的自治活力, 實現治理單元下沉。中央也對此給予肯定, 自2014年到2018年, 連續5年的中央一號文件都反復提及開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。此外, 在2016年還頒布了《〈關于以村民小組或自然村委基本單元的村民自治試點方案〉的通知》, 進一步凸顯村治基本單元對改善村民自治的重要意義。2013年安徽省頒布的《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》首次將村民理事會寫入地方性法規。這些地方實踐創新及中央文件的發布也引起理論界的爭議, 并建構了一個新詞匯“微自治”。針對“微自治”, 有學者認為其強化了“村民小組”的自治功能, 以村居民自治為前提和基礎, 又是對它的超越與發展, [9]是建制村以下內生外動的村民自治, 是村民自治的3.0版;也有學者認為當前村民自治的困境并不是“單元下沉”所能解決的, 村民自治無法“落地”的根本原因在于農村市場化進程帶來的家戶消費膨脹以及家戶主義盛行, 未來村民自治的方向應該是“單元上移”;[10]還有學者指出, 微自治載體的“村民理事會”不是也無力成為村民自治下沉的組織載體。[11]
實踐的推進為我們的研究提供了鮮活的素材, 學界的爭議讓我們保持理性的視角。鑒于在目前及未來可見的一段時間內, 自治單元上移都是不現實的, 通過逐步完善拓展村級治理, 推行自治單元下沉, 實行自然村為治理單元, 即實行微自治, 無疑是一個可行選擇。本文所論述的微自治是對當前村民自治制度的拓展, 是將村民自治中一定的治理權力和功能下沉至自然村, 并以之為治理單元, 賦予更大的空間和自由度, 從而實現村民自治與現實農村社會基礎相適應, 真正發揮村民自治的功能, 謀求國家與農民在治理上的相對性和制度均衡。[12]在鄉村振興戰略背景下, 在以資源汲取型向全面輸送型轉變的重要歷史時刻, 微自治對于解決新時代社會主要矛盾具有重要意義。那么, 微自治是否有歷史底色?其空間如何轉換?現實政策如何有效輸入?因此, 有必要對微自治的歷史邏輯、空間邏輯及現實邏輯進行闡釋。
二、微自治的歷史邏輯:鄉村治理的發展脈絡
鄉村振興戰略是近百年鄉村治理理念的升華, 體現了新時代黨對“三農”問題的根本性判斷與重要部署。因此, 要深刻認識并把握鄉村振興戰略, 就必須將其放入鄉村治理的歷史長河中, 要將其放入中華民族偉大復興的歷史環境中去思考, 才能真正理解其確立的問題意識和現實考量。在中國走向現代化的巨變和轉型過程中, 鄉村治理的歷史變遷主要經歷了從傳統的鄉紳自治到民國時期的鄉村建設運動, 社會主義新農村建設及當前的鄉村振興戰略四個階段。“今天和明天的選擇是由過去決定的。”[13]不同時期的鄉村治理形式都具有一定的獨立性和不同的特點, 但其發展脈絡是我們正確把握當下鄉村振興戰略所不能忽視的。
(一) 傳統的鄉紳自治:鄉村自治的底色
傳統的鄉村治理實行的是“鄉紳自治”, 即“國權不下縣, 縣下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠倫理, 倫理造鄉紳”。[14]鄉紳一直是我國傳統鄉村治理的主導者, 是國家在鄉村治理的代理人。鄉紳自治經歷幾千年的變遷, 其積極意義仍值得借鑒。鄉紳自治構建了傳統中國鄉村治理的一整套治理體系, 造就了獨特的鄉村秩序。
