全域治理就是在更高層級推動和統籌下，全面深化多領域協同治理的體制機制改革，打破邊界壁壘，強化跨邊界的合作治理，提升綜合治理能力。
黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局。這一論斷為基層治理提出了新要求，指明了新方向。然而，當前縣域統籌基層治理存在的問題，嚴重制約其高質量發展。因此，基層治理迫切需要提高統籌層級，擴大統籌的覆蓋面，謀劃全域社會治理體系。以此提高全要素綜合治理能力，不斷推進基層治理體系和治理能力現代化。
基層治理負重前行
長期以來，我國經濟社會的深刻變革、人們對精神文化生活需求的持續增長和信息通信技術的創新與進步，讓背負老問題的基層社會面對新挑戰，負重前行。
一是經濟社會轉型的老問題與新挑戰。改革開放40多年來，城市逐步取代農村成為我國經濟社會的重心。長期以來，在土地征用、房屋拆遷的城市化過程中產生、積累了一定的社會矛盾，近年來食品藥品安全、環境污染等問題凸顯。在貧富差距擴大、傳統道德約束力下降、法律有待健全、違法成本過低的條件下，新舊問題交織、發酵，容易在一定程度上激化并引發社會秩序的混亂，嚴重威脅社會的安定。
二是人們從物質生活需求向精神文化生活需求的深刻轉變，對基層治理形成新挑戰。隨著物質生活需要逐步得到滿足，人們不斷追求更高層次的精神文化生活，對未來政府服務和治理期待更高。然而，在一定時期內，基層治理在持續提升人們的精神文化生活水平和質量方面還存在一定差距，有效滿足人民日益增長的精神文化生活需求的能力仍需加強。
三是深度融合的全球化和信息通信技術進步帶來新挑戰。全球化除了給我國帶來新的發展機遇，也帶來了諸如環境污染、恐怖主義襲擊、毒品走私、疾病擴散等風險。信息通信技術的進步極大地方便了人們的生活，同時也帶來諸如金融風險、網絡犯罪和網絡意識形態風險。網絡正在成為境內外敵對勢力顛覆滲透、策動破壞行動的突破口，恐怖主義、金融風險等正在上升為一個影響基層社會穩定和繁榮的高危因素。
基層治理的老問題與新挑戰普遍具有綜合性、系統性特征。這些問題和挑戰并不是縣域統籌的基層治理所能解決的，迫切需要提高統籌層級，實現全域治理。
對基層治理現代化的誤解
在有效應對基層治理的老問題與新挑戰方面，當前學術界和實踐部門都存在不同程度的誤解。
一是基層治理就是社會自治，就是提高社會內生能力。學術界普遍認為，基層治理現代化的關鍵是提高社會的內生能力，讓社會應對和消化自身產生的問題與挑戰。為此，有人主張減少政府的干預，發揮社會機制在社會治理中的基礎性作用。然而，現實中我國社會內生能力相對脆弱，無法在社會治理中發揮應有的作用。
二是基層治理現代化就是將臨時性行政措施固化。在實踐操作中，有些地方往往繞過體制機制改革，普遍依靠臨時性行政措施，用行政手段代替體制機制改革，把過渡性措施固化下來。這不僅增加了基層壓力和負擔，而且給基層治理帶來假象和亂象。
三是基層治理就是鄉鎮（街道）、村莊（社區）的治理。二者的確是基層治理的基礎和主體，在基層治理中理應扮演著積極角色。然而，僅僅從鄉鎮（街道）和村（社）層面設計和推進基層治理，無法真正解決基層社會的老問題和應對新挑戰。長期以來，上級政府及其職能部門往往通過“屬地管理”，把壓力和責任轉嫁給鄉鎮（街道）和村（社），使基層治理陷入死循環。
四是基層治理就是技術治理。這種觀點認為基層治理就是職能部門運用信息通信技術、傳感器、大數據等技術手段。運用這些技術可以精準地發現問題、診斷問題和預測風險，提高政府部門服務能力和服務效率。在短期內，技術的確能夠提高政府的治理能力，給民眾帶來極大的便利。然而，基層治理不只需要依賴技術帶來的短期能力提升，還需要依賴全域全要素綜合治理能力的持續提升。
轉向全域治理
