黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，特別是習近平總書記關于“三農”工作的重要論述暨農村改革的一系列新理念、新論斷、新舉措，飽含著對農民的深厚感情，閃耀著歷史唯物主義的思想光輝，是指導新時代我國農業農村歷史性變革的強大思想武器，為破解“三農”問題實現農業現代化提供了基本遵循，使這一時期成為“三農”發展的黃金期、農村改革的重要戰略機遇期。習近平總書記指出:“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵。”按照習近平總書記的指示和要求，全黨上下在強化農村基層黨組織的全面領導作用、創新鄉村治理體制機制方面做了大量的頂層設計和實踐探索。從2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任”，到2019年8月發布的《中國共產黨農村工作條例》提出“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”，實行書記“一肩兩挑”或“一肩三挑”成為全國的統一部署。這一制度設計正在各地有條不紊地推進，對加強農村基層黨組織建設無疑將會起到巨大地促進作用。但本人通過調查發現，一些地方在執行過程中，不顧實際，急功近利，出現了一刀切、指標化、簡單化的傾向和問題，需要高度關注和重視。基于一名共產黨員應有的責任和擔當，撰寫此文，以期推進這項工作健康發展。
一、從制度設計看，“一肩挑”是一項系統工程，做法上不能“簡單化”
一是要在現有的法律法規的基礎上推進，與農村黨政經組織的職能定位相適應。農村基層黨組織、村民自治組織和村級集體經濟組織簡稱農村基層的黨政經組織，是農村三個最重要的基層組織，其他的各類組織均是由這三大組織派生出來的。習近平總書記指出：“要建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種經濟社會服務組織為補充的農村組織體系，使各類組織各有其位、各司其職。”《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018年12月施行）指出：“農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導村的各類組織和各項工作。”其主要職責是：“領導村民委員會以及村務監督委員會、村集體經濟組織、群團組織和其他經濟組織、社會組織，加強指導和規范，支持和保證這些組織依照國家法律法規以及各自章程履行職責。”《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正)指出：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”農村集體經濟組織是我國農村集體經濟制度的主要組織形式。2016年12月26日《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出：“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。”“發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。”從上述法律法規來看，農村三大組織，一是各有其位。村級黨組織居于領導地位，村民委員會和農村集體經濟組織都是在黨組織領導下開展工作。二是各司其職。抓黨建是農村基層黨組織的主業，是黨組織書記的第一責任；村民自治事務是村民委員會的主業；經營管理是農村集體經濟組織的主業。有的地方在實行“一肩挑”過程中，將這三個組織職能混淆在一起，又搞成“幾塊牌子一套人馬”，容易走到黨政不分、政經不分、職能不分的老路上去。
二是要在深化農村改革的基礎上推進，與“政經分開”的改革方向相適應。中國特色社會主義進入了新時代，農村改革需要與時俱進。傳統意義上的小農社會逐步消亡，封閉的、同質的、單一的農村社會逐步解體,取而代之的是現代農村社會的流動性、開放性和異質性特征。在此背景下,若仍舊實行傳統社會“政經不分”的模式，仍以自治權代為行使經濟權，不但影響集體經濟組織正常開展經濟活動，而且也有礙于農村基層公共服務的提供。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》首次提出實行農村“政經分開”試驗，這是我國農村改革的頂層設計方案。《方案》第五部分第23條提出：“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。”2016年12月26日，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出：“在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。”