一是以自然村落為基礎。傳統鄉村是以自然村落為主, 這些村落主要基于共同的血緣、地緣和利益而結成共同體, 基本是由家戶逐步擴大聯結而成, 活動的空間也主要在自然村落。這種村落規模一般比較小, 由共同的血緣、地緣而聯結, 而不是國家建構的結果, 相互間都知根知底, 家戶與宗族利益基本一致。人們也只有依靠家族才能獲得必要的生存資源。自然村落也構成鄉紳自治的基本空間。
二是自治。受制于生產力發展水平和行政成本的限制, 古代統治者留足了鄉紳自治的空間, 除賦稅等事務外, 鄉村和國家之間關聯度有限。“國家權力在人民實際生活中作用是松弛和微弱的, 是無為的。”[15]鄉村事務基本都是由具有濃厚鄉土情結的鄉紳以儒家倫理對鄉村進行治理, 處理民間糾紛, 維持鄉村公共秩序。同時, 在鄉村治理中, 鄉紳秉承儒家思想為核心的倫理文化, 大都具有家國情懷, 以“修身、齊家、治國、平天下”為己任。因此, 鄉紳主動承擔完善鄉村公共產品供給責任。
三是共同體作用。傳統社會中治理形成兩個截然不同而又密切相關的治理體系, 即官僚制和鄉紳自治。皇權如果沒有有效的制衡將會顯現無限的任性, 因此, “在鄉村內部, 有一個鄉村 (政權) 對峙的磐石般團結的地方鄉紳階層的委員會。不管你想做什么, 不管你想進行什么變革, 都必須同這種委員會達成協議, 才能做點實事。不然的話, 你這個知縣就會像地主、房東、東家, 一言以蔽之, 一切族外的‘上司’一樣, 遇到頑強的抵抗”。[16]
(二) 鄉村建設運動:舊邦新命
近代已降, 面對“千年未有之變局”, 特別是長期的政治動蕩和工業化的發展導致的“城鄉背離”, 多方開始對農村進行壓榨, 傳統的小農經濟和鄉土社會格局瀕臨崩潰, 鄉村整體呈現出政治失序、經濟凋敝、文化失調的狀態。面對這一現狀, 一些鄉紳和知識分子開展了以鄉村教育等為主題的鄉村建設運動。
鄉村建設的萌芽始于20世紀初的由地方鄉紳發起的鄉村實踐。如河北定縣米春明、米迪剛父子1904年開展的“翟城實驗”:成立自治組織, 興辦新式教育及發展地方經濟。彭禹廷在河南鎮平開展的“由紳治到自治”實踐。1這些早期的鄉村建設運動并沒有形成連鎖型擴展。20世紀30年代以后, 鄉村建設運動在盧作孚、梁漱溟、晏陽初等知識分子帶動下, 迅速在全國發展起來。無論盧作孚的“北碚模式”、梁漱溟的“鄒平模式”, 還是晏陽初的“定縣模式”, 都更加注重教育及鄉村的作用, “今后必須使大多數民眾覺醒, 獻其心力, 而后建設可期, 民族復興可致, 而中國大多數的民眾, 固在鄉村”。[17]值得指出的是, 民國時期的鄉村建設思想并非知識分子的個體訴求或主觀實驗, 而是其對當時現代化進程的歷史反思, 也是對鄉村建設實踐的凝練思考。而當時的鄉村建設運動也是以自然村為基本單元的。
(三) 新農村建設:國家進場與回撤
中華人民共和國成立后, 國家為汲取農業生產剩余, 支持新中國的城市工業的發展, 開始全面掌控鄉村主導權:在縣下設立人民公社等政府組織;建立民主集中的黨政體制, 在鄉村設立黨組織以改造鄉村;通過輸入國家公共政策, 將國家意志落實到鄉村;打破宗法體制, 以法律體系規范鄉村秩序。建國后對鄉村進行改造, 建立了人民公社制度, 形成一個以集體所有制為基礎的基層社會。而隨后在“文革”過程中對鄉村精英的打擊, 使傳統鄉村自治的因素受到極大破壞。