為應對基層治理的老問題與新挑戰，應該堅持創新發展的理念，從部門、領域、層級和地區的治理轉向全域治理。全域治理就是在更高層級推動和統籌下，全面深化多領域協同治理的體制機制改革，打破邊界壁壘，強化跨邊界的合作治理，提升綜合治理能力。具體而言，全域治理主要包括綜合治理體系和綜合治理能力。
在基層綜合治理體系上，全域治理至少有三個方面的內容：一是跨部門跨層級跨地區的治理。與碎片化治理不同，全域治理強調建立橫向的同級部門之間、政府之間和地區之間常規性合作治理機制，克服本位主義，打破橫向協同治理的壁壘。二是跨領域跨層級的治理。與單一領域單一層級的治理不同，全域治理強調統籌謀劃縱向層級間的綜合性治理體系，縱深協同推進基層的政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態文明建設。三是全域治理需要平等開放包容的合作平臺和載體。
全域治理可以提升基層綜合治理能力。基層綜合治理能力是全域全要素的生產力，它類似于國家的綜合國力。這種綜合能力包括不局限于某一層級或政府部門的能力、社會的內生能力，以及由這些能力按著某種方式組合產生的合力。一方面，全域綜合治理能力包括由地方經濟實力、政府能力、科技水平等構成的硬實力；另一方面，它也包括由對國家的信念體系、價值體系、制度體系與社會文化體系等構成的軟實力。因此，全域綜合治理能力是理念體系、制度體系、平臺載體與技術創新協同推動地區全要素聚變而產生的巨大生產力。
打破壁壘 統籌謀劃全域治理體系
為主動適應我國社會主要矛盾轉化的新形勢新要求，面向未來的全域治理旨在打造一個簡約高效的政府，營造一個多元開放、和諧有序、充滿活力的基層社會，并形成自我平衡的良性生態循環系統。在頂層設計上，全域治理應該堅持以人民為中心的發展思想；深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念；打破壁壘，統籌謀劃全域社會治理體系，協同推進基層治理創新的塔式結構；多輪驅動打造綜合治理平臺和載體，提高綜合治理能力；破解不平衡的發展矛盾，持續提升人民的獲得感、幸福感和滿意度。
一是統籌謀劃全域社會治理體系。有序擴大基層治理體系的涵蓋面，從社會治安、打擊犯罪、公共安全逐步向生態環保、食品藥品、金融風險、新型犯罪、交通以及重點民生項目等領域擴展和動態調整。面向未來的全域治理重點應該放在都市，因此需要高度重視大城市、特大城市、超大城市的基層治理。與此相比，在縣域社會治理的基礎上，全域治理需要提高統籌層級，打破行政區劃壁壘。從縣級統籌逐步提高到設區的市、大城市、特大城市、超大城市以及都市圈的統籌，科學銜接頂層設計與基層探索。
二是協同推進基層治理創新的塔式結構。全域治理依然需要基層探索，不同地區應該根據各自面臨的實際問題和治理創新程度，采取差異化創新戰略。具體而言，就是要避免創新的趨同性和均質性，鼓勵創新走在前列的地方采取塔尖創新戰略，鼓勵創新剛起步的地方采取應用型創新戰略。由此，逐步形成基層治理創新的塔式結構和全域治理的良性創新生態圈，既讓創新走在前列的地方繼續領跑，不走回頭路，也讓創新剛起步的地方走深走實，行穩致遠。
三是多輪驅動打造綜合性治理平臺和載體，提高全域治理能力。全域治理迫切需要從單輪驅動向雙輪驅動、多輪驅動轉變。當前的全域治理需要從單個領域單一主體的創新向“技術+體制”“技術+社會”的雙輪驅動轉變，面向未來的全域治理則需要“體制+技術+社會”的多輪協同驅動創新。創新平臺與載體是基層治理中多輪驅動創新的表現，全域治理應該聚焦于將分散的創新平臺重組成互聯互通的綜合性創新平臺，把區域全要素轉化為全域綜合治理能力。
作者單位：浙江工商大學公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網 微信公眾號（原創）
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