《意見》還提出力爭用5年左右時間基本完成全國農村經營性資產股份合作制改革，可見“政經分開”是大勢所趨、是發展導向。2016年,中央選擇了13個省份開展農村基層“政經分開”試點，探索在全國范圍內可復制、可推廣的經驗。“政經分開”的主要內容，就是打破農村原來黨組織、自治組織、集體經濟組織互為交叉，“一元化”的管理模式，把農村基層自治職能和集體經濟管理職能分開，在基層黨組織的統一領導下，各司其職，獨立開展工作。讓農村黨組織回歸黨建主業，自治組織回歸社會管理和服務職能，集體經濟組織回歸集體資產經營管理職能。廣東、上海、江蘇、浙江、北京等地區都進行了村集體經濟組織股份制改造，改革后形成了兩個完全不同的治理結構。村民委員會的內部治理結構由主任、委員、村務監督小組、村民理財小組組成；股份制改造后的村集體經濟組織變成了股份社，有了獨立的章程，擁有自己的股東和由股東大會、董事會、監事會、總經理組成的內部治理結構，形成了一套與村民委員會完全不同的治理體系。實行書記“一肩挑”不是要回到“一元化”的管理模式，也不是不搞“政經分開”改革了，而是要在“政經分開”改革試驗方向的基礎上探索推進。
三是要在借鑒全國各地典型經驗的基礎上推進，與農村改革試驗的目標相適應。黨的十八大以來，中央對農村改革試點試驗工作高度重視。習近平總書記反復強調，對認識還不深入但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，找出規律、凝聚共識，不斷把改革開放引向深入。多年來，一些農村改革先試先行的地區就農村基層組織體系建設、創新村級治理結構、理順并理清黨政關系、政經關系、政社關系等問題展開改革試點，為全國農村改革探索了路徑、積累了經驗。比較典型的有：廣東省佛山市南海區以選民分離、組織分離、干部分離、議決事分離、賬目分離等“五個分離”為主要內容的“黨政經分離”的試驗；江蘇省蘇州市全面推開基層自治組織和集體經濟組織實現機構職能、人員選舉、議事決策、財務核算、資產管理等“五個分開”為主要內容的農村“政經分開”的試點；河南省南陽鄧州市率先提出的黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，決議公開、實施結果公開的“四議兩公開”工作法；浙江省桐鄉市形成的以“一約兩會三團”（“一約”即鄉規民約，“兩會”即百姓議事會、鄉賢參事會,“三團”即道德評判團、法律服務團、百事服務團）為載體的自治、法治、德治“三治融合”鄉村治理運行機制；江蘇省邳州市探索的以村黨支部決策權為核心，以村民（代表）會議決定權為根本，以村委會執行權為關鍵，以群眾監督權為保證的農村村級“四權建設”工作機制等經驗，對全國農村基層組織體系及運行機制的創新和改革都有著借鑒意義、標本意義和引領意義。上述試點模式改革的方式、側重點與范圍雖不盡相同、各有特色，但其經驗和啟示卻是共同的、一致的，即一是實現“政經分開”是方向；二是實現職能回歸是原則。明晰村級三大組織職責，村黨組織抓思想和方向,發揮領導作用，村委會抓管理與公共服務，集體經濟組織則走專業化與市場化道路；三是鄉村治理模式創新是重點。以村黨組織決策權為核心，保障村委會的執行權，村民（代表）會議的決定權，集體經濟組織的經營權，農民群眾的監督權，加強村級三大組織的有機統一。這些經驗既切合各地實際，又影響全局；既繼承創新，又適度超前；既符合社會主義市場經濟規律，又與中央深化農村改革精神保持高度一致。提倡“書記一肩挑”要與這些先行先試的經驗相適應，與鄉村治理轉型的要求相適應，與鼓勵地方大膽探索，尊重地方自主權的改革原則相適應。漠視這些經驗將讓各地方向茫然，無所適從。我們要以更大的政治勇氣和智慧來面對農村社會的大變革，尊重基層和群眾的首創精神，梳理總結其一般性規律，通過深化改革來打破農村僵化的體制機制,盡快使更多成熟的經驗和模式上升到制度層面并納入法制軌道,才能構建新型農村基層治理框架。
綜上所述，加強農村基層黨組織建設是一項系統工程，提倡“書記一肩挑”要在過去農村改革成功經驗的基礎上繼承和發展，不能簡單化、表象化，甚至出現倒退。村黨組織書記必須是村支部的黨員，村委會主任必須是本村村民，村級集體經濟組織帶頭人必須具有村級集體經濟組織成員資格，因此“書記一肩三挑”的人選，必須同時滿足上述三個條件。有的地方，因為上述條件要求，于是在村支部黨員中“矮子里拔將軍”，對過去農村黨組織選派“第一書記”、鄉鎮優秀干部的做法，農村集體經濟組織帶頭人市場化選聘，從新型經營主體、新鄉賢中選聘的做法都丟掉了。這是一種倒退。而有的地方為了追求“百分之百”、“全面”，讓鄉鎮干部“一肩挑”，明顯違背了《中華人民共和國村民委員會組織法》等，把權宜之計當經驗推廣。這兩種做法都是一種把改革簡單化的行為，掩蓋了問題，扼殺了創新。