改革開放后, 人民公社被鄉鎮權力機構所取代, 國家權力逐步從鄉村回收。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為宗旨的村民委員會自治制度逐步在全國建立。但是, 由于國家對鄉村資源的汲取政策沒有改變, 面對高額的稅費征收等任務, 村干部行政化日益嚴重, 鄉村自治日益形式化, 基本懸浮于村民, 陷于空轉。
21世紀以來, 隨著國家經濟的發展, 在2005年, 農業在國民經濟的比重降至12.4%, 同時, 國內生產總值增速保持9%以上, GDP實現18萬億元, 國家財政收入突破3萬億元, 工業反哺農業的條件已基本成熟。[18]最終2006年國家徹底廢除農業稅。由此, 中央提出社會主義新農村建設, 確立“以工哺農”“以城帶農”的方針, 提出生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的基本要求。在社會主義新農村建設中, 中央逐步加大對農村公共產品的供給, 在公路、水利、通信等方面加大投入, 以期縮小城鄉差距。
新農村建設強調的管理民主, 更多地受制于西方民主話語體系影響, 與鄉村基層治理并非完全相容。對于如何激發村民的民主治理能力, 如何協調基層民主與鄉鎮行政管理權及如何低成本解決農村中細小瑣碎、偶然的、季節性的及重復性比較差且不規范的事務, 沒有提供有效的解決辦法。
(四) 鄉村振興戰略:國家回歸
黨的“十九大”報告指出, 當前我國社會主要矛盾已經演變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。而當前我國最大的不平衡是城鄉發展不平衡, 最大的不充分是農村發展的不充分。因此, 鄉村振興戰略是對當前主要矛盾研判而提出的重要戰略。鄉村振興戰略是以鄉村為主體的發展戰略, 其目標是在保持鄉村獨立性和差異化的基礎上實現城鄉融合, 以此消解發展的不平衡和不充分性。[19]
鄉村振興戰略的提出, 顯示國家對當前農村問題的認識進入新的高度。國家力量進一步進入鄉村, 只不過這次不再是汲取鄉村資源, 而是攜帶各種資源而來。如果說20世紀80年代村民自治制度取代人民公社制是國家權力的一種“撤退”, 是囿于資源短缺的無奈, 那么新時代隨著國家綜合國力的增強, 國家以強大的資源優勢深入鄉村, 加大對鄉村的改造, 無疑又是一種國家力量的“回歸”。此時在體制架構上雖然還是“鄉政村治”的基本自治體制, 但是受項目制及財政轉移支付兩種資源的輸入方式影響, 鄉村治理格局產生了深刻的變化, 特別是村民自治的運作邏輯和過程。以激發基層自治活力, 促進村民參與為目標的“微治理”創新應運而生。
綜上, 以歷史的脈絡來看鄉村治理的命題, 其更多的是依托自然村落, 依靠鄉村精英, 進行自我管理和服務, 這是微自治的歷史萌芽, 是我們需要持續挖掘的鄉村治理的歷史制度底色。同時, 我們也發現, 鄉村治理與國家發展的歷史進程緊密相關, 特別是國家的資源配置方式。傳統的鄉紳自治及民國時期的鄉村建設運動, 都是資源汲取型背景下對傳統自治基礎上的改良。新中國成立后的社會主義新農村運動和新時代的鄉村振興戰略, 則是國家主導下以資源輸入為主的深度變革。因此, 理解鄉村振興戰略, 就要明了當前的農村已不再是國家現代化的實現手段, 而是國家發展的目標。
三、微自治的空間邏輯:自然村治理的回歸
那么, 當前的鄉村振興戰略背景下的村治是否具有一定的路徑依賴?從傳統自然村的治理到以自然村為基本單元的治理, 是否具有歷史必然性?這種情況下的村治空間邏輯是如何轉換的?
(一) 以自然村為空間的自治
20世紀80年代初, 家庭聯產承包責任制推行后, 人民公社逐步解體。然而, 隨之而來的卻是農村公共事務處于一種“真空”狀態。如何建立與之相適應的鄉村治理結構就成為一個重要議題。1980年, 廣西宜州合寨村當時就面對“賭博多、盜竊多、濫砍濫伐多、唱痞山歌多、放浪蕩牛馬多、搞封建迷信活動多、管事的人少”等“六多一少”問題。針對這些問題, 當時的果作這個自然村就建立了全國首個村民委員會, 開創了村民自治的先河。中央及時發現這個創新, 加以充分肯定, 并將其轉換為國家政策:1982年《憲法》第一次出現了村民委員會, 并明確規定:“城市和農村按居民居住地設立居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”隨后, 1987年的《村民委員會組織法 (試行) 》將村民委員會界定為自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。同時, 該法明確規定:“村民委員會根據村民居住狀況, 人口多少, 按照便于群眾自治的原則設立。”“村民委員會一般設在自然村;幾個自然村可以聯合設立村民委員會;大的自然村可以設立幾個村民委員會。”這就在法律上明確了村的范圍是自然村, 村民自治的基礎應該以自然村為中心。
(二) 以行政村為空間的自治
隨著《村民委員會組織法 (試行) 》的頒布, 村民自治制度在全國普遍建立起來:原公社、生產大隊、生產小隊分別改為鄉鎮、村民委員會和村民小組, 形成“鄉鎮—村民委員會—村民小組”的基本制度形態。然而, 值得注意的是, 在廣西、廣東和云南三省、自治區卻有別于其他地區, 其村民委員會基本設立在自然村。國家為了規范村民自治制度, 在1998年修訂的《村民委員會組織法》中刪除了村民委員會一般設在自然村等規定, 增加了“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”。在這個環境下, 廣西、廣東和云南等三省、自治區將鄉村制度改為“鄉鎮—村民委員會—村民小組”體制。由此之后, 我國的村民自治基本都以行政村為主, 村委會基本不設在自然村。一般而言, 自然村和行政村之間的主要區別在于規模, 即人口更多, 一般超過2 000人;此外就是地域范圍更廣, 基本達到十幾甚至幾十平方公里。國家于2006年廢除農業稅后, 面對鄉村的空心化等問題, 全國很多地方開展“合村并組”, 行政村的規模不斷壯大, 自然村大量消失。據統計, 2000年, 全國擁有360萬個自然村;2010年, 縮減到270萬個。在十年時間內減少90萬個, 相當于平均每天有300多個自然村消失。[20]
(三) 行政村空間下的微自治
行政村作為國家的基層組織單位, 要完成上級交代的各項行政任務, 逐步行政化。而傳統鄉村治理中的有效因素逐步被忽視, 由此導致村民自治制度逐步喪失其應有的基本功能。
為了解決村治懸浮化、政策落地難的問題, 當前各地采取了一系列改革創新活動, 重塑自治基本單元, 開展微自治。如湖北秭歸縣將186個行政村劃為2055個自然村, 每個村落有30-80戶居民, 面積1-2平方公里;同時將村民自治基本單元下沉到自然村, 建立村落理事會, 設立“兩長八員”制, 依托村落中的“鄉賢”對村落事務進行治理, 縮短了村、民間距離, 促使各項政策落實到村落理事會。[21]再如廣東清遠下沉自治重心, 將村委會、黨支部同時下調到自然村, 將過去的鄉鎮—行政村兩級治理轉變為鄉鎮—片區—村民小組三級治理, 將村委會轉變為黨政服務站, 在自然村設立村民理事會、黨支部、農民合作組織等來負責自然村事務。這些探索都有一些共同特征, 即都主動下沉自治重心, 壓縮自治空間, 將自然村作為自治的基本單元;自治單元劃分都結合當地實際情況, 方便村民參與。
(四) 微自治基本單元的空間要素
空間是地理學界的概念, 其主要關注空間作為信息交流、傳遞的平臺功能。而政治學界對空間的理解則更側重于關注價值、規范的形成、社會的建構。微自治的空間得以存在主要有場域、利益相關、社會事件三個要素維持。