二、從制度落地看，“一肩挑”面臨許多操作難題，落實上不能“一刀切”
一是程序的排他性。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。”由于村級黨組織、村民委員會、村級集體經濟組織有著不同的選舉方法與流程，這一制度表述選舉的程序和方法只能是：實行先選村支委后選村委的方式。通過“兩推一選”選舉產生村黨支部委員會，再動員和組織村支部書記參與競選村委會主任，再參與股東代表大會競選村級集體經濟組織負責人。這一方式具有排他性。如果實行“書記一肩挑”一刀切，選舉產生村支書后，群眾會認為，村委會主任實質已經確定，差額投票選舉流于形式，群眾參與村委會選舉的熱情和積極性會大為降低。另外，村民委員會選舉要求在村黨組織領導下進行，村支部書記一般都是村民選舉委員會主任，據《中華人民共和國村民委員會組織法(2018修正)》第三章第十二條規定：“村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人，應當退出村民選舉委員會。”村支部書記作為候選人退出，黨組織領導下的村民選舉怎樣保證？！如果有相當數量的村黨組織書記作為候選人，參加村主任的競選，得不到村民認可，無法確保當選，將對農村基層黨組織的威信造成重大影響。同樣，村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人的產生一般采取由股東代表大會推薦，經鎮黨委、鎮政府（街道黨委、辦事處）審批候選人，由股東代表大會一人一票、差額選舉的方式產生，差額人選不得少于兩名。 “書記一肩挑”一刀切，上述規定也將流于形式。這一程序選舉出的“一肩挑”領導，更多以“上級代理人”的角色自居，難以樹立“村民當家人”的角色，習慣于自上而下“下達任務式”的工作方式。“尊重法律、尊重農民群眾的選擇”這一原則將被削弱。
二是人選的局限性。一項好的制度設計，需要合適的條件和環境才能有現實可行性。鄉村振興，根本在政策支持，出路在制度創新，要害在人才支撐。人才流失是農村基層組織薄弱的根本問題。全面實行村黨組織書記“一肩挑”，意味著只能從黨員中確定“一肩挑”人選，但當前最大障礙是農村黨員隊伍力量薄弱，缺乏能夠“一肩挑”的一把手人才。一是范圍局限。農村黨員隊伍年齡結構普遍老化，特別是一些經濟落后地區50歲以上黨員占比達一半以上。另外，農村黨員隊伍文化層次偏低，選拔配備的范圍有限。“書記一肩挑”把更多的優秀非黨人員“卡”在村委會主任候選人之外，把農村實用人才、優秀致富能手、外出務工歸鄉人員等“卡”在農村集體經濟組織、合作組織負責人候選人之外。二是能力局限。“一肩挑”領頭人既要是優秀的黨組織“帶頭人”，又要是帶領村民致富的“當家人”，還要是農村社會治理的“踐行人”。農村黨員隊伍中現有黨員的素質難以滿足多重角色、多重職能的需要。三是品質局限。村黨組織書記“一肩挑”使農村黨組織書記這一職位的重要性更加凸顯，這就對現有農村黨組織書記的個人品質提出了更高要求。基于個人私利、擔心權利和地位受到挑戰等因素的影響，“一肩挑”后的村黨組織書記，在發展黨員中更容易將有能力、有競爭力對自己構成威脅的人排除在外，壓苗保位，更容易形成家族化、圈子化的權利結構。
三是發展的差異性。一是現狀差異。從筆者掌握的全國21個省級鄉村振興戰略規劃來看， 2017年“一肩挑”比例超過30%的僅3個省市，分別為吉林省80.2%、廣東省68.8%、北京市64.3%。低于30%的14個，最低為甘肅省1.3%、四川省2.1%、貴州2.72%。陜西、遼寧與全國一致，新疆、天津數值空缺。從對比來看，各省市之間現狀差距很大，因此不能也不應該“一刀切”。二是目標差異。2020年僅甘肅省提出10%，其余省市都提出了超過35%的全國值目標，2022年，所有省市都提出了超過50%的全國值目標，其中北京、天津更是提出了100%的目標。各省市規劃之后，市縣又不顧實際，層層加碼。據本人了解到，雖然有此規劃，但在各省市的比學趕超中，一半以上的省市又提出了一兩年內達100%的目標要求。三是民意差異。推行“一肩挑”除需要結合我國各地農村現實情況進行綜合、理性的考量外，更應當傾聽民聲、尊重民意、保障農民的自主權。筆者就這一制度設計以“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”為題設計了“利大于弊”、“弊大于利”、無所謂三個選項的問卷調查，從2018年9月開始，以座談交流、征求意見的形式，在全國東部、中部、西部地區各選取了一些有代表性的村，在訪談了不少于1000名農民、不少于650位村“兩委”干部中，認為“弊大于利”的占大多數，認識還不統一。