一是“場域”。這是布迪厄實踐社會學中一個非常重要的概念, 指的是:“在高度分化的社會中, 社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構成的, 這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關系的空間, 而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性。”[22]微自治的基本單元主要是以自然村為邊界的地理空間。
二是利益相關。利益是人類行動的一切動力。[23]利益相關者理論通過對利益相關者進行管理, 促使其適應外部環境變化, 進而提升管理績效, 實現組織戰略。微自治治理單元的產生與利益相關密不可分, 決定著微自治的形式、范圍和實效, 進而奠定微自治的基礎。當前影響微自治治理單元的利益相關變量主要有公共產品供給、土地產權、區域產業發展等。微自治治理單元中的三個利益相關變量如道路修建等公共產品供需一致, 土地等生產資料產權歸屬明晰, 經濟作物等產業發展相同, 則微自治的治理單元內部就是一個高度利益相關的共同體。
三是社會事件。社會事件是利益相關者在獨特場域內運用資源開展行動的過程和結果。微自治中, 村民圍繞村居生活中的事務進行治理, 如扶貧、水利建設、道路修建等, 這些事件以自然村為基本治理單元更能發揮實效。這些微自治社會事件不僅是自然村發展所必需, 也是一套完整的符號系統, 它們闡釋著基本生活的內容和意義, 是構建微自治基本單元空間的根本載體。通過這些活動, 形成、維系著社會的價值規范, 維持地方社會的認同與凝聚。
綜上, 自然村由于治理空間較小, 利益聯系緊密, 社會關聯度較高, 相對于行政村治理空間, 往往有利于更好地處理各種瑣小事務, 激發村民參與, 達成共識, 形成集體行動, 降低治理成本, 進而實現基層善治。而將自然村作為基本治理單元, 也是國家向社會的復歸。
四、微自治的現實邏輯:鄉村振興戰略落地的路徑省思
推進鄉村振興戰略, 以自然村作為微自治的基本單元, 可以激發村民的積極參與, 促使村民集體行動, 最終使眾多鄉村振興政策落到實處。
(一) 微自治基本單元的群眾參與:鄉村振興戰略落地的主體基礎
黨的“十九大”報告指出:“堅持以人民為中心。人民是歷史的創造者, 是決定黨和國家前途命運的根本力量。”鄉村振興戰略本身就是為解決廣大農村發展不充分的問題, 就是要滿足廣大農村群眾對美好生活的需要, 就要尊重基層群眾的主體地位, 調動其積極參與的熱情。而微自治在非正式群眾動員方面無疑具有獨特的優勢:
一方面, 微自治激發群眾參與熱情。當前, 村民自治中群眾參與動機不強, 自治懸浮, 一個非常重要的原因就是群眾之間缺乏利益相關性。“人們奮斗所爭取的一切, 都同他們的利益有關。”[24]因此, 利益決定了人們的行為, 利益密切程度決定人們參與動機, 而利益密切又取決于人民與利益之間的距離。實踐證明, 利益與人們越近, 人們追求就越迫切, 由其引起的參與動機越激烈。[25]當然, 如果人們距離利益較遠, 獲取的信息成本較高, 參與的動機也就越弱。而在微自治的自然單元中, 由于規模小, 利益表達更直接, 利益外溢效應充分, 村民利益與自治活動密切相關, 參與就分享到利益, 不參與則利益受損, 直接避免了“搭便車”問題。因此, 微自治以自然村為基本單元, 能更好地激發群眾參與自治的熱情, 而群眾在這樣的自治單元內, 會習得民主權利意識, 保障更有效的參與。鄉村振興戰略中的一些惠民政策, 如果能夠得到村民普遍的參與, 無疑將提升政策落地效果, 更好地滿足鄉村發展中的需要。
另一方面, 微自治能調動群眾參與意愿。群眾參與自治意愿低、造成自治空轉的一個重要原因就是自治規模過大, 群眾參與成本高, 回應少。時間成本制約村民自治的有效性, 時限約束也會壓縮公共參與規模。如湖北省秭歸一個行政村的平均土地面積在10平方公里以上, 平均人口達到2000人。如要召開村民代表大會, 10點開會需要凌晨4點就要起床。[26]亞里士多德強調:“人們關心著自己的所有, 而忽視公共的事務, 對于公共的一切, 至多只留心到其中對他多少有些相關的事物。”[27]由此可見, 群眾的參與意愿取決于其個人利益與公共利益的相關度。如果個人利益和公共利益一致, 可實現可接受程度較高, 群眾的參與意愿就越強烈。在微自治的基本單元中, 由于自治單元較小, 彼此間關系緊密相依, 同質化本質較多, 個體利益單元較少, 個人利益與公共利益更趨一致, 參與意愿自然較高。