綜上所述，全國鄉村情況千差萬別，資源稟賦各異，發展條件不一，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）提出要“分類推進鄉村振興，不搞一刀切”。習近平總書記指出：“要堅持眼睛向下、腳步向下，鼓勵引導支持基層探索更多原創性、差異化改革，及時總結和推廣基層探索創新的好經驗好做法。”因此，各地在推行“一肩挑”過程中，一定要結合各自實際、結合村莊實際、結合黨員實際，因地制宜，分類推進，不搞“一刀切”、指標化。不能忽略實際情況的差異性，只靠行政推動齊步走，更不能采取統一標準、統一進度、統一方式強制推進，從而走向形式主義和官僚主義的泥潭。
三、從制度效果看，“一肩挑”存在現實風險，執行上不能“一挑了之”
從一些地方的實踐來看，實行“書記一肩挑”固然有減少內耗、提高效率、減少開支、節約成本等好處，但同時也存在著潛在的現實風險。
一是弱化議事程序，“書記一肩挑”容易變成書記“一言堂”。英國史學家阿克頓指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”實行“書記一肩挑”，會導致農村基層權力高度集中于一人之手，弱化了村級黨組織、村民自治組織與村級集體經濟組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產生腐敗和權力濫用等現象。特別是在農村特定的社會文化背景下，作為村級黨政經的“一把手”，村級大小事務決定權在自己手里，很難擺脫家長式的領導方式，容易出現“一言堂”傾向，將個人意志強加給黨員群眾，將村級管理變為“一個人”的管理。
二是弱化財務制度，“書記一肩挑”容易變成書記“一人簽”。村支部、村委會、村集體經濟組織在各自的制度設計上都實行財務“一支筆”審批。書記“一肩挑”后，原來的“三支筆”變成了“一支筆”，“一把手”在村級運行結構中“首位”更加凸顯，黨務、村務特別是財務的自由裁量權增大。財務、合同等村級重大事項的“逐級多人”簽字流程最后集于一身，“一支筆”容易變為“一把手”審批、“一個人”審批，“一肩挑”變為“一人簽”。
三是弱化分工負責，“書記一肩挑”容易變成書記“一把抓”。村級黨政經三大組織的工作內容、工作責任、工作要求不盡相同，“一肩挑”干部在具體工作中容易“眉毛胡子一把抓”，簡單地把村“兩委”班子或黨政經三大組織合在一起搞“一鍋炒”。或者受“一肩挑”干部能力和個人喜好的影響，造成工作責任不清和工作發展不均衡等問題。由于抓黨建是慢功，抓經濟、抓治理，更容易出政績，容易出現“重經濟輕黨建”的現象，忽視了抓黨建的主業責任，反而削弱了黨的基層組織建設。
四是弱化任務分解，“書記一肩挑”容易變成書記“一人干”。中國特色社會主義進入新時代，農村改革的任務、基層治理的任務、農民增收的任務越來越艱巨。實行“一肩挑”，面臨繁重的任務與工作力量不足的矛盾。村干部減員不減事，村級各項工作、大小事務都要由“一肩挑”干部出面協調和安排落實，特別是人口數量、村級事務、矛盾糾紛較多的村，由于干部精力有限，會出現“多頭抓”但一頭也沒抓好的現象，容易產生顧此失彼的局面，甚至影響到工作全局。
綜上所述，“一挑了之”是對加強農村基層黨組織領導核心地位的機械式理解、表面化落實、簡單化做法、懶漢式貫徹。指標化、一刀切的方法更是形式主義、官僚主義的一種表現。一肩挑達100%，并不等于農村基層黨組織的凝聚力、戰斗力、創造力達到100%，反而可能削弱。“一肩挑”后，村民自治、村級經濟發展存在的各類問題，群眾都會歸結到村黨組織書記身上，如果有一定比例的矛盾問題突發、利益分配糾紛，若處理不及時整個基層組織便會陷入癱瘓，將會嚴重影響農村基層黨組織的領導力、凝聚力、戰斗力，損害黨的形象。
制度保障是根本保障，是打基礎利長遠的事。習近平總書記指出，“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。”加強農村基層黨組織的核心地位關鍵是要建立健全堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制，不是簡單的“一肩挑”。“黨領導一切”寫入黨章，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法，表現在農村，就是要理直氣壯地認識到村黨組織與村民委員會組織和農村集體經濟組織的關系，不是平起平坐的關系，是領導和被領導的關系，村黨組織是全面管理、是領導作用、是核心地位；就是要理直氣壯地提出農村基層黨組織地位高于其他組織，其他組織在黨組織領導下開展工作；就是要理直氣壯地維護農村基層黨組織的權威，無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰斗堡壘作用不能削弱。而這一切關鍵在制度創新。
作者系西北農林科技大學鄉村振興研究中心主任，本文系作者2019年8月在咸陽市鄉賢協會座談會上的發言
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