(二) 微自治基本單元的集體行動:鄉村振興戰略落地的行動保障
集體行動是由許多個體參加的、具有很大自發性的制度外行為。[28]集體行動與村民自治具有內在的聯系, 正如科恩指出:“自治, 亦即社會成員集體參與決定一切有關自身的政策。”[29]鄉村振興戰略中的很多政策落地都需要村民集體行動的配合, 可以說集體行動是鄉村振興的行動保障。當然, 集體行動與行動單位規模, 即人口多少和地域范圍密切相關。正如柏拉圖指出, 適當的人口數量就是能夠讓所有的公民都相互認識和彼此了解。[30]涂爾干也認為, 地域較大很難形成所謂的“有機團結”, 不利于集體行動和自治活動展開。[31]其實奧爾森曾揭示了一個具有共同利益的集體并非必然產生集體行動的根源在于集團內廣泛存在的“搭便車”現象, 正因為集體利益是一種公共物品, 即使成員不付出成本也能坐享收益物品, 因而, 一個理性的人是不會參與到集體行動中去的, 因為這要花費私人成本, 而收益卻是集體共享。[32]5-13這就是當前很多村民自治中, 將行政村作為村民自治基本單元, 由于行政村人口較多, 地域范圍過大, 村民利益不同, 很容易出現搭便車行為, 集體行動困難, 這也是導致一些地方很好的政策無法落地的根源。如一條貫穿行政村的公路, 可以為村民出行帶來極大便利, 特別是公路沿線的村民可以享受更大的福利, 但對于生活在距離公路較遠的自然村中的村民而言, 必須通過修建與公路連接的土路以方便出行。但是土路只與相應的村落村民有關聯, 不是涉及全村的公共產品, 因此讓不相干的村民出錢出力修土路就會遇到阻力, 在行政村內很難形成一致集體行動。
“在任何情況下, 規模是決定對個體利益自發、理性的要求是否會導致有利于集團的行為的決定性因素。比起大集團, 小集團能夠更好地增進共同利益。”[32]42因此, 以自然村作為自治基本單元由于具有高度利益關聯, 群眾可根據利益相關度, 參與公共議題討論, 開展集體行動, 最終實現村民自治的有效性, 也最終能夠將鄉村振興戰略落到實處。正如有學者指出:“聚居村落的居民之間的交流相對頻繁, 關系相對緊密, 從而可能形成相對緊密的社會組織結構和較強的集體行動。”[33]還是前面的例子, 如果修路之前先在微自治基本單元的自然村相關會議中能夠就修路達成共識, 然后再討論修路中的利益損害與補償, 就可以形成一致集體行動。
(三) 微自治的基本單元:鄉村振興戰略落地的項目載體
公共政策是一個政府選擇要做的人和事, 或者它選擇不去做的任何事。[34]黨的政策對于農村發展和農民命運有著至關重要的作用。[35]如前所述, 我國鄉村治理歷史變遷一直受到國家政策的影響, 可以說, 鄉村的轉型是國家政策推動的結果, 鄉村治理形態的變革也是國家政策影響的結果。新中國成立以來的各種政策不斷輸入鄉村, 鄉村治理的形態也從人民公社轉變為村民自治。村民自治的“運作狀況在較大程度上取決于各級政府所作的政策選擇, 地方政府對村民自治看法的改變以及相應的政策選擇, 必然會影響村民自治的運作”。[36]新時期, 黨的鄉村政策已經從資源汲取型向賦予型進行轉換, 鄉村振興戰略就是新時代黨根據社會主要矛盾轉換而針對“三農”問題提出的重要戰略決策。如何將鄉村振興戰略落到實處, 真正推動鄉村實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 必須思考政策落地的“地”, 即接受政策的平臺問題。
當前項目制成為資源輸入的主要方式, 但是具體實踐中卻常常出現項目難以落地的情況。影響政策落地的一個重要因素是政策落地單元與政策對象間的政策距離, 即物理空間距離和體制距離。一般來說, 政策距離政策對象越近, 體制層級越少, 政策就越容易落地, 實施效果就越好。因此, 在距離村民更近, 便于村民參與的地方建立政策單元, 更容易使政策到戶;同時以政策落地單元為自治基本單元, 也有利于村民開展自治活動。但是當前集“政策單元、自治單元”為一體的行政村單元, 無法避免“政策與農民之間有一定的距離”。[37]如一些與村民利益直接相關的政策, 如扶貧等落地在行政村層面, 而行政村與村民利益有一定的距離, 致使很多政策停在了村級層面, 反而制約了政策的及時入戶, 影響了政策的效果。因此, 以自然村作為微自治的基本單元, 由于地域相近、規模適度、利益相關、文化相連, 鄉村振興戰略通過這一基本單元, 縮短了政策與農戶之間的距離, 提升了政策效果。
值得注意的是, 當前的鄉村振興戰略的各種政策也是有層次的, 具有一定的差異性。對于那些和村民利益直接相關的政策, 如扶貧、土地流轉等直接落實到基本單元, 將提升政策實效。但是對于一些行政性政策落實到行政村, 甚至到鄉鎮一級反而效果會更好。
五、結語
微自治作為當前基層治理中對村民自治的拓展, 是基于中國獨特的社會土壤而發展起來的一種實踐創新, 也是對傳統基層治理單元的復歸。雖然微自治目前只是在全國部分地區推行, 沒有普及, 但正在逐步推廣, 并逐漸影響著基層治理形態。在當前鄉村振興戰略的背景下, 推進微自治具有積極的理論和現實價值。
一是微自治能促使鄉村振興戰略有效回應民眾需求。傳統的鄉村治理模式采取的是“自上而下”的管理模式中, 政府主導一切, 村莊是公共產品供給中被動的接受者。這種“替民做主”的管理模式往往難以獲得群眾配合。而微自治真正實現“賦權于民”, 可以走出現代治理中空泛的精英設計, 真正關注生活, 關注民生。在微自治的治理單元中, 由于村民意愿得到充分尊重, 村民滿意成了最終目標, 村民參與意識得到充分激發, 村民的意愿得到有效表達, 政府只要對這些訴求做出積極的回應, 地方治理就可以達到事半功倍的效果。
二是微自治可以讓國家治理與基層治理有效銜接。隨著經濟社會的發展, 國家對基層現代治理體系和治理能力的要求逐步提升, 行政村村民自治的模式已難以和國家對基層的治理意圖銜接, 無法解決產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求。由于微自治治理單元是自然村, 是群眾的生活基本單元, 距離群眾的空間最近, 鄉村振興等國家戰略可以通過這一單元與群眾對接, 進而提高政策治理效果, 避免了國家治理中的政策入村不入戶的“空轉”。
三是以自然村為治理單元的微自治豐富村民自治內容。在村民自治的框架結構中, 村民小組等也是一個層級單位, 但只是一個執行者, 處于被動地位, 缺乏自治功能。微自治通過自治下沉, 賦予了村民小組等自然村落組織的自治功能, 將之凸顯為一個相對獨立的自治單元和主體, 行使一定的自治權。微自治這一實踐創新是在不改變行政村民自治的前提下進行的, 是將治理單元下沉到更小的自然村落, 利用自然村中村民間血緣、地緣間的有效社會關聯, 調動村民的積極性, 推動基層治理, 豐富村民自治的內容。值得注意的是, 微自治不是否定村民自治, 當前一些村民自治中的問題及“三農”問題也不是完全是自治單元大小的問題, 可能只是村民自治實現形式與自治單元內的現有的社會基礎不相適應而碰撞產生的意外。村民自治怎樣才能真正自治, 而不是被動地參與自治, 微自治依托自然村這樣的治理單元, 在拓展村民自治邊界的同時, 對村民自治的重心進行了有效回應。此外, 以自然村作為治理單元的微自治在一定程度上實現了基層真正的民主治理, 重建了村莊的公共性, 但是這種治理方式也是有前置條件的, 如相對較高的社會關聯度等, 至于是否適合所有鄉村還有待進一步驗證, 還需要因地制宜加以引導。
作者簡介： 王擴建 , 男, 安徽蚌埠人。南京審計大學公共管理學院講師, 法學博士。主要研究方向為:地方治理。;
基金： 江蘇哲學社會科學研究一般項目 (2017SJB0354); 國家社科基金重點項目 (15AGL019);
中國鄉村發現網轉自：上海大學學報(社會科學版)2019年03期
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